西南山地中小城市城鎮(zhèn)開發(fā)邊界試劃探究

郭海娟 林學(xué)寬

[摘? 要]：城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是新時(shí)期國土空間規(guī)劃編制和管控的重要內(nèi)容，文章以國土空間規(guī)劃語境下的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)涵為基礎(chǔ)，通過梳理西南山地X縣的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界試劃工作，總結(jié)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定應(yīng)以生態(tài)保護(hù)、糧食安全保障為底線，以資源承載上限為支撐，以城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律為依據(jù)，科學(xué)確定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界規(guī)模及“三區(qū)”布局。并結(jié)合國土空間規(guī)劃編制工作對(duì)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的傳導(dǎo)內(nèi)容提出建議，以期為同類型山地中小城市的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定及其在國土空間規(guī)劃中的傳導(dǎo)和管控提供技術(shù)參考和建議。

[關(guān)鍵詞]：城鎮(zhèn)開發(fā)邊界; 國土空間規(guī)劃; 規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)

TU982.29A

“完成生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作”是黨的十九大明確提出的任務(wù)和要求;2019年《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》提出“統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間”“劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”“強(qiáng)化底線約束，為可持續(xù)發(fā)展預(yù)留空間”;在《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》明確“按照集約適度、綠色發(fā)展要求劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，自上而下、上下結(jié)合實(shí)現(xiàn)三條控制線落地，協(xié)調(diào)邊界矛盾，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界要避讓重要生態(tài)功能，不占或少占永久基本農(nóng)田?！?生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線在過去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)已形成了相對(duì)穩(wěn)定的功能、要素構(gòu)成和劃定邏輯，并對(duì)資源環(huán)境要素形成了具有約束力的管理機(jī)制[1]，而城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是由國土空間規(guī)劃主導(dǎo)劃定的一條控制線。

本文結(jié)合2020年11月以來自然資源部部署的“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界試劃工作”，以四川省山地區(qū)域某試點(diǎn)城市的試劃實(shí)踐為支撐，以《城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定指南》（試行，征求意見稿，簡(jiǎn)稱“指南”）及《市級(jí)國土空間總體規(guī)劃編制指南》（試行，9月版，簡(jiǎn)稱“市級(jí)指南”）為技術(shù)指導(dǎo)，對(duì)當(dāng)前處于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的西南山地中小城市城鎮(zhèn)開發(fā)邊界試劃存在的問題進(jìn)行梳理，結(jié)合山地中小城市發(fā)展特征和發(fā)展訴求，探索如何在劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的過程中處理好保護(hù)與發(fā)展，協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌的關(guān)系，同時(shí)，也對(duì)當(dāng)前國土空間規(guī)劃編制中城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的傳導(dǎo)內(nèi)容進(jìn)行建議，以期為西南山地中小城市城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定工作及后續(xù)市縣國土空間規(guī)劃編制中城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的規(guī)劃傳導(dǎo)內(nèi)容提供技術(shù)參考和建議。

1 國土空間規(guī)劃語境下的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)涵及要求

1.1 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)涵

按照《指南》要求，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界在國土空間規(guī)劃中劃定，是一定時(shí)期內(nèi)城鎮(zhèn)集中開發(fā)建設(shè)的區(qū)域[2]。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定的目標(biāo)是防止城鎮(zhèn)盲目擴(kuò)張和無序蔓延，促進(jìn)城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展;本質(zhì)是保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)保護(hù)與發(fā)展的協(xié)調(diào)[3]，城市和建制鎮(zhèn)應(yīng)劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

1.2 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的內(nèi)容構(gòu)成及要求

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)包含3個(gè)分區(qū)：城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)、城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)和特別用途區(qū)。

城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)是一定時(shí)期內(nèi)允許開展城鎮(zhèn)集中建設(shè)和開發(fā)的地域空間。國土空間總體規(guī)劃中新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的90%應(yīng)位于城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)范圍內(nèi)，可結(jié)合發(fā)展實(shí)際，在城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)內(nèi)布局未確定功能的留白用地，為未來功能布局預(yù)留彈性空間。

