鄉(xiāng)村振興中基層有為政府與有效市場的銜接機(jī)制
——基于“情境—策略”的分析框架

朱天義， 黃慧晶

(江西師范大學(xué) 政法學(xué)院，江西 南昌 330022)

一、問題提出：有為政府一定可以促成有效市場？

由于脫貧攻堅期中東部地區(qū)更多地將扶貧資源用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)集中于完善基礎(chǔ)設(shè)施，故鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)入深水區(qū)后[1]，有為政府與有效市場的銜接成為欠發(fā)達(dá)地區(qū)促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品流通市場體系高效運行的關(guān)鍵。然而，回溯欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品流通市場體系建設(shè)過程可以發(fā)現(xiàn)，政府培育的農(nóng)產(chǎn)品流通市場體系普遍且長期存在著差異化結(jié)果現(xiàn)象，即部分農(nóng)產(chǎn)品能夠精準(zhǔn)對接市場需求，展現(xiàn)出旺盛的生命力，例如山東壽光的“蔬菜生產(chǎn)基地—商超無縫對接模式”[2]，而其他地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品則很難進(jìn)入更大的市場，淪為周邊近似產(chǎn)業(yè)的原材料供應(yīng)地或者折戟沉沙[3]，例如成都市城鄉(xiāng)市場一體化梗阻問題[4]、民族地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品市場“二元性”陷阱[5]等。

為何會出現(xiàn)上述反差？欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層政府推進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品流通市場體系建設(shè)會受到哪些因素的影響？學(xué)者們從多個角度進(jìn)行了解釋：(1)政府支持視角。學(xué)者們的研究重心主要聚焦在封閉管控政策對農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)價格的影響[6]、政府規(guī)制對農(nóng)戶耕地的保護(hù)行為[7]、地方政府主導(dǎo)模式與農(nóng)業(yè)增收的關(guān)系[8]、數(shù)字普惠金融對農(nóng)村創(chuàng)業(yè)活躍度的影響[9]以及政府補(bǔ)貼對涉農(nóng)企業(yè)經(jīng)營績效的影響[10]。(2)鄉(xiāng)村社會內(nèi)部條件視角。農(nóng)產(chǎn)品銷售中的“技術(shù)”門檻、小農(nóng)戶的小交易量與中間商大收購量的差距以及中間商人為制造的信息不對稱等因素都會限制小農(nóng)戶與外來中間商對接[11]。此外，生產(chǎn)者市場信任缺失將導(dǎo)致綠色農(nóng)產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足，而供給缺位將會導(dǎo)致食品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性失衡[12]。(3)市場環(huán)境視角。產(chǎn)業(yè)間勞動力市場分割和城鄉(xiāng)間勞動力市場分割都顯著地抑制了農(nóng)產(chǎn)品流通產(chǎn)業(yè)增長[13]。此外，學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)電子商務(wù)渠道能夠顯著降低農(nóng)產(chǎn)品流通成本[14]。(4)政府市場協(xié)同配合視角。在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱的深度貧困地區(qū)，政府前期積極有為，市場動力后續(xù)激活；在有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的輕度貧困地區(qū)，市場機(jī)制自行“造血”，政府“淡出”作為輔助[15]。

上述研究成果對解釋基層政府培育欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品流通市場體系的行動出現(xiàn)差異化結(jié)果具有一定的解釋力，但也存在局限和不足：第一，“制度—結(jié)構(gòu)”的靜態(tài)分析無法捕捉政府復(fù)雜的行動策略。在相同的宏觀制度環(huán)境、同樣的產(chǎn)業(yè)組織形式且具有相似的自然資源稟賦的條件下，政府與其他市場行動者聯(lián)結(jié)的關(guān)系模式會存在很大差異，并直接影響到產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效果。因此，“制度—結(jié)構(gòu)”的靜態(tài)分析不能很好地詮釋復(fù)雜情境下的政府行動邏輯。第二，忽略了政府行動的社會條件變量?；鶎诱嘤r(nóng)產(chǎn)品流通市場體系的行動并非完全獨立于社會而存在，而是深深嵌入在社會中發(fā)揮作用。除了制度等硬條件的約束，基層政府的行動還會受到當(dāng)?shù)厣鐣洯h(huán)境的約束和影響。

為了克服已有研究成果存在的局限和不足，更有效地揭示基層政府促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品流通市場體系有效運行的內(nèi)在機(jī)理，探明農(nóng)產(chǎn)品流通市場體系發(fā)展差異化結(jié)果的生成緣由，筆者構(gòu)建和運用“情境—策略”這一新的分析框架，并采用多案例協(xié)同分析的新方法。

二、“情境—策略”分析框架：有為政府與有效市場銜接的理論基礎(chǔ)

政府如何正確處理與市場的關(guān)系是影響欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品流通市場體系培育的重要因素。那么，在農(nóng)產(chǎn)品流通市場體系建設(shè)過程中基層政府究竟扮演何種角色？林毅夫認(rèn)為，改善和優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施、金融、法制等影響交易費用的企業(yè)外部環(huán)境是企業(yè)無法解決的難題，需要政府因勢利導(dǎo)發(fā)揮積極有為的作用，以提高企業(yè)成功的概率。此外，發(fā)展中國家可以配置的資源非常有限，也不可能對技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級很好地進(jìn)行外部性補(bǔ)償，所以需要政府集中優(yōu)勢資源幫助企業(yè)家從事那些回報最高的技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級。只有這樣才能避免陷入“低收入陷阱”或“中等收入陷阱”[16]。

(一)有為政府的內(nèi)涵及理論分層

與一般市場環(huán)境建設(shè)相比，在農(nóng)產(chǎn)品流通市場體系建設(shè)中基層政府發(fā)揮了什么作用呢？農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的特殊性決定了政府產(chǎn)業(yè)政策不僅不應(yīng)當(dāng)被弱化，反而應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)。首先，農(nóng)作物的種植受到文化傳統(tǒng)、種植習(xí)慣、自然條件、技術(shù)條件及信貸、交通等因素影響，很難輕易轉(zhuǎn)產(chǎn)；其次，技術(shù)、設(shè)備、交通條件及資金是制約當(dāng)下我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要因素，這些固定資產(chǎn)的投資問題僅僅依靠市場資本很難解決，需要政府投資來盤活鄉(xiāng)村資本市場；最后，農(nóng)作物耕作的周期性長，先期投入大，但市場需求瞬息萬變，農(nóng)民很難依據(jù)市場需求進(jìn)行生產(chǎn)并及時調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。因此，政府在引導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品流通市場體系建設(shè)過程中發(fā)揮著不可或缺的作用，并逐漸形成了“有為政府”(Facilitating State)角色。有為政府是指“在各個不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段能夠因地制宜、因時制宜、因結(jié)構(gòu)制宜地有效地培育、監(jiān)督、保護(hù)、補(bǔ)充市場，糾正市場失靈，促進(jìn)公平，增進(jìn)全社會各階層長期福利水平的政府”[17]。有為政府并不是提倡政府越俎代庖，代替市場行事，而是主張政府要因勢利導(dǎo)，即在于提供激勵、補(bǔ)償先行者的外部性以及協(xié)調(diào)相關(guān)企業(yè)投資于產(chǎn)業(yè)升級所需的軟硬基礎(chǔ)設(shè)施的完善，以幫助企業(yè)降低交易費用，使整個國家的潛在比較優(yōu)勢變?yōu)檎嬲谋容^優(yōu)勢，使該產(chǎn)業(yè)成為這個國家的競爭優(yōu)勢[18]。有為政府也指政府需要在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段根據(jù)不同的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征，克服對應(yīng)的市場不完美、彌補(bǔ)各種各樣的市場失靈，干預(yù)、增進(jìn)與補(bǔ)充市場[17]。

