中央林業(yè)改革發(fā)展資金績(jī)效評(píng)價(jià)問(wèn)題研究

○煙臺(tái)市森林資源監(jiān)測(cè)保護(hù)服務(wù)中心 孫中元 呂洪巖 宋 黎 楊德順 聶 磊 徐 昕 曹蓉芬

近年來(lái)，隨著生態(tài)文明進(jìn)程的縱深發(fā)展，國(guó)家加大基層林業(yè)財(cái)政支持力度，最具代表性的資金類型是中央林業(yè)改革發(fā)展資金。中央林業(yè)改革發(fā)展資金是指中央預(yù)算安排的用于林業(yè)改革發(fā)展方面的共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付資金。該項(xiàng)資金對(duì)提高地方林業(yè)工作者積極性、加快地方森林生態(tài)保護(hù)進(jìn)程、維護(hù)地方生態(tài)平衡、保護(hù)森林資源有極大的促進(jìn)作用。然而，在現(xiàn)實(shí)基層林業(yè)工作中發(fā)現(xiàn)，中央林業(yè)改革發(fā)展資金績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問(wèn)題降低了資金使用效率，影響了基層林業(yè)工作者積極性。

一、林業(yè)改革發(fā)展資金績(jī)效評(píng)價(jià)問(wèn)題

(一)基層林業(yè)部門績(jī)效管理評(píng)價(jià)意識(shí)弱

2019年以來(lái)，國(guó)家部委加強(qiáng)了中央財(cái)政林業(yè)改革發(fā)展資金使用監(jiān)管，財(cái)政部、國(guó)家林草局出臺(tái)的《林業(yè)改革發(fā)展資金管理辦法》對(duì)項(xiàng)目申報(bào)、資金使用、績(jī)效評(píng)價(jià)等進(jìn)行了說(shuō)明?？?jī)效評(píng)價(jià)作為一項(xiàng)綜合性強(qiáng)的新業(yè)務(wù)，基層林業(yè)部門工作人員對(duì)績(jī)效管理理論和應(yīng)用尚處于學(xué)習(xí)探索階段，績(jī)效管理經(jīng)驗(yàn)不足、重視程度不夠使得重視分配預(yù)算、輕視績(jī)效管理的思維仍然存在[1]。其表現(xiàn)為項(xiàng)目申報(bào)盲目性強(qiáng)、缺乏對(duì)工作整體及長(zhǎng)遠(yuǎn)的考量，對(duì)以往工作中存在的問(wèn)題反思較少；林業(yè)改革發(fā)展資金項(xiàng)目執(zhí)行中嚴(yán)謹(jǐn)性不強(qiáng)、績(jī)效意識(shí)松懈；年度目標(biāo)任務(wù)考核重視當(dāng)年任務(wù)完成情況，對(duì)營(yíng)林、造林、撫育等多年建設(shè)期林業(yè)項(xiàng)目工程后續(xù)情況關(guān)注較少；雖然主管部門對(duì)項(xiàng)目績(jī)效管理評(píng)價(jià)重視程度逐年提高，但現(xiàn)實(shí)業(yè)務(wù)部門對(duì)項(xiàng)目績(jī)效管理評(píng)價(jià)仍然持“完成任務(wù)”的消極狀態(tài)，績(jī)效評(píng)價(jià)理念尚未貫穿日常林業(yè)建設(shè)中[2]。

(二)項(xiàng)目執(zhí)行和資金使用銜接有待加強(qiáng)

林業(yè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作包含法律法規(guī)、林業(yè)業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、效益監(jiān)測(cè)等多方面專業(yè)知識(shí)，項(xiàng)目?jī)?nèi)容涵蓋了造林綠化、森林管護(hù)、有害生物防治、育苗、補(bǔ)償?shù)壬鷳B(tài)補(bǔ)貼項(xiàng)目。若相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)不熟練，參加績(jī)效評(píng)價(jià)的工作人員將很難完成林業(yè)改革發(fā)展資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作。張改英(2020)認(rèn)為，開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)人員應(yīng)是既懂林業(yè)知識(shí)、財(cái)務(wù)與審計(jì)工作專業(yè)知識(shí)，還需要充分掌握績(jī)效評(píng)價(jià)政策、方法的復(fù)合型人才，才能夠科學(xué)、合理、合規(guī)地完成績(jī)效評(píng)價(jià)的全部工作，使績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果更加符合實(shí)際[3]。