城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)是在不突破規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模的前提下，為應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展的不確定性，在城鎮(zhèn)集中建設(shè)外圍劃定的地域空間。以“空間彈性、指標(biāo)剛性”為原則，在滿足一定條件下，可布局城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，同時(shí)相應(yīng)核減城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)規(guī)模指標(biāo)。

特別用途區(qū)是為保障城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的完整性，將與城鎮(zhèn)雞舍關(guān)系密切的生態(tài)、農(nóng)業(yè)等地域空間劃入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。特別用途區(qū)原則上禁止除市政基礎(chǔ)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)修復(fù)工程、必要的配套及游憩設(shè)施外的其他任何城鎮(zhèn)集中建設(shè)行為。

2 西南山地中小城市城鎮(zhèn)開發(fā)邊界試劃問題及特征

2.1 生態(tài)保護(hù)任務(wù)重，地災(zāi)安全隱患突出

西南山地區(qū)域地域范圍廣泛，地形條件復(fù)雜，一般集合了丘陵、河谷、高山、平壩等豐富的地形地貌，同時(shí)又是我國主要的地震和地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)。以四川省X縣為例，X縣位于成都平原向青藏高原過渡的門戶區(qū)域，內(nèi)部山水資源豐富，集合了丘陵、河谷、高山等地形地貌特征，是四川省重要的水源涵養(yǎng)和動(dòng)植物資源保護(hù)區(qū)域，也是四川省兩次重大地震的受災(zāi)區(qū)域，特殊的地形地貌特征本身就是滑坡、崩塌、泥石流、不穩(wěn)定斜坡等地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)區(qū)域，在經(jīng)歷了2次地震災(zāi)后，地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生更為頻繁，城市安全始終X縣發(fā)展的重要關(guān)注點(diǎn)。根據(jù)第三次全國國土調(diào)查統(tǒng)計(jì)，X縣全域以以林地為主，占比達(dá)到75%，耕地和建設(shè)用地的占比分別為6%和6.1%，結(jié)合X縣國土空間總體規(guī)劃中的《資源環(huán)境承載力和國土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)》（簡(jiǎn)稱“雙評(píng)價(jià)”），X縣生態(tài)極重要區(qū)的面積占全域面積比例超過50%，生態(tài)保護(hù)任務(wù)重。

2.2 土地資源緊缺，“雙宜”空間重合高

根據(jù)X縣《雙評(píng)價(jià)》報(bào)告顯示，由于國土空間地形地貌以山地為主，丘陵平壩少，城鎮(zhèn)建設(shè)適宜區(qū)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜區(qū)高度重合，城鎮(zhèn)開發(fā)與耕地保護(hù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)任務(wù)重，現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)與耕地和永久基本農(nóng)田犬牙交錯(cuò)。

城鄉(xiāng)規(guī)劃與環(huán)境建設(shè)郭海娟， 林學(xué)寬： 西南山地中小城市城鎮(zhèn)開發(fā)邊界試劃探究

2.3 地形起伏大，集中連片有難度

在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界試劃工作開展過程中，由于地形的復(fù)雜和城鎮(zhèn)建設(shè)適宜空間的破碎，難以嚴(yán)格按照《市級(jí)指南》附錄G“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定要求”的“單一閉合線圍合面積原則上不小于30 ha”和“城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)面積原則上不超過城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)面積的15%”進(jìn)行劃定。在實(shí)際劃定過程中，需要對(duì)城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)占城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)的比例進(jìn)行調(diào)節(jié)，同時(shí)，難以用單一閉合的范圍來劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，需要結(jié)合山地地形特征和災(zāi)害分布特征，分組團(tuán)多條閉合線劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

