農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份制改革中存在的問題及思考

◎董傳軍（河南產(chǎn)權(quán)交易中心，鄭州 450000）

2016年中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》明確提出，“由點(diǎn)及面開展集體經(jīng)營性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革”“因地制宜探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式”。之后，一些省市也出臺了關(guān)于深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的具體實(shí)施意見，明確了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的路線圖，對于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份制改革的形式、架構(gòu)、股份設(shè)置、章程、議事規(guī)則、轉(zhuǎn)讓、清算等都作了明確規(guī)定，有力推動了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份制改革，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革取得明顯成效。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份制改革是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的一種主要組織形式，在廣大農(nóng)村地區(qū)推進(jìn)并不順利，還存在不少問題。本文就如何推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份制改革提出一些思考。

一、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份制改革的主要形式

構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的中國特色社會主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，保護(hù)和發(fā)展農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革目標(biāo)。目前我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份制改革的形式主要有以下幾種形式。

（一）以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員為基礎(chǔ)組建公司制企業(yè)法人

組建公司制企業(yè)法人是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份制改革的基本形式。主要通過確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份、全面核實(shí)農(nóng)村集體資產(chǎn)，對集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)的土地經(jīng)營權(quán)、集體林權(quán)、“四荒”使用權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備、小型水利設(shè)施使用權(quán)及農(nóng)業(yè)類知識產(chǎn)權(quán)等資產(chǎn)，折股量化到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)更多權(quán)能，以此作為出資，按照《公司法》組建形成公司制企業(yè)法人。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以股東的身份按照《公司法》行使股東權(quán)利履行股東義務(wù)。公司設(shè)置股東會、董事會和監(jiān)事會，股東按出資額對公司承擔(dān)有限責(zé)任并分取紅利。如圖：

該組織形式的特點(diǎn)是法律依據(jù)充分，經(jīng)濟(jì)組織成員身份、權(quán)利義務(wù)、議事規(guī)則明確，組織架構(gòu)較為清晰。

（二）以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員為基礎(chǔ)組建股份經(jīng)濟(jì)合作社

股份經(jīng)濟(jì)合作社是一種特殊的經(jīng)濟(jì)組織，具有特別法人地位，由組織成員（或代表）向主管部門申請登記注冊，取得組織登記證書，并據(jù)此辦理銀行開戶、刻制印章等，以便開展經(jīng)營管理活動。股份經(jīng)濟(jì)合作社需要制定組織章程，建立成員或代表大會、理事會、監(jiān)事會等內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，實(shí)行民主決策、民主管理，發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織在管理集體資產(chǎn)、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)及服務(wù)集體成員等方面的功能作用。可在基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，探索明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會的職能關(guān)系。如圖：

該組織形式的特點(diǎn)是經(jīng)營靈活，與村民自治組織形式結(jié)合緊密，可充分結(jié)合農(nóng)村實(shí)際靈活開展經(jīng)營活動。

（三）通過集體經(jīng)濟(jì)組織將經(jīng)營性資產(chǎn)對外轉(zhuǎn)讓或租賃，由第三方運(yùn)營的公司制

由一家或多家集體經(jīng)濟(jì)組織，通過轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的方式由第三方對農(nóng)村資產(chǎn)進(jìn)行規(guī)?；?、集約化經(jīng)營。集體經(jīng)濟(jì)組織按轉(zhuǎn)讓或租賃約定取得收益，再對集體經(jīng)濟(jì)組織成員進(jìn)行分配。該方式是目前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份制改革的常見形式。如圖：

該組織形式的特點(diǎn)是可充分發(fā)揮第三方在管理經(jīng)營方面的優(yōu)勢，克服了集體經(jīng)濟(jì)組織管理水平不高，經(jīng)營理念落后等而影響企業(yè)發(fā)展的弊端，可以有效提高集體經(jīng)濟(jì)組織收益。

