政府采購：管控機關(guān)運行成本的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

陳嘉

當前政府采購工作面臨兩個新情況：一是集中采購占比多年來持續(xù)下降，自2012年在政府采購中的規(guī)模占比達到87.60%的高點后，這一數(shù)據(jù)連年下降，2020年跌至44.60%，首次被分散采購占比超過，政府集中采購占比也從2016年的52.9%下降到33.5%。二是政府采購服務在全國政府采購規(guī)模中的占比逐年上升，從2012年的7.41%上升到2020年的27.90%，并有進一步上升趨勢。這對我們深化政府采購制度改革，推動政府采購高質(zhì)量發(fā)展，加強和改進機關(guān)運行成本管理提出了新挑戰(zhàn)。

廣義的機關(guān)運行成本，指政府行政管理成本。狹義的機關(guān)運行成本，指政府機關(guān)為維系自身生存發(fā)展需要所發(fā)生的各種費用和開支，是直接或間接用于機關(guān)產(chǎn)出所投入、占用、使用、消耗以及損失的全部資源價值的總和，主要通過機關(guān)運行經(jīng)費來體現(xiàn)。

機關(guān)正常運行有賴于必要的經(jīng)費、資產(chǎn)和服務保障，其全部經(jīng)費可以劃分為兩大類：機關(guān)運行經(jīng)費和公共服務經(jīng)費。機關(guān)運行經(jīng)費是指為保障機關(guān)運行，用于購買貨物（包含工程）和服務的各項資金，從性質(zhì)看主要分為兩類，一類是資本型支出，也就是購買貨物（工程）的支出，如公務用車、辦公設(shè)備購置費、辦公用房購建費等，是保障機關(guān)正常運行的物質(zhì)基礎(chǔ);一類是費用型支出，也就是廣義的購買服務的支出，如會議費、公車運行維護費、辦公用房物業(yè)管理費等，是機關(guān)正常運行的必要條件。

我國政府經(jīng)費預算管理主要包含預算編制、預算審批、預算執(zhí)行和決算與績效評價等環(huán)節(jié)。政府采購是預算執(zhí)行的主要方式之一，也是推動機關(guān)運行經(jīng)費預算績效管理目標落地的重要工具。按照現(xiàn)行的財政預算制度，機關(guān)運行經(jīng)費主要是通過政府采購形式轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ蠙C關(guān)運行所需的各項貨物（工程）和服務。

改革開放以來，特別是黨的十八大以來，機關(guān)運行成本管理取得了積極的成果，但依然面臨一些問題，主要是：

（一）思想觀念方面。政府機關(guān)的資金來源基本上都是財政撥款，目的是提供社會需要的公共服務，不生產(chǎn)產(chǎn)品，更不產(chǎn)生利潤，目前也未對其成本效益進行全面考核。機關(guān)運行經(jīng)費強調(diào)的合規(guī)，指的是只要在預算范圍內(nèi)合理使用經(jīng)費，不超出標準即為合規(guī)。再加上預算考核重點考察的是預算執(zhí)行率，沉淀資金會在年末被收回。這些因素往往導致政府機關(guān)會盡可能花掉預算內(nèi)的運行經(jīng)費，只重預算執(zhí)行，成本意識不強，不利于資金節(jié)約。

（二）體制機制方面。服務定額標準和資產(chǎn)配置標準是機關(guān)運行成本管理標準化、科學化、精細化的重要手段。近年來，定額標準工作取得了一定成績，但離建立全面科學的標準體系還有一定距離。除了標準覆蓋面不足、標準修訂不及時、分類分檔管理有待完善外，最突出的問題是成本管理和采購環(huán)節(jié)脫節(jié)，已出臺的定額標準大多沒能作為預算編制的依據(jù)來使用，仍停留在“標準是標準，預算是預算”的兩張皮階段，采購和成本管理脫節(jié)，政府采購的成本控制功能難以得到有效發(fā)揮。

