廣東省科學(xué)院部門整體預(yù)算績效管理研究

喻紅玲 湯華嫻 黃婉婷 管其坤

2021 年上半年，全國一般公共預(yù)算收入117，116 億元，一般公共預(yù)算支出121，676 億元，財(cái)政收支平衡壓力明顯增大。在政府“錢袋子”越來越重、財(cái)政收支矛盾日益突出的情況下，如何把錢花在刀刃上，為社會提供更好的產(chǎn)品和服務(wù)，讓財(cái)政資金的使用更有效率，就顯得尤為重要。中共中央、國務(wù)院于2018 年9 月1 日印發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34 號）（以下簡稱《意見》），明確提出“將部門和單位預(yù)算收支全面納入績效管理，推動提高部門和單位整體績效水平”。要早日實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提高政府執(zhí)政效率和能力，就必須加強(qiáng)部門整體預(yù)算績效管理，在預(yù)算管理各個(gè)環(huán)節(jié)牢固樹立績效意識，注重結(jié)果導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)成本效益，硬化責(zé)任約束。

基于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的工作要求，在部門整體預(yù)算績效評價(jià)工作全面展開的背景下，廣東省作為改革開放的前沿陣地，理應(yīng)帶頭響應(yīng)。廣東省科學(xué)院（以下簡稱省科學(xué)院）作為省直機(jī)關(guān)事業(yè)單位的一員，深刻認(rèn)識到部門預(yù)算績效管理對提高科研財(cái)政資金使用效益具有重要的作用。在廣東省財(cái)政廳（以下簡稱省財(cái)政廳）積極貫徹與落實(shí)預(yù)算績效管理改革的工作部署下，省科學(xué)院不斷完善工作機(jī)制，努力提高部門整體預(yù)算績效管理水平。然而，通過對近三年預(yù)算績效評價(jià)工作及部門預(yù)算績效一體化管理機(jī)制構(gòu)建的實(shí)際情況進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)科研事業(yè)單位的預(yù)算績效管理機(jī)制還存在大量急需解決、改進(jìn)和完善的地方，需要進(jìn)一步探索與研究。

一、研究背景與分析框架

（一）我國部門整體預(yù)算績效管理的歷程

我國預(yù)算績效管理經(jīng)過近20 年發(fā)展，從2001年的“項(xiàng)目支出預(yù)算管理”向2002 年的“基本支出預(yù)算管理”延伸，再從2009 年的“財(cái)政支出績效評價(jià)管理”到2018 年的“全面實(shí)施預(yù)算績效管理”拓展，目前處于改革創(chuàng)新的深化階段。自2001 年以來，預(yù)算績效管理的指導(dǎo)性文件相繼出臺，不僅解決了不同時(shí)期改革面臨的實(shí)際問題（詳見圖1），而且形成了支撐部門整體預(yù)算績效管理的理論依據(jù)。

圖1 部門整體預(yù)算績效管理的政策演變

部門整體預(yù)算績效管理是從財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目的預(yù)算支出績效評價(jià)開始的，但是，“部門績效具有整體性，項(xiàng)目評價(jià)是舉例說明，即使評價(jià)了部門的100 個(gè)項(xiàng)目，還是無法得知部門整體績效是好是壞。”《意見》明確提出了建立管理格局全方位、管理工作全過程、管理范圍全覆蓋的預(yù)算績效管理體系的工作目標(biāo)，推動了項(xiàng)目預(yù)算績效管理向部門整體預(yù)算績效管理的拓展。

部門整體預(yù)算績效管理實(shí)現(xiàn)了我國預(yù)算績效管理的前瞻性、宏觀性、完整性，在全面預(yù)算績效管理中發(fā)揮著承上啟下的連接作用。承上是政府績效，啟下是部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和下級單位績效（內(nèi)部履職績效、業(yè)務(wù)活動績效和政策或重點(diǎn)項(xiàng)目績效）。這充分說明，提高部門整體預(yù)算績效管理水平是改進(jìn)政府部門績效，實(shí)現(xiàn)政府透明、高效治理的要求，也是提升財(cái)政資金公共服務(wù)質(zhì)量的有效途徑。

（二）廣東省推進(jìn)部門整體預(yù)算績效管理的探索

中國社會科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副院長楊志勇在《南方日報(bào)》上公開表示：“廣東財(cái)政歷來是全國財(cái)政的探路者、先行者。財(cái)政改革看廣東，現(xiàn)代財(cái)政看廣東，早就深入人心。”在廣東省財(cái)政管理改革中，實(shí)施預(yù)算績效管理和預(yù)算編制執(zhí)行監(jiān)督管理改革是兩大抓手。

2003 年開始，省財(cái)政廳大力推進(jìn)部門整體預(yù)算績效管理改革，并對廣州民營科技園4.2 億元補(bǔ)助資金開展績效考評，開啟了廣東省預(yù)算績效管理改革的新篇章。2016 年，廣東省選取了省國土資源廳、省林業(yè)廳、省質(zhì)監(jiān)局等六個(gè)政府部門作為部門整體預(yù)算績效管理試點(diǎn)，通過以部門整體為抓手，構(gòu)建全方位預(yù)算績效管理格局。預(yù)算績效管理通過逐步深化、層層遞進(jìn)，由事后績效評價(jià)逐漸延伸到預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、管理全過程，將一般公共預(yù)算擴(kuò)展至“四本預(yù)算”，實(shí)現(xiàn)了所有資金全覆蓋，同時(shí)加快區(qū)域協(xié)同發(fā)展，向市、區(qū)、鎮(zhèn)的預(yù)算部門推廣，在全國率先構(gòu)建起了部門整體全過程預(yù)算績效管理機(jī)制。自廣東省開展財(cái)政預(yù)算改革以來，各項(xiàng)措施扎實(shí)推進(jìn)并有效落實(shí)，取得了顯著的階段性成效，廣東省的財(cái)政預(yù)算績效管理走在了全國前列，在2017-2020 年財(cái)政部預(yù)算績效管理工作考評中連續(xù)獲得優(yōu)秀名次。