二、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份制改革中存在的問題

在中央、地方一系列政策的推動下，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的春風(fēng)吹向廣大農(nóng)村的千家萬戶，但也應(yīng)該看到，在許多地區(qū)改革中還存在身份確認(rèn)難、確權(quán)登記慢、專業(yè)隊伍少及市場建設(shè)滯后等諸多問題。主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)工作困難

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革基礎(chǔ)中的基礎(chǔ)，不但要依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，還要按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對集體積累的貢獻(xiàn)等因素，協(xié)調(diào)平衡各方利益。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革的過程中，存在許多成員邊界不易界定的問題。許多地方存在群眾意見與法律法規(guī)不一致的情況，如在一些資源豐富或者發(fā)展機(jī)遇較好的農(nóng)村地區(qū)，在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革的過程中，女兒外嫁戶口不外遷，雖戶口在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織卻違背鄉(xiāng)俗得不到群眾認(rèn)可；老年人虛假再婚盡管得不到群眾認(rèn)可，但在法律層面很難進(jìn)行界定等等。更有些地方因歷史原因，遺留下來的對外派遣工、合同工、非轉(zhuǎn)農(nóng)等情況都為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)工作帶來很大困難。

（二）農(nóng)村資源性資產(chǎn)確權(quán)登記頒證工作進(jìn)展緩慢

在確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的基礎(chǔ)上，做好農(nóng)村集體資產(chǎn)，尤其是資源性資產(chǎn)的確權(quán)登記頒證工作，是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革的前提。自2015年起，國家開始部署農(nóng)村不動產(chǎn)的確權(quán)登記發(fā)證工作，要求2020年底基本完成確權(quán)任務(wù)，但基于多種原因一些農(nóng)村地區(qū)資產(chǎn)確權(quán)登記頒證工作進(jìn)展緩慢。其原因如下。一是農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)品類較多，包括土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等不同種類資源性資產(chǎn)；在不同的種類中又分不同的權(quán)屬，如承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)等；二是不同權(quán)屬確權(quán)登記部門不同。如《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》規(guī)定：縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的備案、登記、發(fā)放等具體工作。集體林權(quán)、森林、草原等的經(jīng)營權(quán)確權(quán)部門為林業(yè)行政主管部門。而土地的所有權(quán)登記為自然資源部門；三是確權(quán)登記頒證人員力量不足。盡管確權(quán)登記辦證工作中采取了很多措施，但由于較大的勘測工作量和歷史遺留問題，仍不能完全滿足廣大農(nóng)村地區(qū)的辦證需求。

（三）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)股份制改革的專業(yè)技術(shù)團(tuán)隊缺乏

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)股份制改革是一項專業(yè)性強(qiáng)、涉及面廣、面臨問題較多的重大課題，不但涉及股權(quán)設(shè)置、股份量化，還涉及公司章程的擬定和公司后期運(yùn)營管理。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)股份制改革過程中，需要一支知識面廣、專業(yè)性強(qiáng)、設(shè)計經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)技術(shù)團(tuán)隊，要在對改革對象的資產(chǎn)狀況、人員構(gòu)成以及股份制改革的難點(diǎn)進(jìn)行充分了解的基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)實(shí)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際，制訂出符合切實(shí)可行的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)股份制改革方案。在現(xiàn)實(shí)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份制改革過程中，因缺乏農(nóng)村產(chǎn)權(quán)股份制改革的專業(yè)技術(shù)團(tuán)隊，改革中還存在諸多問題，如股份制制度設(shè)計中議事規(guī)則不全面、不科學(xué)，一旦出現(xiàn)問題很容易造成民事糾紛和法律糾紛；股份制制度設(shè)計中沒有對市場進(jìn)行充分調(diào)研，剛剛起步就造成大量虧損，給剛剛成為股東的股民造成損失，嚴(yán)重影響了股份制改革的積極性等等。