有為政府在農(nóng)產(chǎn)品流通市場體系建設(shè)中究竟發(fā)揮什么作用？首先，有為政府為農(nóng)產(chǎn)品流通市場體系建設(shè)中先行先試者提供激勵以降低外部性。在流通市場體系容納能力不斷增長的過程中，需要有第一批“敢吃螃蟹”的企業(yè)家身先士卒，需要政府積極為這些企業(yè)家提供必要的防風(fēng)險保障和激勵措施，鼓勵他們大膽試驗。其次，需要依靠“有形的手”彌補(bǔ)市場的不足。當(dāng)經(jīng)濟(jì)體的資本稟賦水平低至一定程度時，依靠市場經(jīng)濟(jì)體系中的稅收和補(bǔ)貼的手段將無法實現(xiàn)政府的戰(zhàn)略目標(biāo)，政府就只能選擇對資源配置進(jìn)行直接干預(yù)甚至是剝奪企業(yè)自主權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)體制來實現(xiàn)其發(fā)展戰(zhàn)略[19]。

當(dāng)然，有為政府不等于政府權(quán)力肆意妄為，沒有任何邊界限制。首先，政府要以增進(jìn)有效市場為目的。政府的本質(zhì)是基于信托論的有為政府，而絕非自由放任的最小政府[20]。其次，政府要支持生產(chǎn)性企業(yè)家而不是非生產(chǎn)性企業(yè)家。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，有的企業(yè)家促進(jìn)財富增長，而有的企業(yè)家只單純逐利，阻礙財富和經(jīng)濟(jì)增長。前者被稱為生產(chǎn)性企業(yè)家，后者被稱為非生產(chǎn)性企業(yè)家。生產(chǎn)性企業(yè)家的價值不僅在于創(chuàng)新技術(shù)和產(chǎn)品，而且在于技術(shù)與產(chǎn)品的傳播。有為政府需要搭建各種橋梁與平臺促進(jìn)各種生產(chǎn)性企業(yè)家之間的合作[21]，并通過完善健全的基礎(chǔ)設(shè)施和集體組織等將生產(chǎn)性企業(yè)家的企業(yè)家精神和潛在的個人創(chuàng)新精神釋放出來[22]。

(二)有為政府與有效市場銜接的“情境—策略”分析框架

“有為政府”范式解釋了基層政府在農(nóng)產(chǎn)品流通市場體系建設(shè)中的積極作用，但并沒有很好地回答：“有為政府”在什么要素情境下能夠促成有效市場？這些要素是如何影響政府行為的？為此，本文構(gòu)建了“情境—策略”分析框架，試圖從政府組織系統(tǒng)、政府外部環(huán)境兩個維度的變量來分析政府行為動因。

“情境—策略”(1)陳國權(quán)和陳潔瓊提出的“情境—過程”框架將政府行為置于制度情境中加以考察，并將制度情境分為組織內(nèi)情境與組織外情境。由于本研究增加了政府行為的社會條件變量，故而在承襲上述框架的優(yōu)勢基礎(chǔ)上，將社會條件變量納入組織外情境一端，將政府內(nèi)部縱向、橫向互動納入組織內(nèi)情境一端，從而構(gòu)建起新的“情境—過程”分析框架。參見陳國權(quán)，陳潔瓊：《名實分離：雙重約束下的地方政府行為策略》，《政治學(xué)研究》2017年第4期。分析框架的基本構(gòu)成要素包括：情境、行動者、策略和結(jié)果(參見圖1)?！扒榫场狈譃榻M織內(nèi)情境與組織外情境。組織內(nèi)情境是指政府內(nèi)部可以選擇和管理的組織條件，主要包括基層政府提升政績的動機(jī)、縱向政策的壓力與激勵、府際競爭的壓力和財政能力；組織外情境是指基層政府嵌入其中并受其影響的外部社會條件，主要包括鄉(xiāng)村社會的自組織能力和自主經(jīng)營能力等?！靶袆诱摺笔侵妇哂欣硇匀颂刭|(zhì)的基層政府，涵括縣級黨委、人大、政府、監(jiān)委、政協(xié)、法院、檢察院等機(jī)關(guān)，還涵括鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)?！安呗浴笔侵富鶎诱铝τ谂嘤r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)所實施的系列性行動?！敖Y(jié)果”是指基層政府實施系列性行動所達(dá)到的狀態(tài)。這四個要素之間相互影響、相互作用。其中，在組織內(nèi)外不同情境的組合狀態(tài)下，基層政府會靈活采取差異化的行動策略。組織內(nèi)情境和組織外情境的混合作用，決定著基層政府培育農(nóng)產(chǎn)品流通市場體系的行動策略。

圖1 “情境——策略”分析框架

應(yīng)當(dāng)指出，組織內(nèi)情境要素之間存在一定的張力。首先，自上而下的政策激勵、壓力與基層政府實際條件和能力之間存在張力。在壓力型體制(2)在我國現(xiàn)階段，壓力型體制有試點性壓力性體制和普惠性壓力型體制兩種表現(xiàn)形態(tài)。前者指由中央確定的政策試點地區(qū)所實行的壓力型體制；后者指為解決某一領(lǐng)域普遍存在的問題所實行的壓力型體制。參見朱天義，張立榮：《鄉(xiāng)村振興背景下基層政府培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的組織機(jī)制》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2020年第8期。下，從中央到地方的各級政府為了保證本級政府決策目標(biāo)在基層落地，將任務(wù)目標(biāo)進(jìn)行量化拆解，并進(jìn)行相應(yīng)的考核。為完成各項指標(biāo)，各級政府把這些任務(wù)及指標(biāo)層層分解，發(fā)包給下級政府部門或個體公務(wù)員，責(zé)令這些主體在限定的時間內(nèi)完成，并依據(jù)任務(wù)指標(biāo)完成情況和進(jìn)度進(jìn)行相應(yīng)的獎勵或懲罰。然而，在實際運行過程中，并不意味著自上而下的壓力越大政府的行動就越有效。由于地方官員的綜合政績考核制度與不同層級政府機(jī)構(gòu)職能不配套，政府行動中會出現(xiàn)“懶政”現(xiàn)象。其次，為了保證中央及地方政府的產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)得以貫徹落實并取得實效，中央或地方政府在加大縱向政策壓力的同時，還會進(jìn)行政治激勵以促進(jìn)政府橫向之間的競爭。但受同級政府間財政能力、自身運營能力等的影響，同級政府之間的政策執(zhí)行結(jié)果也會出現(xiàn)差異。

還應(yīng)當(dāng)指出，組織內(nèi)外情境要素之間也存在一定的張力，需要予以協(xié)調(diào)?；鶎诱趨f(xié)調(diào)多種組織內(nèi)要素張力的過程中會形成一定的初始行動策略。但這并不意味著基層政府在具體政策落地環(huán)節(jié)會采取統(tǒng)一的策略和方式，相反，基層政府會依據(jù)產(chǎn)業(yè)項目實施地鄉(xiāng)村社會的條件而理性調(diào)整既定的策略、方式，以保證用“最少的資源辦最大的事和最有用的事”。首先，鄉(xiāng)村社會的自組織條件會影響基層政府既定的行動策略、方式和偏好?；鶎诱畧?zhí)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策不可能僅靠政府部門工作人員，還必須依靠鄉(xiāng)村組織來承接政府的資源和動員群眾參與。擁有豐富自組織資源的鄉(xiāng)村相應(yīng)地更容易受到基層政府的青睞。其次，鄉(xiāng)村社會的自主經(jīng)營能力也會影響基層政府的行動策略。農(nóng)民群眾被組織起來并不意味著就具備產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)營能力。基層政府更傾向于在那些具有較強(qiáng)經(jīng)營能力優(yōu)勢或者潛在優(yōu)勢的村莊投入資源。