2021 年6 月，省財(cái)政廳以省教育廳、省生態(tài)環(huán)境廳、省交通運(yùn)輸廳等十個(gè)政府部門作為試點(diǎn)單位，構(gòu)建部門整體支出核心績效指標(biāo)體系，旨在建立“一個(gè)部門一套核心指標(biāo)”的政府績效管理機(jī)制，開始了以績效為導(dǎo)向的部門整體預(yù)算管理方式的實(shí)踐探索。

（三）部門整體預(yù)算績效管理分析框架

部門整體預(yù)算績效管理是以預(yù)算資金管理為主線，以預(yù)算項(xiàng)目為載體，從運(yùn)行成本、管理效率、履職效能、社會效應(yīng)、可持續(xù)發(fā)展能力和服務(wù)對象滿意度等方面，衡量部門和單位整體及核心業(yè)務(wù)的實(shí)施效果。部門整體預(yù)算績效管理是一套閉環(huán)的預(yù)算與績效一體化管理機(jī)制（見圖2），實(shí)現(xiàn)了預(yù)算績效管理與預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)管的有機(jī)融合。

圖2 預(yù)算績效一體化機(jī)制

實(shí)施部門整體預(yù)算績效管理，即在預(yù)算編制環(huán)節(jié)設(shè)立須實(shí)現(xiàn)的成果目標(biāo)；在預(yù)算執(zhí)行中進(jìn)行運(yùn)營跟蹤和監(jiān)控管理；在決算環(huán)節(jié)檢驗(yàn)預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度以及預(yù)算編制是否科學(xué)合理；最后通過績效評價(jià)對績效目標(biāo)完成情況進(jìn)行全面檢查，并將評價(jià)結(jié)果向預(yù)算績效管理的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行反饋。因此，預(yù)算績效管理一體化機(jī)制是一個(gè)由績效目標(biāo)、績效監(jiān)管、績效評價(jià)和結(jié)果應(yīng)用四個(gè)方面共同組成的循環(huán)系統(tǒng)。此外，部門整體預(yù)算績效管理也可應(yīng)用于優(yōu)化單位預(yù)算編制、財(cái)政資金安排等方面。

1．績效目標(biāo)管理

績效目標(biāo)是指財(cái)政預(yù)算資金計(jì)劃在一定期限內(nèi)達(dá)到的產(chǎn)出和效果，但在實(shí)際績效目標(biāo)管理中不僅包含財(cái)政性資金，而且納入了各部門預(yù)算管理的全部資金。概括地說，績效目標(biāo)是部門預(yù)算的編制依據(jù)，是預(yù)算運(yùn)行監(jiān)控的執(zhí)行條件，也是績效評價(jià)的考核標(biāo)準(zhǔn)。由此可見，部門預(yù)算整體績效目標(biāo)是部門開展預(yù)算整體績效管理工作的先導(dǎo)，也是重要的基礎(chǔ)工作。為了細(xì)化和量化整體績效目標(biāo)，需要進(jìn)一步設(shè)計(jì)預(yù)算績效指標(biāo)，以便衡量總體績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況。在設(shè)計(jì)部門整體預(yù)算績效指標(biāo)體系時(shí)，應(yīng)覆蓋與部門職能相關(guān)的整體效能、專項(xiàng)效能的績效目標(biāo)，反映部門職能的重要任務(wù)，以確?？冃е笜?biāo)的質(zhì)量。

此外，績效目標(biāo)管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容是事前績效評估。事前績效評估是新增專項(xiàng)立項(xiàng)審批、項(xiàng)目延續(xù)、調(diào)整和預(yù)算安排的重要依據(jù)。2011 年7 月，財(cái)政部在《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財(cái)預(yù)〔2011〕416 號）中明確指出，全過程預(yù)算績效管理的完整內(nèi)容為“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價(jià)、評價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”?！兑庖姟肥状螌⒔⑹虑翱冃гu估列入全過程預(yù)算績效管理機(jī)制中。通過事前績效評估，對不符合要求的項(xiàng)目予以退回，或者修改完善，甚至取締，解決了決策層面和預(yù)算資金安排的正確性問題，因此這一環(huán)節(jié)是非常必要的。

2．績效運(yùn)行監(jiān)控管理

《意見》提出，各部門要對資金的使用進(jìn)度和績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)效果進(jìn)行“雙監(jiān)控”，精準(zhǔn)跟蹤，及時(shí)監(jiān)控，以進(jìn)一步落實(shí)預(yù)算績效監(jiān)管，提高資金支出效率，并防止績效目標(biāo)與預(yù)期目標(biāo)偏離。例如，在財(cái)政資金項(xiàng)目實(shí)施過程中，可利用信息化手段定期開展項(xiàng)目檢查，落實(shí)監(jiān)控工作，跟蹤經(jīng)費(fèi)支出進(jìn)度情況，分析項(xiàng)目績效目標(biāo)是否偏離年度工作任務(wù)等。對于存在的問題，應(yīng)督促單位或項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及時(shí)分析原因并加以整改，以確保績效目標(biāo)按合同任務(wù)書順利完成。