2.4 政策機(jī)遇多，發(fā)展訴求大

近年來，隨著脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興、新一輪西部大開發(fā)和成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)等政策支撐，西南山地區(qū)域憑借特殊的資源優(yōu)勢(shì)和政策機(jī)遇，正處于城市快速發(fā)展階段。相較于平原城市和大城市，西南山地中小城市目前仍處于快速城鎮(zhèn)化階段。X縣現(xiàn)狀人口50多萬人，城市發(fā)展過程中受外力影響更強(qiáng)烈，發(fā)展彈性較大。作為成渝城市群向西輻射的重要節(jié)點(diǎn)城市也是新一輪西部大開發(fā)總體格局上重要的橫軸節(jié)點(diǎn)城市，X縣面臨諸多發(fā)展機(jī)遇，對(duì)于這類型中小城市，應(yīng)針對(duì)不同的發(fā)展階段，提出相應(yīng)的規(guī)模控制要求[6]，并合理安排城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模和空間布局。

3 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界試劃探索

3.1 先底后圖，落實(shí)保護(hù)要求

3.1.1 生態(tài)保護(hù)優(yōu)先，落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線范圍

以“雙評(píng)價(jià)”為基礎(chǔ)，落實(shí)最新的生態(tài)保護(hù)紅線范圍，明確全域生態(tài)保護(hù)及控制區(qū)范圍，X縣主要涉及風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、水源保護(hù)地、極小物種保護(hù)范圍等。開發(fā)邊界需要在生態(tài)保護(hù)紅線及生態(tài)保護(hù)控制區(qū)范圍外劃定。

3.1.2 糧食安全保障，優(yōu)化永久基本農(nóng)田邊界

根據(jù)最新的三調(diào)統(tǒng)計(jì)，位于西南山地區(qū)域的X縣，耕地調(diào)查數(shù)量遠(yuǎn)低于耕地保有量目標(biāo)，永久基本農(nóng)田內(nèi)的圖斑也存在一定量的地類不符的實(shí)際情況，耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻，需要納入全部即可恢復(fù)地類、部分工程恢復(fù)地類后才能落實(shí)耕保任務(wù)。因此，在劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界時(shí)，優(yōu)先需要對(duì)耕地的補(bǔ)劃潛力進(jìn)行測(cè)算。

在開發(fā)邊界劃定時(shí)，不占永久基本農(nóng)田，但可以對(duì)零碎圖斑進(jìn)行布局優(yōu)化，按照數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低、布局相對(duì)穩(wěn)定的原則進(jìn)行布局優(yōu)化。除有明確保護(hù)范圍的永久基本農(nóng)田外，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定時(shí)，盡量少占耕地，尤其是優(yōu)質(zhì)、長(zhǎng)期穩(wěn)定的耕地。

3.2 以水定地，明確資源承載上限

根據(jù)“雙評(píng)價(jià)”結(jié)論，測(cè)算城鎮(zhèn)建設(shè)承載規(guī)模，以X縣為例，空間約束下城鎮(zhèn)建設(shè)適宜區(qū)面積達(dá)到212.0 km2。根據(jù)水資源承載能力評(píng)價(jià)，X縣城鎮(zhèn)建設(shè)適宜區(qū)面積62.03～86.24 km2，綜合土地資源承載力和水資源承載力分析結(jié)果，X縣城鎮(zhèn)建設(shè)用地綜合承載力受水資源約束相對(duì)較大，因此綜合結(jié)果以水資源為準(zhǔn)，將62.03～86.24 km2作為X縣城鎮(zhèn)建設(shè)用地最大承載規(guī)模。

3.3 遵循規(guī)律，尊重城鎮(zhèn)發(fā)展訴求

在梳理現(xiàn)狀建設(shè)用地供給趨勢(shì)、人口流動(dòng)變化情況、產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況的基礎(chǔ)上，分別從建設(shè)用地供給延伸預(yù)測(cè)、人口和城鎮(zhèn)化需求預(yù)測(cè)、新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求預(yù)測(cè)等幾個(gè)方面測(cè)算新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。測(cè)算出的規(guī)模與資源承載上限規(guī)模進(jìn)行比對(duì)，小于承載規(guī)模，則將此規(guī)模作為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界集中建設(shè)區(qū)和彈性發(fā)展區(qū)規(guī)模。

3.4 預(yù)判發(fā)展，確定三區(qū)布局

在明確規(guī)模的前提下，考慮現(xiàn)行城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的管控要求和城市發(fā)展訴求等要素，明確開發(fā)邊界城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)、城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)和特別用途區(qū)的布局方案。