此外，在不同類型的組織內(nèi)情境與組織外情境的共同作用下，基層政府的行動邏輯也會表現(xiàn)出一定的差異(如圖2)：在壓力型體制所塑造的組織內(nèi)情境的作用下，基層政府在推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品流通市場體系建設(shè)中往往會基于產(chǎn)業(yè)發(fā)展地的組織外情境形成積極的有為政府與消極的有為政府(3)當(dāng)鄉(xiāng)村社會農(nóng)民自主經(jīng)營能力、自組織能力等組織外情境要素較為優(yōu)越時，基層政府會積極動員農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)及農(nóng)戶參與農(nóng)產(chǎn)品市場流通體系建設(shè)，輔助多元產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體獲取市場訊息、改善產(chǎn)品形象和拓展市場流通渠道，本研究將這種類型的基層政府稱之為“積極的有為政府”。當(dāng)鄉(xiāng)村社會農(nóng)民自主經(jīng)營能力、自組織能力等組織外情境要素較為薄弱時，基層政府則會由協(xié)調(diào)者和輔助者變?yōu)檗r(nóng)產(chǎn)品市場流通體系建設(shè)的主導(dǎo)者和經(jīng)營者，本研究將這種類型的基層政府稱為“消極的有為政府”。兩種角色。兩種角色取向的農(nóng)產(chǎn)品流通市場體系建設(shè)的運行邏輯存在較大的差異。(1)積極的有為政府強(qiáng)調(diào)在壓力型體制的作用下，基層政府以有效提升轄區(qū)農(nóng)業(yè)的市場適應(yīng)能力為出發(fā)點，以提升農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力為最終目的。在建設(shè)方式上，基層政府并非流通市場體系建設(shè)的唯一主體，恰恰相反，為了能夠更好地獲取市場訊息，更好地助推本地農(nóng)產(chǎn)品真正參與市場競爭。在建設(shè)主體層面，與消極的有為政府的市場流通體系建設(shè)路徑有很大的差異，這種流通市場體系建設(shè)強(qiáng)調(diào)在政府協(xié)調(diào)下的多元主體協(xié)同參與的運行模式，政府只是協(xié)調(diào)者和宏觀調(diào)控者。(2)消極的有為政府強(qiáng)調(diào)在壓力型體制的作用下，基層政府出于完成任務(wù)指標(biāo)的需要，以自上而下的任務(wù)考核指標(biāo)作為推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品流通市場體系建設(shè)的出發(fā)點。在建設(shè)方式層面，基層政府優(yōu)先選擇對標(biāo)自上而下的任務(wù)指標(biāo)來加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品流通市場體系建設(shè)。在建設(shè)初衷和目標(biāo)層面，基層政府推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品流通市場體系建設(shè)的重點在于完成績效考核指標(biāo)和完成上級指派的任務(wù)。在建設(shè)主體層面，消極的有為政府強(qiáng)調(diào)基層政府發(fā)揮主導(dǎo)者角色，市場主體只是政府行動的配合者和協(xié)助者。

圖2 “有為政府”行動邏輯矩陣

(三)多案例協(xié)同分析新方法的操作化

為了給欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層政府農(nóng)產(chǎn)品流通市場體系建設(shè)行動邏輯的研究提供有效支撐，筆者嘗試運用多案例協(xié)同分析方法。在操作層面，該方法的案例選擇和實施要求有四：第一，本研究選擇自然環(huán)境稟賦相似的地域作為案例選擇的范圍，以避免不同自然環(huán)境條件對產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成的影響；第二，本研究只選擇政府、企業(yè)和社會多元主體共同參與的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目作為案例，單純市場化或者政府營造的產(chǎn)業(yè)項目不在本研究考慮范圍之內(nèi)；第三，重點考察精準(zhǔn)扶貧政策實施以來農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的培育情形；第四，訪談對象為直接參與了產(chǎn)業(yè)培育的政府相關(guān)部門的工作人員、部分龍頭企業(yè)負(fù)責(zé)人。

本文選擇的四個案例縣具有鮮明的典型性：案例A：L縣政府培育的蘋果產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷過“三起三落”，并在2011年后逐漸發(fā)展成熟；案例B：X縣香菇產(chǎn)業(yè)在2015年前后發(fā)生較大轉(zhuǎn)折，在縣政府的扶持下產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型較快；案例C：S縣曾一直是國家級貧困縣，香菇產(chǎn)業(yè)的發(fā)展一直延續(xù)傳統(tǒng)的種植方式，效益很差，甚至一度淪為周邊香菇市場的原材料產(chǎn)地，但在2017年被確定為國家金融扶貧試驗區(qū)后發(fā)展迅猛；案例D：J縣借助2008年后國家“東蠶西移”的戰(zhàn)略機(jī)遇重啟蠶桑產(chǎn)業(yè)，在脫貧攻堅中迅速推進(jìn)了農(nóng)產(chǎn)品流通市場體系建設(shè)。這四個案例縣在培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)上既有失敗的教訓(xùn)，又有成功的經(jīng)驗，對四個案例前后轉(zhuǎn)折進(jìn)行比較分析，透析產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的理論邏輯，有助于更全面地探明基層政府的行動邏輯。圍繞上述四個案例縣所進(jìn)行的調(diào)研情況見表1。

表1 圍繞四個案例縣進(jìn)行的調(diào)研情況

三、積極的有為政府：試點性壓力型體制情境下基層政府的行動邏輯

(一)基層政府培育農(nóng)產(chǎn)品流通市場體系建設(shè)的初始行動策略

1.市場營銷流通體系建設(shè)中的政府角色

在試點性壓力型體制所引導(dǎo)的組織內(nèi)情境下，欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層政府在農(nóng)產(chǎn)品流通市場體系建設(shè)中扮演積極的有為政府角色，自上而下的政策壓力和財政激勵為基層政府部門參與農(nóng)業(yè)營銷流通體系建設(shè)提供了充足動力。L縣自20世紀(jì)八九十年代興起種植蘋果的熱潮。雖然實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，但無論是集體經(jīng)營還是承包給個體私營，都沒有擺脫計劃經(jīng)濟(jì)時期的經(jīng)營思路模式和管理習(xí)慣的束縛。雖然縣鄉(xiāng)政府都給予一定程度重視，但由于歷史負(fù)擔(dān)太重，蘋果市場并沒有因此形成。2001年L縣被農(nóng)業(yè)部和省政府確定為蘋果生產(chǎn)的重點區(qū)域，在試點性壓力型體制的推動下，L縣政府開始新一輪的蘋果產(chǎn)業(yè)嘗試。為了彌補(bǔ)蘋果產(chǎn)業(yè)發(fā)展中營銷體系和流通體系建設(shè)的短板，L縣政府決意主動出擊，在強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)的同時加快營銷流通體系改造。在蘋果生產(chǎn)環(huán)節(jié)，L縣采用蘋果萬畝重點生產(chǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、千畝村、果園標(biāo)準(zhǔn)化管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)相結(jié)合的模式，對轄區(qū)內(nèi)所有蘋果生產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，對老舊蘋果樹進(jìn)行采挖，代之以市場上最新的蘋果樹種苗。此外，縣政府還著力提升該縣蘋果產(chǎn)業(yè)冷藏、運輸、深加工以及果品分級等水平。