3．績效評價(jià)管理

績效評價(jià)是預(yù)算績效管理過程中的一個(gè)核心環(huán)節(jié)，是對部門整體和財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算資金的執(zhí)行情況、投入成本的產(chǎn)出成績等開展評價(jià)，通過績效評價(jià)指標(biāo)來衡量財(cái)政資金的使用效益，檢驗(yàn)預(yù)算績效目標(biāo)是否達(dá)到預(yù)期。

績效評價(jià)可采取多種形式，應(yīng)對照績效目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)不同評價(jià)內(nèi)容的得分和等級進(jìn)行綜合評定?？茖W(xué)的部門整體績效評價(jià)指標(biāo)體系將對評價(jià)結(jié)果的科學(xué)性產(chǎn)生重大影響，因此，構(gòu)建的部門整體績效評價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)確保預(yù)算評價(jià)的客觀性、完整性和公正性。一方面，建立的績效評價(jià)指標(biāo)體系要科學(xué)、客觀、合理；另一方面，設(shè)置的績效評價(jià)體系內(nèi)容要全面，應(yīng)與財(cái)政部績效評價(jià)的要求相銜接。

4．績效評價(jià)結(jié)果反饋與應(yīng)用管理

財(cái)政部門和預(yù)算單位應(yīng)及時(shí)對績效評價(jià)結(jié)果進(jìn)行總結(jié)與歸納，認(rèn)真分析取得的成效和存在的問題，并將其作為安排以后年度預(yù)算資金和改進(jìn)預(yù)算績效管理的重要參考依據(jù)。這主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是應(yīng)將績效評價(jià)結(jié)果反饋到新一輪預(yù)算績效管理工作中，為單位后續(xù)改進(jìn)預(yù)算績效管理指明方向，也為進(jìn)一步完善相關(guān)政策制度提供科學(xué)依據(jù)；二是為部門預(yù)算資金的合理分配提供參考；三是要推進(jìn)績效評價(jià)結(jié)果信息依法公開，接受社會公眾的監(jiān)督；四是應(yīng)將預(yù)算績效管理工作的考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考評的重要內(nèi)容，并建立獎懲和追責(zé)問責(zé)機(jī)制。

二、廣東省科學(xué)院部門整體預(yù)算績效管理概況

廣東省科學(xué)院（以下簡稱省科學(xué)院）成立于1978 年，2015 年重組。重組后的新省科學(xué)院形成了涵蓋生物與健康、材料與化工、資源與環(huán)境、裝備與制造、電子與信息、智庫與服務(wù)六大創(chuàng)新板塊的17個(gè)科研機(jī)構(gòu)。本部門整體支出績效目標(biāo)主要是圍繞“聚焦產(chǎn)業(yè)發(fā)展的應(yīng)用技術(shù)研究，兼顧重大技術(shù)應(yīng)用的基礎(chǔ)研究，更好地滿足廣東經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際需要”的發(fā)展定位，成為廣東省聚焦產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的一支地方戰(zhàn)略科技力量，其工作效率與效能主要通過科研績效得以體現(xiàn)。筆者通過調(diào)查與研究，探討性提出：科研績效是科研單位從事科研活動所產(chǎn)生的業(yè)績和效率的統(tǒng)稱，即內(nèi)部組織在一定時(shí)期內(nèi)運(yùn)用資源或能力為實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行投入所產(chǎn)生的效能。省科學(xué)院的科研績效包括人才隊(duì)伍建設(shè)、支撐性戰(zhàn)略性研究能力提升、高端創(chuàng)新平臺建設(shè)、科技成果轉(zhuǎn)化加速、科技合作水平提升、科技服務(wù)能力提升等，內(nèi)部組織分為職能（業(yè)務(wù)）部門、科研院所、項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)、研究中心、實(shí)驗(yàn)室等。廣東省科學(xué)院的科研績效目標(biāo)體系及組織結(jié)構(gòu)如圖3 所示。

圖3 廣東省科學(xué)院科研績效目標(biāo)體系及組織結(jié)構(gòu)圖

由上圖可見，為實(shí)現(xiàn)部門整體的科研績效，省科學(xué)院對科研績效進(jìn)行了院所兩級頂層設(shè)計(jì)，并按照院屬科研單位的不同學(xué)科領(lǐng)域和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行分配。各院屬科研單位再根據(jù)自身特點(diǎn)，將職責(zé)和任務(wù)目標(biāo)分解為各項(xiàng)科研績效并落實(shí)到具體崗位。通過匯總各崗位完成的科研績效，最終體現(xiàn)省科學(xué)院的整體績效。目前，省科學(xué)院建成了一支規(guī)模逾4000 人的創(chuàng)新人才隊(duì)伍，近五年累計(jì)承擔(dān)各類縱向項(xiàng)目1741 項(xiàng)，獲縱向經(jīng)費(fèi)27.29 億元，獲國家級獎勵(lì)8 項(xiàng)、省部級獎勵(lì)85 項(xiàng)、社會力量獎勵(lì)150 項(xiàng)，發(fā)表論文6205 篇，獲授權(quán)專利1862 件。

（一）部門整體預(yù)算績效管理的調(diào)研情況

筆者采用調(diào)查問卷法，對省科學(xué)院及院屬科研單位的不同管理部門、不同崗位人員進(jìn)行調(diào)查，收集預(yù)算績效管理的意見及建議。

本次收集到的《科研院所全面實(shí)施預(yù)算績效管理的機(jī)制建設(shè)研究調(diào)查問卷》共115 份，均為有效問卷。問卷來自應(yīng)用基礎(chǔ)、應(yīng)用技術(shù)、創(chuàng)新服務(wù)等三類共12 家院屬科研單位，調(diào)查的對象主要為科研業(yè)務(wù)人員和職能管理部門人員。通過分析問卷發(fā)現(xiàn)，85%以上的被調(diào)查對象已樹立了績效理念，其所在單位為了做好全面預(yù)算績效管理工作，在制度建設(shè)、預(yù)算績效一體化閉環(huán)管理等環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的措施，并且93.2%的調(diào)查對象認(rèn)為相應(yīng)的工作促進(jìn)了單位預(yù)算績效管理的改善。