（四）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)滯后

推動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度股份制改革，需要將農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)、集體林權(quán)、“四荒”地使用權(quán)、農(nóng)業(yè)類知識產(chǎn)權(quán)及農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)等通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)和交易。2016年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》明確要求，縣級以上地方政府要根據(jù)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素性質(zhì)、流轉(zhuǎn)范圍和交易需要，制定產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易管理辦法，健全市場交易規(guī)則，完善運(yùn)行機(jī)制，實(shí)行公開交易，加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)和監(jiān)督管理。但我國不少地方農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)仍嚴(yán)重滯后，表現(xiàn)在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)數(shù)量偏少和經(jīng)營效果欠佳。據(jù)對某地的16家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)調(diào)查了解，除個別機(jī)構(gòu)經(jīng)營效果較好之外，多數(shù)機(jī)構(gòu)運(yùn)營狀況不理想。造成這種結(jié)果的主要原因：一是缺乏頂層設(shè)計。從國家和省級層面看，一是一些地方?jīng)]有針對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的多樣性和復(fù)雜性，提出頂層設(shè)計要求；二是缺乏部門聯(lián)動。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、財政、自然資源、水利、林業(yè)、地方金融、知識產(chǎn)權(quán)等多個部門，許多地方統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)不到位；三是農(nóng)民農(nóng)村產(chǎn)權(quán)意識比較薄弱。農(nóng)民對產(chǎn)權(quán)交易理解不夠，圖省事、怕麻煩的心理導(dǎo)致對產(chǎn)權(quán)交易缺乏熱情。

三、推動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份制改革的思考

（一）深入調(diào)研，積極探索，科學(xué)確認(rèn)經(jīng)濟(jì)組織成員身份

針對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)工作困難的情況，在改革試點(diǎn)中，要探索在群眾民主協(xié)商基礎(chǔ)上確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的管理辦法，建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員登記備案機(jī)制。成員身份的確認(rèn)既要維護(hù)法律法規(guī)的尊嚴(yán)，又要能得到多數(shù)人認(rèn)可，還要防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人權(quán)益，切實(shí)保護(hù)婦女兒童合法權(quán)益。因此在制訂農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革方案時，應(yīng)擬訂完善的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定方案，明確成員界定基準(zhǔn)日，界定標(biāo)準(zhǔn)，界定程序、公示期限，方案應(yīng)履行必要的村民大會或村民代表大會審議通過的民主程序，并報有關(guān)部門備案。在股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計中，可探索男女差異化分配辦法。如某都市村莊在股份制改革中嘗試了除正常進(jìn)行資產(chǎn)折股以外，對于未婚男性可另外分配一處宅基地用于統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)建房，取得較好效果。某地在股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計中，預(yù)留一定比例的股份，用于今后新增人口分配，既考慮了眼前集體資產(chǎn)的合理分配，又適當(dāng)照顧了以后新增人口的生存問題等。

（二）強(qiáng)化聯(lián)動，創(chuàng)新手段，完善確權(quán)登記頒證工作機(jī)制

針對確權(quán)登記頒證工作進(jìn)展緩慢現(xiàn)狀，應(yīng)采取以下幾方面措施。一是強(qiáng)化聯(lián)動機(jī)制，明確職責(zé)，加強(qiáng)部門間溝通協(xié)調(diào)。為解決林權(quán)類不動產(chǎn)登記工作不規(guī)范、不到位等問題，2020年自然資源部辦公廳和國家林業(yè)和草原局辦公室聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范林權(quán)類不動產(chǎn)登記做好林權(quán)登記與林業(yè)管理銜接的通知》明確要求：一是各地不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)要將林權(quán)登記納入不動產(chǎn)登記一窗受理。除法定不予受理情形外,不得以登記資料未移交、數(shù)據(jù)未整合、調(diào)查測量精度不夠、地類重疊等原因拒絕受理；二是采用先進(jìn)技術(shù)手段，提高工作效率，如引進(jìn)先進(jìn)測量方法或委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)助辦理等；三是完善確權(quán)登記頒證工作機(jī)制。探索建立不同權(quán)屬數(shù)據(jù)互通機(jī)制，不同部門密切配合，基于同一張底圖、同一個平臺,加快數(shù)據(jù)資料整合。在股份制改革中可嘗試用容易確權(quán)或已經(jīng)確權(quán)的權(quán)屬先行流轉(zhuǎn)，通過相關(guān)部門協(xié)調(diào)逐步完成全部權(quán)屬確權(quán)。如某地在對集體林地確權(quán)過程中，對于比較容易確權(quán)的經(jīng)營權(quán)先行確權(quán)，以經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證作為入股或轉(zhuǎn)讓依據(jù)，先行進(jìn)行股份制改革，在改革的過程中，逐步完成林地所有權(quán)、承包權(quán)確權(quán)登記。