L縣還通過政策優(yōu)惠、補(bǔ)貼等形式鼓勵鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)能人和引進(jìn)農(nóng)業(yè)企業(yè)對外擴(kuò)大本地蘋果產(chǎn)業(yè)的影響力。2007年在縣供銷、工商局部門的大力支持下，該縣首家農(nóng)村蘋果專業(yè)生產(chǎn)合作社成立。合作社的成立為周邊急于銷售蘋果的農(nóng)戶帶來了新的希望，農(nóng)戶們紛紛加入合作社，合作社社員很快遍布到58個村。2015年合作社的3000畝果園通過國家有機(jī)認(rèn)證，畝凈增純收入1800元，帶動周邊群眾應(yīng)用新型技術(shù)種植蘋果達(dá)到5萬畝，創(chuàng)收5000萬元。果農(nóng)不需要挨個載著蘋果去市場銷售，而是由合作社統(tǒng)一收購后再往市場外銷。青梅果業(yè)有限公司正是在縣政府的積極支持下成長起來的本土蘋果銷售企業(yè)。2017年該公司借著國家“一帶一路”的優(yōu)惠政策將18噸蘋果成功打入尼泊爾市場。公司先后6次組織180噸蘋果遠(yuǎn)銷尼泊爾國際市場，實現(xiàn)出口創(chuàng)匯156萬元。2018年后，在青梅果業(yè)有限公司的帶動下，全縣12家農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)先后辦理了外貿(mào)登記手續(xù)，并成功引進(jìn)一家外資企業(yè)進(jìn)駐L縣專門從事蘋果及蘋果深加工產(chǎn)品外貿(mào)業(yè)務(wù)。

與L縣蘋果產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式不同，S縣雖然種植香菇歷史比較悠久，但在2017年前該縣香菇產(chǎn)業(yè)一直處于分散經(jīng)營狀態(tài)?？h政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中一直扮演著消極的有為政府角色，采取的是穩(wěn)定優(yōu)先的行動策略，甚至該縣的香菇產(chǎn)業(yè)在歷年政府工作報告中也鮮有提及。直到2017年S縣被省政府確定為金融扶貧試驗區(qū)后，幾乎是在一夜之間該縣政府立馬由穩(wěn)定取向轉(zhuǎn)變成了有為政府。被確定為試點縣后，S縣政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期就大力引進(jìn)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，一改往日消極的態(tài)度。2017年以來，S縣引進(jìn)崇信集團(tuán)在該縣11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展袋料香菇種植，投資3億多元建設(shè)了建筑面積10萬平方米和3萬平方米菌棒生產(chǎn)企業(yè)各一個，投資3.8億元建設(shè)食用菌工業(yè)園和食用菌研發(fā)中心，年產(chǎn)菌棒3000萬棒。2019年全縣農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)迅速達(dá)到52家，合作社1569家，家庭農(nóng)場13家；建成培訓(xùn)就業(yè)基地44個、產(chǎn)業(yè)基地375個、增收大棚3290個，帶動農(nóng)戶3.2萬戶。全縣食用菌出口企業(yè)甚至達(dá)到7家，總量突破1.8億棒，產(chǎn)值26億元。

2.農(nóng)產(chǎn)品品牌形象建設(shè)中的政府角色

農(nóng)產(chǎn)品品牌形象的塑造離不開基層政府的推動。第一，L縣每年都會組織賽園、賽果、賽技術(shù)的蘋果競賽。大賽中會對競選優(yōu)勝的市級標(biāo)準(zhǔn)化示范園、優(yōu)質(zhì)果品、優(yōu)秀技術(shù)人員以及果品銷售企業(yè)進(jìn)行獎勵。第二，為提升L縣蘋果的品牌影響力和知名度，做強(qiáng)做大蘋果文化，縣政府每年都會組織以蘋果為主題的綠色生態(tài)觀光體驗游，將蘋果產(chǎn)業(yè)與生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)合起來，縣財政先后出資建成4個集觀光、采摘、生態(tài)、休閑為一體的旅游專業(yè)村，為宣傳當(dāng)?shù)靥O果創(chuàng)造了一個很好的平臺。八卦營子村是扁渡口鎮(zhèn)生產(chǎn)牛心杏和柿子樹的主要種植地。作為牛心杏原產(chǎn)地，全村11個社，社社都有杏樹，加起來有3萬多棵。該地牛心杏狀若牛心、酸甜適口、汁多味濃，但是很難保存，剛從樹上摘下的杏到第二天就發(fā)軟。該村地理位置偏僻，即使每年鮮果飄香也很難賣到好價錢。村兩委想盡辦法從外地找收購商販運，找尋企業(yè)開發(fā)保鮮冷鏈系統(tǒng)，但是由于項目成本要200—300多萬，前來的水果收購商往往望而卻步。鎮(zhèn)政府在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，采取“鎮(zhèn)政府+村集體+果農(nóng)入股”的融資方式，對該村的村容村貌進(jìn)行了改造，并確定依托采摘活動發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)。依照以往的銷售路子，果農(nóng)將果子送到市區(qū)去賣，不僅要雇人采摘，每公斤大概要花3—5元的工錢，一天下來就是一百多元的支出。但是發(fā)展旅游采摘項目，農(nóng)戶不僅能節(jié)省工錢，而且還有一定的收入。絕大多數(shù)游客在采摘后，還會購買一些新鮮的果子回城給自己的親朋好友，這樣也就將該地的牛心杏“帶進(jìn)了城”。

農(nóng)產(chǎn)品品牌形象的建設(shè)離不開縣鄉(xiāng)政府對鄉(xiāng)村治理精英的引導(dǎo)和扶持。王偉是土生土長的L縣人，農(nóng)村生活的情結(jié)使他對農(nóng)民生活的不易有著更為深刻的理解和體會。2005年回鄉(xiāng)后，王偉發(fā)現(xiàn)家鄉(xiāng)蘋果雖然口感很好，但由于在市場上知名度低，導(dǎo)致前來收購蘋果的商販寥寥無幾，很多農(nóng)戶的蘋果只能堆砌在自家院子或者墻角旮旯里。2007年，正好趕上L縣蘋果產(chǎn)業(yè)大轉(zhuǎn)型和縣政府大力扶持農(nóng)業(yè)企業(yè)，王偉抓住契機(jī)，率先在老家縣城創(chuàng)辦了“L縣蘋果網(wǎng)”，收集和公布當(dāng)?shù)厣婀髽I(yè)的供貨信息和外地商販、超市的需求信息，在供銷之間搭建溝通橋梁。經(jīng)過一段時間的推介和引流，網(wǎng)站的每日訪問量達(dá)到5000多次，當(dāng)年就促成了本地企業(yè)與外地200多家客商的合作。2011年隨著網(wǎng)站運營步入正軌，L縣蘋果也逐漸形成了小的名氣，在縣政府優(yōu)惠貸款政策的扶持下，王偉成立了紅六福果業(yè)有限公司，并適時擴(kuò)建縣蘋果生產(chǎn)基地，走標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)?；l(fā)展的路子。2014年紅六福果業(yè)有限公司在余灣鄉(xiāng)的萬畝有機(jī)蘋果生產(chǎn)基地正式建成，其中包含3000畝富硒有機(jī)蘋果。隨著L縣紅六福蘋果的知名度日漸上升，市場上冒充L縣蘋果的商家也越來越多。為了能夠更好地維護(hù)L縣蘋果的口碑，在縣果業(yè)局和工商部門的幫助下，公司為每一箱蘋果都設(shè)置了產(chǎn)地證明、數(shù)碼防偽、質(zhì)量追溯體系，顧客只需要用手機(jī)微信掃碼就可以辨別蘋果的生產(chǎn)地、品種等信息，甚至可以通過公司官網(wǎng)進(jìn)行驗證。

(二)基層政府調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品流通市場體系的培育策略

在政策執(zhí)行過程中，各個基層政府并非遵循固定而同一的行為模式，而是會依據(jù)轄區(qū)內(nèi)各產(chǎn)業(yè)項目實施地的農(nóng)戶自主經(jīng)營能力和自組織能力等不同的組織外情境采取不同的應(yīng)對市場的策略。欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品流通市場體系建設(shè)中，受到基礎(chǔ)設(shè)施條件落后、市場和農(nóng)戶經(jīng)營能力、農(nóng)村組織化條件等因素的影響，需要基層政府發(fā)揮“有為政府”的功能，促進(jìn)流通市場體系的萌芽與升級轉(zhuǎn)型。