從制度機(jī)制建立方面分析，約42%的被調(diào)查單位通過與個(gè)人績效工資、個(gè)人崗位晉升或預(yù)算資金安排掛鉤的途徑推動預(yù)算評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，58%屬于“無機(jī)制”或“正在建立機(jī)制”的階段?？梢钥闯?，單位在預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用方面仍需進(jìn)一步加強(qiáng)，如圖4 所示。

圖4 單位推動預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的途徑

此外，在全面預(yù)算績效管理機(jī)制建設(shè)方面，有單位提出以下建議：進(jìn)一步簡化經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)類別；可在后期制度優(yōu)化的過程中考慮不同部門或團(tuán)隊(duì)的性質(zhì)，有針對性地出臺多樣化的績效激勵(lì)約束機(jī)制；通過大數(shù)據(jù)獲取績效指標(biāo)的完成情況，進(jìn)一步優(yōu)化雙監(jiān)控管理等。

（二）部門整體預(yù)算績效管理的機(jī)制建設(shè)情況

省科學(xué)院始終從國家和地方的戰(zhàn)略需求和國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的實(shí)際出發(fā)，在推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮著不可替代的作用，并且緊跟預(yù)算績效管理改革步伐，積極探索部門整體預(yù)算績效管理的機(jī)制建設(shè)。

1．建章立制，規(guī)范管理

在省財(cái)政廳構(gòu)建的“1+5+N”①以《預(yù)算績效管理辦法》為主體，制定目標(biāo)管理、運(yùn)行監(jiān)控、績效評價(jià)、結(jié)果應(yīng)用、中介規(guī)范5 個(gè)配套管理辦法及績效評價(jià)指引等具體操作規(guī)程，形成“1+5+N”體系。預(yù)算績效管理制度體系下，省科學(xué)院按照預(yù)算資金全過程管理的績效目標(biāo)要求，結(jié)合本部門的實(shí)際情況，制訂了包括財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、科研、政府采購以及部門預(yù)算績效等方面的管理制度，如提升科研資金績效管理辦法、引進(jìn)人才專項(xiàng)資金管理辦法等，明確了責(zé)任主體、預(yù)算調(diào)整事項(xiàng)的條件和范圍、績效目標(biāo)申報(bào)、監(jiān)管、評價(jià)工作流程等內(nèi)容，以確保預(yù)算績效管理工作規(guī)范有序地開展。此外，省科學(xué)院發(fā)揮院機(jī)關(guān)組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，從實(shí)際出發(fā)自上而下地推動院屬科研單位同步開展簡政放權(quán)工作，建立完善的職責(zé)分工和激勵(lì)約束機(jī)制，為研究所預(yù)算績效管理提供有章可循的制度支撐。

2．加強(qiáng)績效目標(biāo)管理

省科學(xué)院按照績效目標(biāo)管理的要求，加強(qiáng)了對績效目標(biāo)編報(bào)時(shí)效性、規(guī)范性以及預(yù)期成果產(chǎn)出和效果的管理，主要包括部門預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)定、事前績效評估管理和部門預(yù)算編制等內(nèi)容，具體做法如下。

在部門預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)定方面，省科學(xué)院按照“部門職能-戰(zhàn)略任務(wù)-核心指標(biāo)-預(yù)算項(xiàng)目”的績效目標(biāo)體系進(jìn)行設(shè)計(jì)。首先，根據(jù)國家和省委、省政府的方針政策及任務(wù)部署，聚焦省委省政府賦予省科學(xué)院的“一個(gè)定位、三個(gè)目標(biāo)”①“聚焦產(chǎn)業(yè)發(fā)展的應(yīng)用技術(shù)研究，兼顧重大技術(shù)應(yīng)用的基礎(chǔ)研究，更好地滿足廣東省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際需要”的發(fā)展定位，“打造廣東高層次人才集聚高地、產(chǎn)學(xué)研合作與科研成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用的組織載體、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的樞紐型高端平臺”的三個(gè)目標(biāo)。，設(shè)計(jì)具體的“部門職能”績效目標(biāo)。其次，根據(jù)部門中長期發(fā)展規(guī)劃和年度宏觀工作計(jì)劃，對本年度部門及各院屬科研單位的預(yù)算資金要達(dá)到的總體產(chǎn)出和目標(biāo)進(jìn)行預(yù)估測算，并通過定量和定性的方法對部門整體“戰(zhàn)略任務(wù)”的績效目標(biāo)進(jìn)行確定。再次，結(jié)合部門年度核心工作任務(wù)和各院屬科研單位的特點(diǎn)，設(shè)計(jì)能體現(xiàn)職責(zé)和職能的重要指標(biāo)并作為“核心指標(biāo)”。最后，收集各項(xiàng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)并參照年度部門預(yù)算安排的總體情況，從具體工作任務(wù)中分解出“預(yù)算項(xiàng)目”的績效目標(biāo)，確定財(cái)政支出績效指標(biāo)的具體數(shù)值和內(nèi)容。

