政府采購：管控機(jī)關(guān)運(yùn)行成本的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

陳嘉

當(dāng)前政府采購工作面臨兩個(gè)新情況：一是集中采購占比多年來持續(xù)下降，自2012年在政府采購中的規(guī)模占比達(dá)到87.60%的高點(diǎn)后，這一數(shù)據(jù)連年下降，2020年跌至44.60%，首次被分散采購占比超過，政府集中采購占比也從2016年的52.9%下降到33.5%。二是政府采購服務(wù)在全國政府采購規(guī)模中的占比逐年上升，從2012年的7.41%上升到2020年的27.90%，并有進(jìn)一步上升趨勢。這對我們深化政府采購制度改革，推動政府采購高質(zhì)量發(fā)展，加強(qiáng)和改進(jìn)機(jī)關(guān)運(yùn)行成本管理提出了新挑戰(zhàn)。

廣義的機(jī)關(guān)運(yùn)行成本，指政府行政管理成本。狹義的機(jī)關(guān)運(yùn)行成本，指政府機(jī)關(guān)為維系自身生存發(fā)展需要所發(fā)生的各種費(fèi)用和開支，是直接或間接用于機(jī)關(guān)產(chǎn)出所投入、占用、使用、消耗以及損失的全部資源價(jià)值的總和，主要通過機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)來體現(xiàn)。

機(jī)關(guān)正常運(yùn)行有賴于必要的經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)和服務(wù)保障，其全部經(jīng)費(fèi)可以劃分為兩大類：機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)。機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)是指為保障機(jī)關(guān)運(yùn)行，用于購買貨物（包含工程）和服務(wù)的各項(xiàng)資金，從性質(zhì)看主要分為兩類，一類是資本型支出，也就是購買貨物（工程）的支出，如公務(wù)用車、辦公設(shè)備購置費(fèi)、辦公用房購建費(fèi)等，是保障機(jī)關(guān)正常運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ);一類是費(fèi)用型支出，也就是廣義的購買服務(wù)的支出，如會議費(fèi)、公車運(yùn)行維護(hù)費(fèi)、辦公用房物業(yè)管理費(fèi)等，是機(jī)關(guān)正常運(yùn)行的必要條件。

我國政府經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理主要包含預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行和決算與績效評價(jià)等環(huán)節(jié)。政府采購是預(yù)算執(zhí)行的主要方式之一，也是推動機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算績效管理目標(biāo)落地的重要工具。按照現(xiàn)行的財(cái)政預(yù)算制度，機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)主要是通過政府采購形式轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ蠙C(jī)關(guān)運(yùn)行所需的各項(xiàng)貨物（工程）和服務(wù)。

改革開放以來，特別是黨的十八大以來，機(jī)關(guān)運(yùn)行成本管理取得了積極的成果，但依然面臨一些問題，主要是：

（一）思想觀念方面。政府機(jī)關(guān)的資金來源基本上都是財(cái)政撥款，目的是提供社會需要的公共服務(wù)，不生產(chǎn)產(chǎn)品，更不產(chǎn)生利潤，目前也未對其成本效益進(jìn)行全面考核。機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)強(qiáng)調(diào)的合規(guī)，指的是只要在預(yù)算范圍內(nèi)合理使用經(jīng)費(fèi)，不超出標(biāo)準(zhǔn)即為合規(guī)。再加上預(yù)算考核重點(diǎn)考察的是預(yù)算執(zhí)行率，沉淀資金會在年末被收回。這些因素往往導(dǎo)致政府機(jī)關(guān)會盡可能花掉預(yù)算內(nèi)的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，只重預(yù)算執(zhí)行，成本意識不強(qiáng)，不利于資金節(jié)約。

（二）體制機(jī)制方面。服務(wù)定額標(biāo)準(zhǔn)和資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)是機(jī)關(guān)運(yùn)行成本管理標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化、精細(xì)化的重要手段。近年來，定額標(biāo)準(zhǔn)工作取得了一定成績，但離建立全面科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)體系還有一定距離。除了標(biāo)準(zhǔn)覆蓋面不足、標(biāo)準(zhǔn)修訂不及時(shí)、分類分檔管理有待完善外，最突出的問題是成本管理和采購環(huán)節(jié)脫節(jié)，已出臺的定額標(biāo)準(zhǔn)大多沒能作為預(yù)算編制的依據(jù)來使用，仍停留在“標(biāo)準(zhǔn)是標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算是預(yù)算”的兩張皮階段，采購和成本管理脫節(jié)，政府采購的成本控制功能難以得到有效發(fā)揮。