當(dāng)產(chǎn)業(yè)實施地鄉(xiāng)村自組織能力和自主經(jīng)營能力等組織外情境較薄弱時，基層政府采取行政任務(wù)導(dǎo)向的行動策略，依靠行政權(quán)力推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品流通市場體系建設(shè)。然而，當(dāng)產(chǎn)業(yè)實施地鄉(xiāng)村自組織能力和自主經(jīng)營能力等組織外情境較為優(yōu)越時，基層政府則會弱化行政任務(wù)導(dǎo)向的行動方式，積極動員農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)及農(nóng)戶參與農(nóng)產(chǎn)品品牌形象建設(shè)，輔助多元產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體獲取市場訊息、改善產(chǎn)品形象和拓展市場流通渠道?；鶎诱邔嵤┑慕Y(jié)果與政策目標(biāo)之間的一致性比較高，呈現(xiàn)名實相符現(xiàn)象。L縣政府在蘋果產(chǎn)業(yè)營銷流通體系建設(shè)中的角色轉(zhuǎn)變就體現(xiàn)了在試點性壓力型體制下基層政府的行動邏輯。

L縣政府在蘋果產(chǎn)業(yè)營銷流通體系建設(shè)中呈現(xiàn)從管理型角色到追隨型角色再到引領(lǐng)型角色的轉(zhuǎn)變。計劃經(jīng)濟(jì)時期，L縣主要依靠生產(chǎn)隊開始培育集體蘋果園。每個公社林場培育百畝以上基地，每個大隊、生產(chǎn)隊林場建立30—50畝蘋果園。1977年全縣果園面積最高達(dá)到8615畝。但此時的市場體系依然堅持以計劃經(jīng)濟(jì)為主，市場調(diào)節(jié)為輔的方針，對重要農(nóng)副產(chǎn)品依然實行統(tǒng)購派購政策。國家雖然提倡擴(kuò)大吸收生產(chǎn)隊和農(nóng)民入股，改革農(nóng)村供銷合作社的管理體制，賦予供銷合作社更多的組織上的群眾性、管理上的民主性和經(jīng)營上的靈活性，但是農(nóng)村多種經(jīng)營剛有初步發(fā)展就出現(xiàn)了流通不暢，買難賣難等問題，造成生產(chǎn)性浪費。這一時期L縣政府部門充當(dāng)了管理者的角色。

2007年，農(nóng)業(yè)部將該縣劃入全國最適合蘋果種植區(qū)域，該縣也順理成章引起省政府的注意，并獲得省級蘋果重點生產(chǎn)縣的試點。在自上而下政策激勵機(jī)制的作用下，L縣政府開始新一輪的蘋果產(chǎn)業(yè)嘗試，基層政府的角色也由原來的管理角色逐漸向追隨市場角色轉(zhuǎn)變，逐漸探索結(jié)合市場的需求進(jìn)行生產(chǎn)。由于對市場需求把握不足以及對蘋果行業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的忽視，L縣蘋果產(chǎn)業(yè)很快遇到蘋果滯銷的困境。如甘坡鄉(xiāng)馬溝村原是L縣蘋果生產(chǎn)的重點村莊，家家戶戶都種植了蘋果，原本想借著國家政策發(fā)家致富的果農(nóng)，在收獲的季節(jié)卻發(fā)現(xiàn)自家院里蘋果堆積如山卻鮮有商販問津。由于當(dāng)?shù)刭A藏設(shè)施落后再加之交通不便，蘋果銷售之路受阻，農(nóng)戶的蘋果只能爛在其后院的犄角旮旯。

為了彌補(bǔ)蘋果產(chǎn)業(yè)發(fā)展中營銷體系和流通體系建設(shè)的短板，L縣政府決意主動出擊，在強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)的同時加快營銷流通體系營造，而不是靜靜等待市場的裁判。在蘋果生產(chǎn)環(huán)節(jié)，L縣對轄區(qū)內(nèi)所有蘋果生產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，對老舊蘋果樹進(jìn)行采挖，代之以市場上最新的蘋果樹種苗。此外，全縣建成了貯藏量500噸以上的氣調(diào)庫、冷藏庫50多孔，年果品貯藏能力達(dá)46萬噸。建成果品分級、清洗生產(chǎn)線6條，年處理商品果25萬噸。建成果汁、果酒、果醋、果仁等加工企業(yè)8家，年加工果品30多萬噸。建辦果袋、紙箱、發(fā)泡網(wǎng)等關(guān)聯(lián)企業(yè)20多家，創(chuàng)建國家級龍頭企業(yè)1個，省級龍頭企業(yè)12個；全市從事果品營銷的各類企業(yè)達(dá)200多家，有11家企業(yè)擁有果品自營出口權(quán)，組建果農(nóng)協(xié)會及經(jīng)合組織195個，成立了果樹專家組和市級果品質(zhì)量監(jiān)測中心。

由于鄉(xiāng)村自組織能力和自主經(jīng)營能力等組織外因素的影響，基層有為政府在試點性壓力型體制下形成了兩種變體：在鄉(xiāng)村自組織能力和自主經(jīng)營能力較強(qiáng)的村莊發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，政府只需要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，協(xié)助本村農(nóng)業(yè)合作社、村集體或者農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)土地和動員群眾參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，協(xié)調(diào)多種經(jīng)營主體之間的利益關(guān)系，保障交易規(guī)則有序運行。例如，L縣財政投資建立氣調(diào)庫、冷藏庫，成立果樹專家組和市級果品質(zhì)量監(jiān)測中心協(xié)助經(jīng)營主體提升果品質(zhì)量。又如，S縣政府協(xié)助崇信集團(tuán)和金海生物貸款興建食用菌工業(yè)園和食用菌研發(fā)中心。在鄉(xiāng)村自組織能力和自主經(jīng)營能力較弱的村莊發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)市場營銷流通體系，要在市場競爭中獲得可持續(xù)的發(fā)展能力就需要首先由政府以“兜底”方式整合鄉(xiāng)村社會的各種要素，靠政府財政托底增加這些產(chǎn)業(yè)項目實施地的要素稟賦比較優(yōu)勢，以此為在這些村莊嘗試發(fā)展產(chǎn)業(yè)的企業(yè)化解風(fēng)險，降低產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成本。例如，為了在S縣貧困村莊發(fā)展香菇產(chǎn)業(yè)，H省政府設(shè)立的風(fēng)險補(bǔ)償金與銀行、省農(nóng)信擔(dān)保、省擔(dān)保集團(tuán)，分別按照20%、10%、50%、20%，以及20%、20%、40%、20%的比例設(shè)立風(fēng)險擔(dān)保機(jī)制化解企業(yè)發(fā)展風(fēng)險。

四、消極的有為政府：普惠性壓力型體制情境下基層政府的行動邏輯

由于欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，基層政府的財政能力非常有限，很大一部分財政開支需要轉(zhuǎn)移支付來填補(bǔ)。加之，普惠性產(chǎn)業(yè)政策自上而下轉(zhuǎn)移的專項資金有限，欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層政府在大多數(shù)情況下會采取追求穩(wěn)定的行動策略，只需要完成普惠性產(chǎn)業(yè)政策的基本任務(wù)指標(biāo)即可。下文將重點闡述并回答：在農(nóng)產(chǎn)品流通市場體系建設(shè)的各個環(huán)節(jié)，基層政府如何應(yīng)對組織內(nèi)的考核任務(wù)，采取何種方式、遵循何種行動邏輯推進(jìn)政策目標(biāo)的實現(xiàn)？

(一)基層政府培育農(nóng)產(chǎn)品流通市場體系建設(shè)的初始行動策略

1.市場營銷流通體系建設(shè)中的政府角色

在普惠性壓力型體制所塑造的組織內(nèi)情境下，壓力性政策對基層政府的考核任務(wù)在政策設(shè)定之初就已經(jīng)確定，只是隨著政策執(zhí)行的過程做出一定的調(diào)適即可。在這種組織內(nèi)情境作用下，基層政府的行動明顯帶有行政任務(wù)導(dǎo)向的偏好?；鶎诱艘劳旭v村工作隊等任務(wù)型組織來完成任務(wù)指標(biāo)，也可以動員包括企業(yè)家、經(jīng)濟(jì)合作社等組織來助其完成任務(wù)。在這種情況下，基層政府的行動通常會帶有行政任務(wù)導(dǎo)向的特征。