在事前績效評估管理方面，省科學(xué)院實(shí)行“先評審后入庫、先入庫后安排預(yù)算”的預(yù)算管理機(jī)制。部門的年度預(yù)算，除基本支出以外，全部實(shí)行省財(cái)政廳項(xiàng)目庫的入庫管理辦法，將績效理念融入預(yù)算編制管理環(huán)節(jié)，對新增專項(xiàng)資金或新增500 萬元及以上部門預(yù)算項(xiàng)目支出，按照省財(cái)政廳的有關(guān)要求進(jìn)行事前評估。對評估不符合要求的予以退回完善或者不予入庫，符合入庫條件的項(xiàng)目要求做好經(jīng)費(fèi)的精細(xì)化編制，從源頭上提高預(yù)算編制的科學(xué)性和后期預(yù)算執(zhí)行的精準(zhǔn)性。

在部門預(yù)算編制方面，省科學(xué)院首先認(rèn)真部署并動員院屬科研單位做好相關(guān)學(xué)習(xí)及準(zhǔn)備工作，明確部門預(yù)算編制的總體要求、編制資金的范圍和主要內(nèi)容、報(bào)送的時(shí)間要求等。其次，預(yù)算編制實(shí)行“增量編制法”、“零基預(yù)算法”和“變動預(yù)算法”相結(jié)合的方法，以提高資金的使用效率。例如，對于基本事業(yè)費(fèi)撥款支出，采用固化經(jīng)費(fèi)增量的編制方法；離退休人員撥款支出按照定員定額的標(biāo)準(zhǔn)，采用變動預(yù)算法；對于項(xiàng)目支出則采用零基預(yù)算和變動預(yù)算法，并以項(xiàng)目任務(wù)書的年度相關(guān)考核指標(biāo)為依據(jù)，對項(xiàng)目研究的工作量和消耗的成本進(jìn)行衡量及分析，明確項(xiàng)目支出的內(nèi)容，編制相應(yīng)的費(fèi)用預(yù)算，從而合理保證預(yù)算編制的科學(xué)性與全面性。

3．落實(shí)預(yù)算績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控

省科學(xué)院加強(qiáng)預(yù)算績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理，提高項(xiàng)目預(yù)算資金使用效率，確保按時(shí)完成各項(xiàng)計(jì)劃任務(wù)，主要從以下四個(gè)方面開展相應(yīng)的工作。

（1）搞好政策宣傳，提升制度執(zhí)行力，為預(yù)算執(zhí)行提供保障。通過組織院屬科研單位主要領(lǐng)導(dǎo)、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及有關(guān)管理人員認(rèn)真學(xué)習(xí)省政府及省科學(xué)院有關(guān)預(yù)算執(zhí)行文件精神，成立項(xiàng)目資金管理工作群，設(shè)立科研項(xiàng)目資金預(yù)算執(zhí)行管理臺賬，建立科研項(xiàng)目資金預(yù)算執(zhí)行通報(bào)制度，加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)一次性驗(yàn)收等方法，提高資金的使用效率。

（2）明確分工，齊抓共管。為確保項(xiàng)目的年度實(shí)施進(jìn)度和資金使用計(jì)劃能認(rèn)真落實(shí)，省科學(xué)院的分管資金按照“部門預(yù)算資金-一般公共預(yù)算資金”和“部門主管資金-專項(xiàng)資金”兩大類進(jìn)行預(yù)算支出細(xì)化，落實(shí)院屬科研單位的預(yù)算執(zhí)行主體責(zé)任，院屬科研單位再進(jìn)一步明確分工，責(zé)任到人，要求項(xiàng)目負(fù)責(zé)人作為項(xiàng)目執(zhí)行管理的直接責(zé)任人，管理好財(cái)政資金。

（3）實(shí)施信息化“雙監(jiān)控”管理。在廣東省“數(shù)字政府”財(cái)政綜合管理平臺的支出預(yù)警、情況報(bào)告等動態(tài)管理下，省科學(xué)院不斷強(qiáng)化預(yù)算“雙監(jiān)控”的自我監(jiān)管，落實(shí)財(cái)政資金預(yù)算執(zhí)行及績效目標(biāo)完成情況月呈報(bào)制度。自2019 年年初，要求院屬科研單位每月召開專門會議研究預(yù)算資金的執(zhí)行情況，嚴(yán)格按要求完成各項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)，預(yù)算支出達(dá)到序時(shí)進(jìn)度要求，以減少資金沉淀，保障項(xiàng)目按時(shí)按量完成。

（4）建立約談機(jī)制。省科學(xué)院每年對院屬科研單位項(xiàng)目目標(biāo)的計(jì)劃值和實(shí)際值進(jìn)行匹配比較，按照“誰執(zhí)行、誰負(fù)責(zé)”的原則，對偏差較大、實(shí)施不好的單位約談?lì)I(lǐng)導(dǎo)，要求進(jìn)行自查，分析原因，并提出加快預(yù)算資金執(zhí)行的有效措施，提交書面整改報(bào)告。

4．實(shí)施績效評價(jià)管理

省科學(xué)院根據(jù)財(cái)政預(yù)算管理要求及《部門整體績效評價(jià)指標(biāo)體系框架》的評價(jià)指標(biāo)，從2017 年開始組織對一般公共預(yù)算項(xiàng)目、省科技發(fā)展專項(xiàng)資金重點(diǎn)項(xiàng)目、部門（單位）整體支出開展績效自評，并以“政策任務(wù)”為單位，對院屬科研單位的資金使用績效情況實(shí)施績效評價(jià)全覆蓋。

另外，省科學(xué)院依據(jù)制定的績效評價(jià)辦法，每年通過年度績效評價(jià)和綜合績效評價(jià)相結(jié)合的方式組織院屬科研單位開展績效自評工作，并根據(jù)績效評價(jià)評分情況，按優(yōu)秀、良好、一般、較差四個(gè)等次進(jìn)行全院排序，評分結(jié)果為院屬科研單位績效激勵(lì)、領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整、內(nèi)部管理等方面提供參考。