（三）政策措施方面。政府采購與機關(guān)運行成本的政策體系十分復雜，既涉及宏觀，也涉及微觀，政策的制定與執(zhí)行牽涉到財政部門、機關(guān)事務管理部門以及政府各大機構(gòu)，各方的利益與訴求并不完全一致。政策的針對性和約束性不足，存在比較多的自由裁量空間，沒有形成“紅線”和“底線”。在政策的落地過程中，統(tǒng)計、分析、考核等方面存在困難，難以實現(xiàn)業(yè)務全覆蓋、標準可比較，難以確保統(tǒng)計和考核的有效性。

（四）激勵與約束方面?！吨泄仓醒?國務院關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》明確提出，要建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。目前我國機關(guān)運行成本管理尚未形成一套系統(tǒng)、科學的考核指標體系，特別是政府采購這一預算執(zhí)行環(huán)節(jié)沒有形成對落實預算績效目標的有力約束。各級政府的考核指標帶有明顯的“GDP化”傾向，包含機關(guān)運行成本在內(nèi)的政府成本還未納入政府績效和干部政績考核體系中，無法充分調(diào)動各地區(qū)各部門履職盡責和干事創(chuàng)業(yè)的積極性。

中央深改委第五次會議指出，深化政府采購制度改革要堅持問題導向，強化采購人主體責任，建立集中采購機構(gòu)競爭機制，改進政府采購代理和評審機制，健全科學高效的采購交易機制，強化政府采購政策功能措施，健全政府采購監(jiān)督管理機制，加快形成采購主體職責清晰、交易規(guī)則科學高效、監(jiān)管機制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術(shù)支撐先進的現(xiàn)代政府采購制度。

這里建議下一步重點做好以下幾個方面的工作：

（一）提升政府采購集中度，進一步降低采購成本。要扭轉(zhuǎn)集中采購規(guī)模占比不斷下降的趨勢，只有實現(xiàn)量的集中，才能發(fā)揮規(guī)模效應，把每一分財政資金用在刀刃上。一是加強通用類貨物和服務的采購需求標準化體系建設(shè)，積極推進批量集中采購，充分發(fā)揮集中采購的規(guī)模優(yōu)勢。二是對于采購人有共性需求的產(chǎn)品和服務，鼓勵采購人自愿聯(lián)合，實行集中帶量采購，提高采購績效。三是積極應對集中采購機構(gòu)之間的競爭，通過做大做強做優(yōu)實現(xiàn)頭部效應，促進采購集中度的提高。

（二）推進預算、采購、資產(chǎn)一體化建設(shè)。進一步健全服務定額標準和資產(chǎn)配置標準體系，盡可能全面覆蓋機關(guān)運行成本支出涉及的各項業(yè)務，并根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展情況動態(tài)調(diào)整。在此基礎(chǔ)上，通過信息化管理手段推進預算、采購、資產(chǎn)一體化建設(shè)，打通資金流、資產(chǎn)流和信息流，將定額標準落實到預算編制、預算審批、預算執(zhí)行、績效評價的全過程，實現(xiàn)信息聯(lián)通，業(yè)務聯(lián)合，管理聯(lián)動，形成合力，有效推進節(jié)約型機關(guān)建設(shè)。

（三）建立健全績效目標導向的政府采購制度。國際上主要發(fā)達國家均將預算績效管理貫穿政府采購全過程，圍繞經(jīng)濟性、效率性、效益性、規(guī)范性設(shè)置系統(tǒng)的績效指標體系。在采購需求編制環(huán)節(jié)，將績效目標細化分解為具體的需求指標，實現(xiàn)績效對需求的有效控制;評審環(huán)節(jié)，根據(jù)績效目標設(shè)置評審因素，在供應商選擇過程中體現(xiàn)績效導向;合同訂立環(huán)節(jié)，嚴格圍繞需求和合同履行約定權(quán)利義務，明確績效要求和驗收責任;履約驗收環(huán)節(jié)，結(jié)合合同約定的績效驗收，確保采購結(jié)果最終實現(xiàn)績效目標。

（作者單位：中央國家機關(guān)政府采購中心）

責編：姚坤 yaokun@ceweekly.cn

美編：孫珍蘭