為了吸引更多的菇商進(jìn)入當(dāng)?shù)匕l(fā)展產(chǎn)業(yè)，1993年X縣政府投資3億元建設(shè)雙灣香菇市場。第二年，鎮(zhèn)政府與企業(yè)、村集體、個體戶共同融資2000萬元平整土地并新建6條街道。2000年，鎮(zhèn)政府投資1500萬元建立起山珍城，并在周圍投資400萬元新建森林公園和客商娛樂服務(wù)中心。此外，縣政府還協(xié)調(diào)公安、工商和金融等相關(guān)部門，抽調(diào)骨干力量組建市場管理服務(wù)中心和購銷商會，為客商進(jìn)駐提供一站式服務(wù)。

在這種發(fā)展主義的行動策略下，基層政府不僅在引進(jìn)客商方面下功夫，而且在香菇成品銷售方面也發(fā)揮引領(lǐng)性作用。為了刺激和擴(kuò)大香菇流通，縣政府出臺相關(guān)政策規(guī)定，外地進(jìn)入市場的香菇一律免征一切稅費，香菇的種植戶只需要繳納少量的特產(chǎn)稅，不再負(fù)擔(dān)其他任務(wù)費用。僅在5年時間內(nèi)，雙灣香菇市場周圍就形成了10個香菇種植的重點村。1998年全國食用菌專業(yè)會議在X縣召開，為當(dāng)?shù)叵蛲鈧鞑ハ愎狡放铺峁┝艘粋€絕佳的機(jī)會。截至當(dāng)年年底，200多家海內(nèi)外香菇收購公司進(jìn)駐香菇市場，當(dāng)年香菇交易額達(dá)到4.5億元，為香菇市場對外出口創(chuàng)造便利條件。2006年X縣政府與中國食品土畜進(jìn)出口商會聯(lián)合成立香菇標(biāo)準(zhǔn)化出口基地“聯(lián)合體”，實現(xiàn)香菇產(chǎn)銷一體化。2016年雙灣香菇市場投資600萬元擴(kuò)建了以鮮菇為主的丁河香菇市場。在縣政府工商等相關(guān)部門的協(xié)助下，X縣多家食品深加工企業(yè)將產(chǎn)品打進(jìn)了北京、上海等特大型城市的超市。目前，該縣多個農(nóng)產(chǎn)品深加工企業(yè)的香菇醬、香菇脆、獼猴桃汁等產(chǎn)品入駐北京物美、永輝、易初蓮花等300多家賣場、超市，并進(jìn)入京東POP店、惠民網(wǎng)、酒仙網(wǎng)等15家電商自營系統(tǒng)，年銷售額突破5億元。

2.農(nóng)產(chǎn)品品牌形象建設(shè)中的政府角色

在“有限的資源辦大事”的行動思維的指引下，欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層政府會將原本有限的資源集中于某些村莊，從而塑造出政績典型。如J縣的蠶桑產(chǎn)業(yè)，該縣歷來有養(yǎng)蠶的傳統(tǒng)，但是受制于多種因素影響，蠶桑產(chǎn)業(yè)發(fā)展一直比較滯后。2007年隨著國家“東蠶西移”戰(zhàn)略的實施，J縣委領(lǐng)導(dǎo)班子抓住契機(jī)，出于提升政績的需求，該縣很快與這股產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的勢頭對接上了。首先，該縣政府積極爭取國家品牌和國家標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證。蠶桑產(chǎn)業(yè)是J縣最主要的特色產(chǎn)業(yè)，2008年，經(jīng)過專家組認(rèn)真考核和甄別，該縣蠶桑產(chǎn)業(yè)達(dá)到了《國家農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范區(qū)考核細(xì)則》的所有要求。在獲得國家認(rèn)證通過后，J縣的蠶桑產(chǎn)業(yè)在隨后的3年里取得了巨大發(fā)展，每畝桑樹產(chǎn)葉量由原來的1500公斤提高到2500公斤，產(chǎn)繭由30公斤提高到40公斤，蠶繭上車率由70%提高到85%，每畝增收150元。其次，該縣政府制定品牌創(chuàng)建獎補(bǔ)政策。2018年J縣相關(guān)獎補(bǔ)制度規(guī)定，獲得中國馳名商標(biāo)、江西省著名商標(biāo)(江西名牌產(chǎn)品)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，可以一次性從縣財政分別獲得20萬元、3萬元的獎勵；獲得無公害農(nóng)產(chǎn)品獎、綠色食品獎、有機(jī)食品獎補(bǔ)和地理標(biāo)志獎的經(jīng)營主體可以一次性分別獲得0.3萬元、1萬元、2萬元和50萬元的獎勵。對在當(dāng)?shù)毓ど滩块T登記注冊并取得營業(yè)執(zhí)照且具有獨立法人資格的電商企業(yè)，開展農(nóng)村郵件、包裹等物流輸送，促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品對外銷售，縣財政給予3—5萬元支持。此外，縣政府對達(dá)到一定生產(chǎn)規(guī)模的經(jīng)營主體也進(jìn)行獎補(bǔ)。在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，相關(guān)獎補(bǔ)制度規(guī)定，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體新發(fā)展蠶桑集中連片面積200畝以上，企業(yè)或者合作社組織管理體系健全，對農(nóng)業(yè)新科學(xué)技術(shù)的吸收能力較強(qiáng)，配備了基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備，并且獲得企業(yè)同行和社會各界認(rèn)同的可以從縣財政申請基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)獎補(bǔ)。

要破解農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)品牌創(chuàng)建的難題，更重要的是解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金不足等問題。實行“營改增”后，基層政府財政拮據(jù)問題不僅沒有解決，反而因為政府系統(tǒng)將財政收入上收，進(jìn)一步加劇了財政收入的困境。即使國家通過普惠性壓力型體制實現(xiàn)了一定程度的資金下沉，但也只夠勉強(qiáng)維持特定政策目標(biāo)的實現(xiàn)，對于當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的助益并不是很大，因此就需要政府協(xié)同企業(yè)和其他社會力量等共同為產(chǎn)業(yè)發(fā)展出力。2016年在縣財政局、蠶桑局和扶貧辦的牽頭下，J縣采取“財政補(bǔ)貼+企業(yè)”和“合作社出資+蠶農(nóng)自籌+信貸扶持”的融資模式，全力推進(jìn)全縣蠶桑產(chǎn)業(yè)品牌建設(shè)。2016年全縣共整合財政資金12項，共2740余萬元，引導(dǎo)社會投入4285余萬元，蠶桑產(chǎn)業(yè)總投入達(dá)7025萬。2018年縣農(nóng)業(yè)開發(fā)、扶貧、財政等部門牽頭共整合資金514萬元扶持全縣新擴(kuò)低改桑園3000畝。

(二)基層政府調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品流通市場體系建設(shè)的培育策略

如上文所述，受財政能力等因素的限制，欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層政府在推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品流通市場體系建設(shè)的過程中往往采取穩(wěn)定優(yōu)先的行動策略，只需要完成普惠性政策的基本指標(biāo)即可。然而，欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層政府的行動策略在面對不同的組織外情境要素時也會因應(yīng)做出適度調(diào)整。當(dāng)面對的組織外情境較弱時，基層政府會采取行政任務(wù)導(dǎo)向的行動策略，采取臨時性補(bǔ)貼、政企合作的方式來完成考核指標(biāo)，但對農(nóng)產(chǎn)品流通市場體系建設(shè)影響微乎其微，與普惠性產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)，從而形成名實分離現(xiàn)象。當(dāng)面對的組織外情境較強(qiáng)時，欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層政府會采取市場需求導(dǎo)向的行動策略，積極吸納多元產(chǎn)業(yè)主體共同參與農(nóng)產(chǎn)品流通市場體系建設(shè)，甚至有時會為組織外情境較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)政策實施地兜底。這些實施地的農(nóng)產(chǎn)品流通市場體系建設(shè)的結(jié)果與政策目標(biāo)趨近，形成名實相符現(xiàn)象。