建成區(qū)內(nèi)部，已建城市用地確定為城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)，未建但規(guī)劃為建設(shè)用地，根據(jù)實(shí)際訴求確定為城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)或城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)，未建且原規(guī)劃為非建設(shè)用地確定為特別用途區(qū)。

建成區(qū)邊界及外圍零散區(qū)域，已建城鎮(zhèn)建設(shè)用地，集中連片分布的區(qū)域確定為城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū);已建村莊建設(shè)用地，劃為城市社區(qū)的確定為城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū);未建但規(guī)劃為建設(shè)用地，涉及永久基本農(nóng)田或長(zhǎng)期穩(wěn)定耕地的調(diào)出邊界，其它可判斷為城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)或城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū);未建且規(guī)劃為非建設(shè)用地的確定為特別用途區(qū)。存量建設(shè)用地、重大項(xiàng)目范圍、特定政策區(qū)、重大基礎(chǔ)及公共服務(wù)設(shè)施等應(yīng)劃入城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)。

初劃的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和三區(qū)結(jié)合資源環(huán)境承載力結(jié)果比對(duì)、城市發(fā)展需求判斷、城市緊湊度、三調(diào)地類圖斑等要素進(jìn)行修正，最終形成相對(duì)穩(wěn)定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和三區(qū)布局。

4 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的傳導(dǎo)及實(shí)施建議

4.1 重視上下聯(lián)動(dòng)，按事權(quán)管理特征明確傳導(dǎo)內(nèi)容

《指南》僅從技術(shù)層面提出市-縣兩級(jí)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定的方案和要求，并未對(duì)相關(guān)管理提出引導(dǎo)。隨著國土空間規(guī)劃步伐的進(jìn)一步加快，越來越多的技術(shù)和管理人員意識(shí)到“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”不僅是一條“技術(shù)線”，更是一條“政策線”[4]，是針對(duì)不同事權(quán)的一條管理界線，應(yīng)按照“管什么、批什么、畫什么”的原則，為政策的管理和城市的發(fā)展留下可調(diào)整的彈性空間[5]。

4.2 體現(xiàn)政策屬性，明確差異化用途管制與引導(dǎo)措施

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定就是為了引導(dǎo)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)外實(shí)施差異化的空間利用和用途管制措施?！吨改稀访鞔_了城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)為城鎮(zhèn)集中發(fā)展的區(qū)域，空間利用應(yīng)以高強(qiáng)度的城鎮(zhèn)開發(fā)為主;城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的國土空間應(yīng)以生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，原則上不允許開展城鎮(zhèn)集中建設(shè)活動(dòng)。在緊約束發(fā)展背景下，新增建設(shè)用地指標(biāo)有限，需要強(qiáng)化對(duì)現(xiàn)有建設(shè)用地的挖潛整理，提高發(fā)展質(zhì)量。應(yīng)建立城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)外配套補(bǔ)償機(jī)制，均衡界限內(nèi)外自然資源要素的用途轉(zhuǎn)換，強(qiáng)化自然資源、收益分配及實(shí)施監(jiān)管統(tǒng)籌管理等。

5 總結(jié)

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是國土空間總體規(guī)劃的重要內(nèi)容，也是未來城鎮(zhèn)集中建設(shè)的區(qū)域，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界從試劃至今，仍存在不同的認(rèn)知和理解，開發(fā)邊界的規(guī)模、三區(qū)布局也因國土空間規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換、耕地保障、用途轉(zhuǎn)換等工作而不斷發(fā)生變化。總之，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界不應(yīng)該是一條“永久性的邊界管控線”，而應(yīng)該是一條不斷動(dòng)態(tài)調(diào)整和變化的空間范圍線。當(dāng)前，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定的要求和技術(shù)邏輯已基本確定，但針對(duì)其作為一項(xiàng)公共政策的管理機(jī)制尚未建立，在劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的過程中，應(yīng)加快研究與之相配套的協(xié)調(diào)機(jī)制和配套政策，為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的科學(xué)劃定和管控傳導(dǎo)建立政策引導(dǎo)和支撐。

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