（三）政策措施方面。政府采購與機(jī)關(guān)運(yùn)行成本的政策體系十分復(fù)雜，既涉及宏觀，也涉及微觀，政策的制定與執(zhí)行牽涉到財(cái)政部門、機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門以及政府各大機(jī)構(gòu)，各方的利益與訴求并不完全一致。政策的針對性和約束性不足，存在比較多的自由裁量空間，沒有形成“紅線”和“底線”。在政策的落地過程中，統(tǒng)計(jì)、分析、考核等方面存在困難，難以實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)全覆蓋、標(biāo)準(zhǔn)可比較，難以確保統(tǒng)計(jì)和考核的有效性。

（四）激勵與約束方面?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》明確提出，要建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。目前我國機(jī)關(guān)運(yùn)行成本管理尚未形成一套系統(tǒng)、科學(xué)的考核指標(biāo)體系，特別是政府采購這一預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)沒有形成對落實(shí)預(yù)算績效目標(biāo)的有力約束。各級政府的考核指標(biāo)帶有明顯的“GDP化”傾向，包含機(jī)關(guān)運(yùn)行成本在內(nèi)的政府成本還未納入政府績效和干部政績考核體系中，無法充分調(diào)動各地區(qū)各部門履職盡責(zé)和干事創(chuàng)業(yè)的積極性。

中央深改委第五次會議指出，深化政府采購制度改革要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，強(qiáng)化采購人主體責(zé)任，建立集中采購機(jī)構(gòu)競爭機(jī)制，改進(jìn)政府采購代理和評審機(jī)制，健全科學(xué)高效的采購交易機(jī)制，強(qiáng)化政府采購政策功能措施，健全政府采購監(jiān)督管理機(jī)制，加快形成采購主體職責(zé)清晰、交易規(guī)則科學(xué)高效、監(jiān)管機(jī)制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術(shù)支撐先進(jìn)的現(xiàn)代政府采購制度。

這里建議下一步重點(diǎn)做好以下幾個(gè)方面的工作：

（一）提升政府采購集中度，進(jìn)一步降低采購成本。要扭轉(zhuǎn)集中采購規(guī)模占比不斷下降的趨勢，只有實(shí)現(xiàn)量的集中，才能發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，把每一分財(cái)政資金用在刀刃上。一是加強(qiáng)通用類貨物和服務(wù)的采購需求標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)，積極推進(jìn)批量集中采購，充分發(fā)揮集中采購的規(guī)模優(yōu)勢。二是對于采購人有共性需求的產(chǎn)品和服務(wù)，鼓勵采購人自愿聯(lián)合，實(shí)行集中帶量采購，提高采購績效。三是積極應(yīng)對集中采購機(jī)構(gòu)之間的競爭，通過做大做強(qiáng)做優(yōu)實(shí)現(xiàn)頭部效應(yīng)，促進(jìn)采購集中度的提高。

（二）推進(jìn)預(yù)算、采購、資產(chǎn)一體化建設(shè)。進(jìn)一步健全服務(wù)定額標(biāo)準(zhǔn)和資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系，盡可能全面覆蓋機(jī)關(guān)運(yùn)行成本支出涉及的各項(xiàng)業(yè)務(wù)，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況動態(tài)調(diào)整。在此基礎(chǔ)上，通過信息化管理手段推進(jìn)預(yù)算、采購、資產(chǎn)一體化建設(shè)，打通資金流、資產(chǎn)流和信息流，將定額標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)到預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行、績效評價(jià)的全過程，實(shí)現(xiàn)信息聯(lián)通，業(yè)務(wù)聯(lián)合，管理聯(lián)動，形成合力，有效推進(jìn)節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)。

（三）建立健全績效目標(biāo)導(dǎo)向的政府采購制度。國際上主要發(fā)達(dá)國家均將預(yù)算績效管理貫穿政府采購全過程，圍繞經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性、規(guī)范性設(shè)置系統(tǒng)的績效指標(biāo)體系。在采購需求編制環(huán)節(jié)，將績效目標(biāo)細(xì)化分解為具體的需求指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)績效對需求的有效控制;評審環(huán)節(jié)，根據(jù)績效目標(biāo)設(shè)置評審因素，在供應(yīng)商選擇過程中體現(xiàn)績效導(dǎo)向;合同訂立環(huán)節(jié)，嚴(yán)格圍繞需求和合同履行約定權(quán)利義務(wù)，明確績效要求和驗(yàn)收責(zé)任;履約驗(yàn)收環(huán)節(jié)，結(jié)合合同約定的績效驗(yàn)收，確保采購結(jié)果最終實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)。

（作者單位：中央國家機(jī)關(guān)政府采購中心）

責(zé)編：姚坤 yaokun@ceweekly.cn

美編：孫珍蘭