基層政府要提升農(nóng)產(chǎn)品流通市場體系的運行能力，首先需要幫助強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)實施地的要素稟賦結(jié)構(gòu)，但財政能力卻限制了欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層政府的行動能力。分稅制改革雖然重新確立了中央與地方之間財政收支的比例，但是也導(dǎo)致中央將稅收收入上收而將責(zé)任推給下方的局面。分稅制改革也間接導(dǎo)致省市級政府將基層政府的財政收入統(tǒng)一收回。基層政府出現(xiàn)財權(quán)與責(zé)任不對等的現(xiàn)狀。雖然在加快推進(jìn)脫貧攻堅的普惠性壓力型體制下，政府系統(tǒng)自上而下下?lián)芰艘欢康馁Y金，基層政府的財政能力也出現(xiàn)從未有過的局面，但是這對于廣大的農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展來說無疑是杯水車薪。在資源有限的條件下，基層政府只能選擇將資源集中于一點來繼續(xù)擴(kuò)大已具備產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿Φ拇迩f的比較優(yōu)勢，以此加快這些地區(qū)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，而對不具備潛力優(yōu)勢的村莊產(chǎn)業(yè)，基層政府則傾向于追求穩(wěn)定，以消極的有為政府的姿態(tài)出現(xiàn)居多。因此，在普惠性壓力型體制作用下，欠發(fā)達(dá)地區(qū)很多基層政府建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品流通市場體系，只能選擇個別重點村開展，但這恰恰與普惠性政策的目標(biāo)相沖突，形成名實分離現(xiàn)象。

例如，上個世紀(jì)80年代起，X縣就開始發(fā)展香菇產(chǎn)業(yè)，相繼建起了雙灣鎮(zhèn)香菇市場、山珍城及森林公園和客商娛樂服務(wù)中心。1999年，試點的幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)香菇市場恐慌，縣政府集中財政資金在雙灣、西關(guān)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)收購香菇以穩(wěn)定這幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的香菇市場價格。2001年，菇農(nóng)亂砍濫伐以及中央政府南水北調(diào)工程、水源地生態(tài)保護(hù)的嚴(yán)令，菌材購銷成為遏制產(chǎn)業(yè)繼續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。X縣政府遂組織相關(guān)部門工作人員去外省購入菌材，再銷售給香菇生產(chǎn)重鎮(zhèn)的菇農(nóng)。雙灣鎮(zhèn)和西關(guān)鎮(zhèn)是最早嘗試香菇種植的，也是最早實現(xiàn)“南菇北移”的香菇產(chǎn)地。這兩個鎮(zhèn)在要素稟賦結(jié)構(gòu)方面與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比具有比較優(yōu)勢，所以自然成為X縣基層政府重點扶持對象。隨著雙灣等少數(shù)幾個鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)崛起之后，香菇產(chǎn)業(yè)才逐漸擴(kuò)散到其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

五、基層政府培育農(nóng)產(chǎn)品流通市場體系的結(jié)果及風(fēng)險

組織內(nèi)情境傳導(dǎo)的壓力和政治激勵形塑了基層政府開展農(nóng)產(chǎn)品流通市場體系建設(shè)的行動策略，但基層政府也會結(jié)合鄉(xiāng)村社會自組織能力、自主經(jīng)營能力等組織外情境要素調(diào)整以后的行動策略。無論是在試點性壓力型體制還是在普惠性壓力型體制所引導(dǎo)的組織內(nèi)情境的作用下，組織外情境較強(qiáng)的村莊往往贏得基層政府的青睞，獲取政府的大力支持，從而使得行動結(jié)果與政策目標(biāo)之間保持較高的一致性。與此相反，在組織外情境較為薄弱的村莊，基層政府強(qiáng)化穩(wěn)定優(yōu)先的權(quán)力運行邏輯，從而在具體開展農(nóng)產(chǎn)品流通市場體系建設(shè)中采取行政任務(wù)導(dǎo)向的行動策略。正因如此，政府政策執(zhí)行的結(jié)果與政策目標(biāo)之間存在較大的差距，從而形成上文所述的名實分離現(xiàn)象。但是，基層政府培育農(nóng)產(chǎn)品流通市場體系的行動依然存在一定的風(fēng)險。

(一)市場低效化風(fēng)險

有效市場與有為政府的協(xié)調(diào)合作是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，即要促進(jìn)市場主導(dǎo)與政府因勢利導(dǎo)的良性結(jié)合[23]。無論是積極的有為政府還是消極的有為政府都需要以有效市場為根基。在壓力型體制的促動下，基層政府產(chǎn)業(yè)培育行動極易越過“有為政府”的邊界，造成政府對市場過多的干預(yù)，影響市場有效運行。在普惠性壓力型體制的作用下，基層政府要在自主經(jīng)營能力和自組織能力較差的村莊促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級，提升市場流通體系的水平，就需要政府加強(qiáng)干預(yù)，擴(kuò)大這些村莊已有的比較優(yōu)勢，但這也容易導(dǎo)致政府滋生退出市場的惰性。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，受制于蠶桑養(yǎng)殖技術(shù)水平較低且農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)人才匱乏、對蠶桑及絲綢工藝技術(shù)人員極不重視、蠶種養(yǎng)殖的脆弱性等因素，單純依靠分散的農(nóng)戶去發(fā)展蠶桑產(chǎn)業(yè)既無法克服蠶種養(yǎng)殖中的技術(shù)風(fēng)險，也無法克服市場波動的風(fēng)險，需要政府與各種經(jīng)營主體共同面對市場。J縣政府在蠶桑產(chǎn)業(yè)發(fā)展中一直處于主導(dǎo)地位，并帶有局部壟斷特點?？h政府專門成立了蠶桑局，由蠶桑局統(tǒng)一指揮蠶桑生產(chǎn)、管理和購銷環(huán)節(jié)。蠶桑局下設(shè)蠶桑技術(shù)推廣中心，負(fù)責(zé)蠶桑技術(shù)推廣、生產(chǎn)管理培訓(xùn)等?？h政府在各蠶桑重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立蠶桑工作站，各蠶桑重點村的蠶種只能由這些工作站提供。在蠶繭的回收環(huán)節(jié)，雖然實行按品質(zhì)議價，但是禁止私人或企業(yè)收購蠶繭，只能由合作社協(xié)助蠶桑工作站收購。從上述情形可以看出，從種植到收購都是由政府相關(guān)機(jī)構(gòu)來完成的。絲綢工廠及蠶繭公司逐步轉(zhuǎn)化為民營企業(yè)，出現(xiàn)絲綢工廠只求質(zhì)量而政府部門追求生產(chǎn)規(guī)模和數(shù)量的現(xiàn)象。更關(guān)鍵的是，政府掌握著蠶繭生產(chǎn)的所有環(huán)節(jié)但不直接面對絲綢市場，企業(yè)面對市場但對蠶繭生產(chǎn)沒太大話語權(quán)。長此以往，可能會使得蠶繭質(zhì)量下降，而絲綢企業(yè)也無心發(fā)展生產(chǎn)。