目前，省科學(xué)院績效評價(jià)指標(biāo)體系框架主要有兩級指標(biāo)。一級指標(biāo)是根據(jù)研究所的職責(zé)定位設(shè)計(jì)的評價(jià)指標(biāo)，分為創(chuàng)新環(huán)境、創(chuàng)新能力、成果轉(zhuǎn)化和科技服務(wù)四個(gè)方面；二級指標(biāo)是從人才隊(duì)伍建設(shè)、科創(chuàng)平臺建設(shè)、專利/標(biāo)準(zhǔn)/論文、科研課題、技術(shù)性收入、科學(xué)傳播活動等13 個(gè)方面設(shè)計(jì)的評價(jià)指標(biāo)，主要突出院屬科研單位的工作亮點(diǎn)和成績。按照要求，院屬科研單位對各評價(jià)指標(biāo)進(jìn)行自評和計(jì)分后提交佐證材料，并形成《研究所年度運(yùn)行績效自評估報(bào)告》。研究所認(rèn)真開展績效考核工作，為完成省財(cái)政廳組織的年度省級財(cái)政資金績效自評工作打下了基礎(chǔ)，進(jìn)一步提高了績效評價(jià)的效果。

經(jīng)統(tǒng)計(jì)分析，省科學(xué)院近3 年績效自評的項(xiàng)目數(shù)量、涉及的資金不斷增加，自評分?jǐn)?shù)也在不斷提高。圖5-1 至圖5-3 為省科學(xué)院開展績效自評以及委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行績效評價(jià)的具體情況。

圖5 -1 廣東省科學(xué)院一般公共預(yù)算項(xiàng)目支出開展績效自評情況

圖5 -2 廣東省科學(xué)院部門開展整體支出績效評價(jià)情況

圖5 -3 省財(cái)政廳委托第三方機(jī)構(gòu)對省科學(xué)院開展績效評價(jià)情況

5．加強(qiáng)績效評價(jià)結(jié)果運(yùn)用

近幾年，省科學(xué)院通過開展績效自評及引入第三方開展績效評估工作，不斷提高部門資金配置的合理性和使用效益，同時(shí)貫徹“花錢必問效、無效必問責(zé)”的要求，不斷強(qiáng)化正向激勵(lì)和反向約束的措施。首先，省科學(xué)院組織院屬科研單位認(rèn)真開展部門整體預(yù)算績效管理工作，調(diào)動全體員工參與績效管理的積極性，并設(shè)立績效管理獎勵(lì)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于獎勵(lì)績效考核成績優(yōu)秀的科研單位。其次，將新增預(yù)算安排與績效評價(jià)及預(yù)算執(zhí)行結(jié)果掛鉤，并且與單位領(lǐng)導(dǎo)考核掛鉤，將所屬科研單位的年度績效目標(biāo)設(shè)定及完成情況作為領(lǐng)導(dǎo)班子能力評價(jià)考核的重要依據(jù)，進(jìn)一步強(qiáng)化績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。

院屬科研單位通過開展績效自評，不斷總結(jié)取得的成效，進(jìn)一步加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施績效和經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，將項(xiàng)目實(shí)施成效作為績效工資發(fā)放的重要依據(jù)。同時(shí)，按照政府信息公開的有關(guān)規(guī)定，省科學(xué)院及院屬科研單位在年度部門決算公開時(shí)一并全面公開績效自評報(bào)告，讓社會公眾了解部門履職情況、資金使用及任務(wù)完成情況，接受社會公眾的監(jiān)督。

三、省科學(xué)院部門整體預(yù)算績效管理的主要成效與問題剖析

（一）主要成效

1．初步形成了部門整體預(yù)算績效管理的工作機(jī)制

近年來，省科學(xué)院認(rèn)真貫徹落實(shí)國務(wù)院及廣東省人民政府部署“推進(jìn)預(yù)算和績效管理一體化”的工作要求，按時(shí)完成省委、省政府交給的工作任務(wù)，產(chǎn)出數(shù)量與目標(biāo)值基本相符，績效管理工作取得了明顯效果，形成了一套部門整體預(yù)算績效管理的工作機(jī)制。

省科學(xué)院履行部門預(yù)算績效管理工作的主體責(zé)任，不斷完善部門預(yù)算績效制度。加強(qiáng)目標(biāo)管理，將部門績效管理責(zé)任分解到院屬科研單位和內(nèi)設(shè)職能機(jī)構(gòu)，通過整體目標(biāo)與項(xiàng)目目標(biāo)結(jié)合、省科學(xué)院目標(biāo)和院屬科研單位目標(biāo)結(jié)合的“兩級管理”方式，每年與院屬科研單位簽訂《年度工作目標(biāo)任務(wù)書》，細(xì)化項(xiàng)目支出結(jié)構(gòu)和內(nèi)容，對標(biāo)提高部門整體工作效能和服務(wù)質(zhì)量；落實(shí)預(yù)算資金支出管理責(zé)任，建立健全預(yù)算支出管理工作機(jī)制；加快項(xiàng)目預(yù)算資金執(zhí)行，推動省科學(xué)院一體化管理系統(tǒng)和財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)的建設(shè)，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行定期分析和預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作；不斷完善預(yù)算執(zhí)行考核激勵(lì)方法，實(shí)現(xiàn)部門整體績效目標(biāo)管理、運(yùn)行監(jiān)控、績效評價(jià)、結(jié)果應(yīng)用的全過程績效閉環(huán)管理，促進(jìn)部門預(yù)算績效管理水平的提升。