2018年林業(yè)部門機(jī)構(gòu)改革以后，基層林業(yè)與國(guó)土資源、規(guī)劃部門有著不同程度的融合，導(dǎo)致短期內(nèi)林業(yè)業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)缺乏有效銜接溝通，出現(xiàn)林業(yè)項(xiàng)目執(zhí)行中出現(xiàn)偏差、績(jī)效評(píng)價(jià)混亂的現(xiàn)象。以往林業(yè)項(xiàng)目執(zhí)行、資金監(jiān)管、績(jī)效評(píng)價(jià)由專業(yè)林業(yè)財(cái)會(huì)人員操作，機(jī)構(gòu)改革以后，隨著人員變動(dòng)使得績(jī)效評(píng)價(jià)工作出現(xiàn)了短時(shí)間斷層。張琴(2019)的研究指出，林業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)存在績(jī)效管理制度體系不健全、機(jī)構(gòu)以及人員配備不到位的問(wèn)題，績(jī)效管理工作只能是勉強(qiáng)完成財(cái)政下達(dá)的任務(wù)，根本做不到精細(xì)化、規(guī)范化管理。

(三)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的可操作性待提高

績(jī)效目標(biāo)的設(shè)立是績(jī)效評(píng)價(jià)最重要的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，績(jī)效目標(biāo)的設(shè)立是否科學(xué)規(guī)范、能細(xì)化量化，直接影響后續(xù)績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、評(píng)價(jià)等工作的有效進(jìn)行。如表1所示，林業(yè)改革發(fā)展資金的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)包括3項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)(產(chǎn)出、效益、滿意度指標(biāo))、9項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)、35項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)，其中，產(chǎn)出指標(biāo)基本屬于定量指標(biāo)，效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)大部分是定性指標(biāo)。定量指標(biāo)中的任務(wù)完成率、造林成活率、管護(hù)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)等基層工作人員易把握、控制及收集相關(guān)佐證材料的指標(biāo)；定性指標(biāo)中森林撫育構(gòu)建穩(wěn)定森林生態(tài)系統(tǒng)(是否明顯)、濕地項(xiàng)目區(qū)生態(tài)效益可持續(xù)性(是否明顯)等不便于基層把握，還需要第三方進(jìn)行評(píng)估，但對(duì)第三方資質(zhì)、評(píng)估合理性尚未規(guī)定，且短期內(nèi)規(guī)模不一的林業(yè)項(xiàng)目是否顯著改善生態(tài)環(huán)境，仍然值得商榷。因而，張改英(2020)認(rèn)為，在實(shí)際工作中，成本指標(biāo)僅僅是按照國(guó)家補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)作為成本指標(biāo)，體現(xiàn)不了設(shè)計(jì)目的要求，成本指標(biāo)設(shè)計(jì)不科學(xué)。

表1 林業(yè)改革發(fā)展資金績(jī)效目標(biāo)表

(四)績(jī)效評(píng)價(jià)周期短

由于森林生產(chǎn)的長(zhǎng)周期性，森林生態(tài)效益改變具有緩慢性，項(xiàng)目資金使用效益短期內(nèi)難以兌現(xiàn)。以森林撫育績(jī)效評(píng)價(jià)為例，1～2年內(nèi)的林木生長(zhǎng)量化績(jī)效相對(duì)易于體現(xiàn)，但是林分結(jié)構(gòu)優(yōu)化、森林生態(tài)效益提升卻難以細(xì)化量化。鄭娟(2020)認(rèn)為，年度評(píng)價(jià)與林業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)的特點(diǎn)不相適應(yīng)，如林下經(jīng)濟(jì)種植項(xiàng)目，生產(chǎn)周期一般為3～5年，一年時(shí)間的生態(tài)效益和社會(huì)效益難以測(cè)算[4]。針對(duì)當(dāng)前多地發(fā)生的松材線蟲病，王玲萍(2019)認(rèn)為，松材線蟲病的防治是一項(xiàng)系統(tǒng)性、長(zhǎng)期性工程，通過(guò)3～5年的綜合治理才能見(jiàn)成效[5]。當(dāng)前僅憑一年兩次普查森林枯死木數(shù)量、森林枯死木分布、松材線蟲病分布范圍等提出的防治技術(shù)措施，在管理上相對(duì)粗放。一些地方表面上看是完成了防治任務(wù)，但疫情面積不減少、枯死木數(shù)量不下降、防治績(jī)效難以體現(xiàn)等問(wèn)題依然存在。