(二)龍頭企業(yè)差異化的帶農(nóng)效果

基于不同農(nóng)業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)的屬性差異，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)在帶領(lǐng)農(nóng)戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)的過程中會形成工廠化和半工廠化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。例如，S縣和X縣香菇產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都采用工廠化的生產(chǎn)模式。從菌材發(fā)酵裝袋、菌種培育、菌棚管理、出菌直到深加工工廠化生產(chǎn)技術(shù)都已成熟，而且企業(yè)實行工廠化生產(chǎn)比分散經(jīng)營更容易降低成本。與之相反，L縣蘋果產(chǎn)業(yè)和J縣蠶桑產(chǎn)業(yè)在發(fā)展的時候需要占用大量的固定資產(chǎn)投資，與其工廠化生產(chǎn)倒不如企業(yè)與農(nóng)戶合作，在企業(yè)的技術(shù)指導(dǎo)下，鼓勵農(nóng)戶生產(chǎn)，并由企業(yè)完成供銷。農(nóng)業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)不同的發(fā)展模式也直接影響企業(yè)帶農(nóng)效果。

在工廠化的生產(chǎn)模式中，產(chǎn)供銷都在企業(yè)的直接控制之下，減少了協(xié)調(diào)各種事務(wù)和關(guān)系的成本，提高了企業(yè)的運行效率。例如，J縣崇信集團(tuán)在縣政府貼息貸款的扶持下建立了食用菌研發(fā)技術(shù)中心，避免了企業(yè)與外地食用菌種企業(yè)之間的協(xié)調(diào)問題。菌材由企業(yè)從俄羅斯、陜西省等購進(jìn)，在企業(yè)建立的產(chǎn)業(yè)基地發(fā)酵、滅菌、裝袋以及培菌，然后再由菇農(nóng)領(lǐng)回培育好的菌袋，種植在其所承包公司的香菇大棚。公司為每個大棚配備1名技術(shù)員，負(fù)責(zé)指導(dǎo)菇農(nóng)開展實務(wù)操作，待香菇采摘后再由公司統(tǒng)一銷售。嚴(yán)密的流程設(shè)計和工廠化流水線操作降低了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不確定性，降低了公司的運營成本。然而，問題的癥結(jié)也在于此，工廠化的生產(chǎn)作業(yè)無疑增加了企業(yè)的封閉性。產(chǎn)業(yè)發(fā)展不過是現(xiàn)代工業(yè)化生產(chǎn)模式從城市向鄉(xiāng)村的蔓延，與企業(yè)駐地鄉(xiāng)村發(fā)展沒有產(chǎn)生太大聯(lián)系，對當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)整體實力的提升也很有限。崇信集團(tuán)在全縣11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展袋料香菇種植，按照1個村5座香菇大棚算，每戶菇農(nóng)承包1座大棚，該村莊也僅能帶動5戶發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，而封閉性的企業(yè)外圍依然延續(xù)傳統(tǒng)的經(jīng)營方式和營銷體系。政府扶持這類企業(yè)發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，于基層經(jīng)濟(jì)整體有益，而于駐地村莊益處并不大。當(dāng)然，這并不是要求基層政府停止培育這些產(chǎn)業(yè)，而是建議政府在大力扶持龍頭企業(yè)的同時，采取政企合作的模式逐步培育駐地外圍產(chǎn)業(yè)的要素稟賦比較優(yōu)勢，實現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)與駐地產(chǎn)業(yè)之間的融合。

在半工廠化的生產(chǎn)模式中，為了降低固定資產(chǎn)投資帶來的巨大成本，企業(yè)選擇與農(nóng)戶合作發(fā)展生產(chǎn)。例如，J縣在發(fā)展蠶桑產(chǎn)業(yè)的過程中，縣財政支持成立的小蠶工廠培育蠶種，等到適齡蠶后再交給農(nóng)戶養(yǎng)殖。桑農(nóng)在其承包地種桑苗，在縣農(nóng)技工作人員的指導(dǎo)下開展養(yǎng)殖，等到蠶繭收獲的季節(jié)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)蠶桑工作站和合作社負(fù)責(zé)蠶繭的收購工作。從上述流程來看，產(chǎn)供銷一體都由政府部門負(fù)責(zé)，農(nóng)戶無須為銷售發(fā)愁犯難。然而，問題就恰恰隱藏在看似正常的現(xiàn)象背后，即蠶桑產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要協(xié)調(diào)各方關(guān)系，這無疑增加了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的交易成本。在桑苗種植環(huán)節(jié)，桑農(nóng)在自己承包地種植桑苗，縣鄉(xiāng)政府很難進(jìn)行干預(yù)，只是提供指導(dǎo)和服務(wù)。在桑苗采購、種植、管理過程中政府部門要動員群眾，需要消耗很多成本。在蠶繭收購過程中，很多桑農(nóng)不滿政府的收購價格，于是便出現(xiàn)了私下交易的問題，直接影響到了蠶桑交易的市場秩序。

六、小結(jié)

縱向的政策壓力與政治激勵、橫向的府際競爭壓力等組織內(nèi)情境是促使欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層政府采取產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動和推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品流通市場體系建設(shè)的重要動力源。在組織內(nèi)外情境的作用下，欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層政府在推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品流通市場體系建設(shè)的行動中普遍且長期存在著行動策略差異化的現(xiàn)象。

(1)在試點性壓力型體制所引導(dǎo)的組織內(nèi)情境的作用下，自上而下的政策壓力和橫向府際競爭壓力形塑了基層政府的行動策略。然而，當(dāng)產(chǎn)業(yè)實施地鄉(xiāng)村自組織能力和自主經(jīng)營能力等組織外情境較強(qiáng)時，基層政府會采取市場需求導(dǎo)向的行動策略，為農(nóng)產(chǎn)品的形象塑造和市場流通渠道拓展提供輔助?；鶎诱邔嵤┑慕Y(jié)果與政策目標(biāo)之間的一致性比較高，呈現(xiàn)名實相符現(xiàn)象。但是當(dāng)產(chǎn)業(yè)實施地鄉(xiāng)村自組織能力和自主經(jīng)營能力等組織外情境較薄弱時，基層政府則會采取行政任務(wù)導(dǎo)向的行動策略，對標(biāo)上級政府的任務(wù)指標(biāo)采取行動。

(2)在普惠性壓力型體制所引導(dǎo)的組織內(nèi)情境的作用下，欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層政府在推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品市場流通體系建設(shè)的過程中往往采取穩(wěn)定的行動策略，只需完成普惠性政策的基本指標(biāo)即可。然而，在面對不同的組織外情境要素時，欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層政府的行動策略也會相應(yīng)做出適度調(diào)整：當(dāng)面對的組織外情境較弱時，基層政府會采取行政任務(wù)導(dǎo)向的行動策略，采取臨時性補(bǔ)貼、政企合作的方式來完成考核指標(biāo)，但對農(nóng)產(chǎn)品市場流通體系建設(shè)的影響微乎其微，與普惠性產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)，從而形成名實分離現(xiàn)象；當(dāng)面對的組織外情境較強(qiáng)時，欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層政府會采取市場需求導(dǎo)向的行動策略，積極吸納多元產(chǎn)業(yè)主體共同參與農(nóng)產(chǎn)品流通市場體系建設(shè)，甚至有時會為組織外情境較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)政策實施地兜底。這些實施地的農(nóng)產(chǎn)品流通市場體系建設(shè)的結(jié)果與政策目標(biāo)趨近，形成名實相符現(xiàn)象。

(3)欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層政府建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品流通市場體系行動策略包含兩個潛在的風(fēng)險：第一，一旦自上而下的壓力和政策激勵被消解，基層政府的注意力就有可能發(fā)生轉(zhuǎn)移，直接影響到農(nóng)產(chǎn)品流通市場體系建設(shè)相關(guān)政策的連貫性；第二，行政任務(wù)導(dǎo)向的策略行動出發(fā)點在于對標(biāo)考核指標(biāo)完成任務(wù)，從而導(dǎo)致市場有效性與行政任務(wù)取向之間的沖突。上述兩種風(fēng)險都有可能使得流通市場體系建設(shè)的最終結(jié)果與政策目標(biāo)之間相去甚遠(yuǎn)。