2．建立有特色的部門核心績效指標(biāo)體系

在進(jìn)一步強(qiáng)化部門預(yù)算績效目標(biāo)管理方面，省科學(xué)院以績效目標(biāo)導(dǎo)向?yàn)榛A(chǔ)，把部門總體目標(biāo)向部門整體支出和項(xiàng)目支出績效目標(biāo)逐層分解，不斷探索建設(shè)有特色的部門核心績效評價(jià)指標(biāo)體系。一級指標(biāo)包含人才、創(chuàng)新平臺、科技獎勵(lì)、專利/標(biāo)準(zhǔn)/論文、科研項(xiàng)目、成果轉(zhuǎn)化、服務(wù)、學(xué)術(shù)交流與科普、扶貧、管理等10 大項(xiàng)；二級指標(biāo)51 項(xiàng)，包括新增高層次人才、申報(bào)科技創(chuàng)新平臺、發(fā)表SCI 論文等；三級指標(biāo)為細(xì)化與量化的具體指標(biāo)，也就是最終的任務(wù)。任務(wù)目標(biāo)應(yīng)做到定性與定量相結(jié)合，除了“管理”項(xiàng)目的指標(biāo)外，其余各項(xiàng)均為量化指標(biāo)，反映預(yù)算資金的預(yù)期產(chǎn)出和預(yù)期效果，確保績效目標(biāo)與項(xiàng)目的預(yù)算資金相匹配并得以落實(shí)。

（二）存在的主要問題

1．預(yù)算績效管理全員參與意識有待提高

預(yù)算績效管理工作需要將單位內(nèi)部各項(xiàng)資源納入到預(yù)算績效管理的監(jiān)管范圍中，進(jìn)行科學(xué)合理的配置，使各部門高度融合，進(jìn)而提升各項(xiàng)管理工作的協(xié)調(diào)性、效率性和效益性。但是，有的科研人員沒有績效意識，認(rèn)為預(yù)算績效管理不是自己的工作，只要認(rèn)真做好科學(xué)研究本職工作就可以了，有的甚至認(rèn)為績效管理是額外的工作，給項(xiàng)目開展增加了壓力。產(chǎn)生這些認(rèn)識的原因主要在于有些科研人員沒有部門整體預(yù)算績效觀念，未認(rèn)識到全員參與對于完成部門整體績效目標(biāo)的重要性，同時(shí)也說明了預(yù)算績效管理中的績效考核、問責(zé)等工作還需進(jìn)一步加強(qiáng)。

2．科研項(xiàng)目的預(yù)算績效指標(biāo)亟需完善

科研工作的性質(zhì)和內(nèi)容決定了科研人員的績效成果具有滯后的特點(diǎn)，例如具有原創(chuàng)性的基礎(chǔ)科學(xué)研究項(xiàng)目，成果往往不是馬上就能體現(xiàn)或產(chǎn)出的，研究也有可能失敗。而現(xiàn)有的績效評價(jià)指標(biāo)體系并未與績效的滯后性充分結(jié)合，沒有相應(yīng)配套的考核機(jī)制，不能對科研人員的績效成果進(jìn)行科學(xué)、正確的評價(jià)，從而可能導(dǎo)致績效評價(jià)結(jié)果失真。

3．現(xiàn)行財(cái)務(wù)核算體系下的成本指標(biāo)可能扭曲績效評價(jià)信息

2019 年12 月，財(cái)政部印發(fā)了《事業(yè)單位成本核算基本指引》，明確了成本核算的基本原則和方法，但未制定科研事業(yè)單位的成本核算具體指引。而科研事業(yè)單位的成本信息需求存在多樣化，同時(shí)科研業(yè)務(wù)具有特殊性，導(dǎo)致科研成本難以識別與歸集?？蒲薪?jīng)費(fèi)支出的賬務(wù)處理一般以費(fèi)用化為主，導(dǎo)致成本核算結(jié)果不準(zhǔn)確。以上原因可能扭曲績效評價(jià)基礎(chǔ)信息，直接影響科研事業(yè)單位的績效評價(jià)結(jié)果。

四、改進(jìn)與完善部門整體預(yù)算績效管理的措施建議

（一）建立健全制度，推進(jìn)預(yù)算績效一體化系統(tǒng)建設(shè)

不斷完善預(yù)算績效管理制度和體系，為預(yù)算績效管理工作提供可遵循依據(jù)。如《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》中提出應(yīng)遵循“分級分類原則”開展績效評價(jià)，并基于事業(yè)單位的不同類型、業(yè)務(wù)領(lǐng)域、行業(yè)特征等，建議制定事業(yè)單位分行業(yè)、分類別的預(yù)算績效評價(jià)辦法，明確具體操作細(xì)則和質(zhì)量要求，以便提高績效評價(jià)的指導(dǎo)性和可操作性。

此外，應(yīng)依托“數(shù)字財(cái)政”平臺，進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政信息化建設(shè)工作，通過信息化手段實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，形成信息集中、互聯(lián)互通的預(yù)算與績效一體化管理系統(tǒng)，使部門整體預(yù)算績效管理更加科學(xué)、精準(zhǔn)、有效。

（二）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高績效管理水平

1．組建預(yù)算績效管理隊(duì)伍。預(yù)算績效管理具有專業(yè)性強(qiáng)、業(yè)務(wù)領(lǐng)域廣、內(nèi)容豐富龐大等特點(diǎn)，是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程。為切實(shí)做好預(yù)算績效管理工作，各預(yù)算單位應(yīng)組建和培養(yǎng)相關(guān)專業(yè)隊(duì)伍，加強(qiáng)學(xué)習(xí)，深入單位內(nèi)部開展預(yù)算績效管理及宣貫工作，創(chuàng)造“我要共同參與績效管理”的環(huán)境，強(qiáng)化績效導(dǎo)向理念，并將其落實(shí)到日常業(yè)務(wù)活動中，進(jìn)一步提高績效管理水平。