（三）加強(qiáng)學(xué)習(xí)，強(qiáng)化培訓(xùn)，打造一流專業(yè)技術(shù)團(tuán)隊

受幾千年傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式的影響，許多農(nóng)村地區(qū)對于產(chǎn)權(quán)制度股份制改革還不適應(yīng)，對于改革失敗的承受能力較弱，因此，推動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度股份制改革需要做到萬無一失。為順利推動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度股份制改革，需要有一支專業(yè)技術(shù)團(tuán)隊，為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度股份制改革統(tǒng)籌策劃。建議有關(guān)部門積極組織協(xié)調(diào)，通過學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、交流等，借鑒成功農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度股份制改革先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，打造一支專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)過硬的專業(yè)技術(shù)團(tuán)隊，對廣大農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度股份制改革地區(qū)進(jìn)行指導(dǎo)，擬訂符合農(nóng)村實(shí)際、有針對性的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度股份制改革方案。方案應(yīng)明確股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)置、股份類型、資產(chǎn)量化辦法、折股比例、入股流程、“三會”設(shè)置、股權(quán)管理、風(fēng)險處置及時間安排等相關(guān)事項。還要根據(jù)國家法律、法規(guī)及政策規(guī)定，科學(xué)制定章程，規(guī)范管理和運(yùn)作。章程內(nèi)容應(yīng)參照《公司法》的要求，廣泛征求集體經(jīng)濟(jì)組織成員意見，履行民主程序。

（四）政府引導(dǎo)，市場運(yùn)作，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場

完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)，有利于推動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度股份制改革，提高農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的融資功能。一方面需要加強(qiáng)政府主導(dǎo)，另一方面需要采取市場運(yùn)作的方法，構(gòu)建有利于交易服務(wù)、信息發(fā)布、組織交易、咨詢策劃及政府監(jiān)管的綜合服務(wù)平臺體系。平臺應(yīng)統(tǒng)一交易規(guī)則、操作流程、交易文本。完善的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場有利于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度股份制改革主體通過產(chǎn)權(quán)交易市場增加信用評級與授信，有利于改革主體的經(jīng)營性資產(chǎn)或股權(quán)的抵押融資，拓寬直接融資渠道。如針對林權(quán)交易的特點(diǎn)，可探索通過林權(quán)交易為受讓方增信、專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估、銀行提供貸款支持、政府組建的擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行擔(dān)保及政府協(xié)助資產(chǎn)變現(xiàn)的林權(quán)流轉(zhuǎn)的融資模式。

堅持以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展是我國的基本經(jīng)濟(jì)制度。以土地集體所有為基礎(chǔ)的農(nóng)村集體所有制，是社會主義公有制的重要形式，在土地集體所有基礎(chǔ)上建立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度，與村民自治組織制度相交織，構(gòu)成了我國農(nóng)村治理的基本框架。探索農(nóng)村集體所有制有效實(shí)現(xiàn)形式，通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份制改革盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)，對于促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，引領(lǐng)農(nóng)民逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕具有重要意義。