2．建立高端績效評價(jià)人才數(shù)據(jù)庫。為了切實(shí)提高預(yù)算績效管理主體責(zé)任、專業(yè)隊(duì)伍的業(yè)務(wù)能力和水平，穩(wěn)步推進(jìn)全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理工作，建議省財(cái)政廳建立高端績效評價(jià)人才數(shù)據(jù)庫（包括黨政機(jī)關(guān)、各預(yù)算單位以及第三方機(jī)構(gòu)的相關(guān)人員），為預(yù)算績效管理落地生效提供專業(yè)的行動指引，聯(lián)合推動預(yù)算績效管理工作向縱深開展。

（三）建立投入型與產(chǎn)出型相結(jié)合的預(yù)算績效管理機(jī)制

根據(jù)政府管控重點(diǎn)的不同，我國現(xiàn)行的預(yù)算模式可劃分為投入型預(yù)算和產(chǎn)出型預(yù)算。投入型預(yù)算的審批重點(diǎn)是資金使用的合規(guī)程度，以支出為預(yù)算基礎(chǔ)，不關(guān)注預(yù)算投入取得的結(jié)果；產(chǎn)出型預(yù)算的審批重點(diǎn)是政府部門的產(chǎn)出效率，以成本為預(yù)算基礎(chǔ)，加強(qiáng)支出控制以取得成效?；诟骺蒲惺聵I(yè)單位的研究內(nèi)容和經(jīng)費(fèi)來源的不同，探索投入與產(chǎn)出相結(jié)合的預(yù)算績效管理機(jī)制，也是提高科研經(jīng)費(fèi)使用效率和政策實(shí)施效果的有效手段。

首先，科研事業(yè)單位應(yīng)與單位內(nèi)部管理機(jī)制相結(jié)合，區(qū)分不同研究類型的項(xiàng)目建立不同的預(yù)算績效管理模式。其次，應(yīng)按照加快構(gòu)建分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的核心績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系的要求，遵循“一個(gè)單位一套指標(biāo)體系”的原則，逐步完善和建全個(gè)性化的績效評價(jià)指標(biāo)體系，如設(shè)置各部門（科室）人員的具體崗位職責(zé)、工作業(yè)績指標(biāo)等。最后，應(yīng)加強(qiáng)考核實(shí)施和結(jié)果的應(yīng)用。年終根據(jù)綜合評分的辦法開展個(gè)人績效考評，單位通過全成本核算和成本效益分析計(jì)算個(gè)人“投入”與“產(chǎn)出”的數(shù)據(jù)指標(biāo)，再結(jié)合員工設(shè)定的預(yù)計(jì)績效目標(biāo)進(jìn)行“過程”和“效益”考核，形成最終的員工個(gè)人績效評分，并將結(jié)果應(yīng)用到薪資體系，作為以后年度績效工資、晉升的依據(jù)，真正做到將員工的選拔、任用及績效工資發(fā)放等與績效評價(jià)結(jié)果有效銜接。

（四）引入成本會計(jì)概念，全面準(zhǔn)確反映績效評價(jià)信息

在省財(cái)政廳開展2021 年度省級財(cái)政資金績效自評的指標(biāo)評分表中，單位整體自評“管理效率”下的“運(yùn)行成本”考核指標(biāo)反映部門經(jīng)濟(jì)支出分類核算情況，包括對運(yùn)轉(zhuǎn)成本控制的努力程度和效果、核算精準(zhǔn)度和合理性等。專項(xiàng)自評下的“成本指標(biāo)”考核的是項(xiàng)目實(shí)施的成本是否按照預(yù)算完成，并且與同類項(xiàng)目或市場價(jià)格進(jìn)行對比，判斷成本是否在合理范圍內(nèi)。由此可見，預(yù)算績效自評在對成本指標(biāo)進(jìn)行考核的同時(shí)，也對成本核算提出了更高的要求?；诂F(xiàn)行財(cái)務(wù)核算體系，科研事業(yè)單位的“科研成本”往往不能準(zhǔn)確反映全部科研活動成本，如辦公用房及實(shí)驗(yàn)室的使用費(fèi)、儀器設(shè)備的占用費(fèi)以及水電費(fèi)等不能正確分?jǐn)?。因此，需要選擇適合科研事業(yè)單位管理的成本核算方法，劃分成本核算對象，確定科研費(fèi)用歸集與分?jǐn)偟姆椒?，?zhǔn)確分析科研事業(yè)單位整體成本的構(gòu)成及科研項(xiàng)目、科研部門的成本耗費(fèi)，從而加強(qiáng)科研事業(yè)單位的成本管理，有效提升預(yù)算績效管理水平。

五、結(jié) 語

每一項(xiàng)預(yù)算、每一筆資金的背后，都是政策的落實(shí)和工作任務(wù)的體現(xiàn)，實(shí)施部門整體預(yù)算績效管理，助力財(cái)力統(tǒng)籌，促進(jìn)部門破除體制與機(jī)制的阻礙，將有助于提高財(cái)政預(yù)算資金的使用效益，增強(qiáng)預(yù)算績效管理水平和整體工作能力。本文通過對廣東省科學(xué)院整體預(yù)算績效管理的研究，提出應(yīng)建立投入型與產(chǎn)出型相結(jié)合的預(yù)算績效管理機(jī)制，加強(qiáng)全成本核算，更好地發(fā)揮預(yù)算績效管理的積極作用，可為政府部門及其他預(yù)算單位的預(yù)算績效管理改革提供借鑒。