(五)資金驗(yàn)收管理辦法亟待更新

2012年，原國(guó)家林業(yè)局印發(fā)了《中央財(cái)政造林補(bǔ)貼試點(diǎn)檢查驗(yàn)收管理辦法(試行)》，對(duì)中央林業(yè)改革發(fā)展資金項(xiàng)目中造林補(bǔ)助驗(yàn)收進(jìn)行了說(shuō)明，明確了各級(jí)職責(zé)、規(guī)范了項(xiàng)目驗(yàn)收及資金使用。但機(jī)構(gòu)改革后，中央資金監(jiān)管及績(jī)效評(píng)價(jià)加強(qiáng)，項(xiàng)目驗(yàn)收相對(duì)滯后，資金支付率不高，給基層林業(yè)績(jī)效考核造成了較大壓力。此外，目前績(jī)效評(píng)價(jià)忽視了林業(yè)工作的特殊性，以造林工作多受氣候條件影響為例，干旱年份的造林成活率及造林面積降低，而選擇在第二年春季、雨季進(jìn)行集中作業(yè)，但就當(dāng)年造林績(jī)效評(píng)價(jià)而言，有可能不符合林業(yè)生產(chǎn)實(shí)際。時(shí)間緊、任務(wù)重就會(huì)出現(xiàn)尊重林業(yè)、生態(tài)規(guī)律，但卻違背績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)則的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，林業(yè)生產(chǎn)與績(jī)效評(píng)價(jià)產(chǎn)生了矛盾。

(六)資金撥付滯后于項(xiàng)目開(kāi)工

《林業(yè)改革發(fā)展資金管理辦法》對(duì)資金預(yù)計(jì)數(shù)、當(dāng)年任務(wù)下達(dá)計(jì)劃、資金分配方案、下達(dá)預(yù)算等進(jìn)行了詳細(xì)的時(shí)間說(shuō)明。按照該辦法推算，中央資金從國(guó)家→省(市)→市→縣級(jí)自然資源主管部門，時(shí)間已經(jīng)是每年8月份，加之各種意外因素，資金到達(dá)縣級(jí)自然資源主管部門會(huì)更晚。胡繼平等(2016)研究發(fā)現(xiàn)，近幾年，中央財(cái)政造林補(bǔ)貼試點(diǎn)資金計(jì)劃下達(dá)時(shí)間多在每年的7-8月，但我國(guó)各地最佳造林季節(jié)依然是春季，秋、冬季造林所占比例不大[6]。資金計(jì)劃下達(dá)太晚，錯(cuò)過(guò)各地最佳造林季節(jié)，直接影響造林工作的開(kāi)展。對(duì)于需要編制作業(yè)設(shè)計(jì)的造林補(bǔ)貼和森林撫育工作而言，可能已經(jīng)錯(cuò)過(guò)了最佳作業(yè)時(shí)間，甚至可能無(wú)法完成當(dāng)年作業(yè)任務(wù)。有的地方任務(wù)會(huì)延遲至第二年春季，但會(huì)面臨上年度績(jī)效考核的壓力。黃選德(2014)認(rèn)為，中央、省、基層上報(bào)批復(fù)再層層撥轉(zhuǎn)分配，造成資金撥付往往滯后于項(xiàng)目開(kāi)工時(shí)間[7]。

二、林業(yè)改革發(fā)展資金績(jī)效評(píng)價(jià)的優(yōu)化建議

(一)提高林業(yè)工作者績(jī)效評(píng)價(jià)的重視程度

林業(yè)生產(chǎn)工作和資金績(jī)效考核工作是互相促進(jìn)的，并不是矛盾的，并且隨著生態(tài)事業(yè)發(fā)展，二者的聯(lián)系將更加緊密。用好資金、加強(qiáng)監(jiān)管能夠杜絕腐敗，提高資金使用效率，促進(jìn)基層森林生態(tài)事業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展。在日常林業(yè)生產(chǎn)工作中，基層林業(yè)工作者應(yīng)主動(dòng)根據(jù)績(jī)效目標(biāo)表，做好檔案歸集及工作論證，確保林業(yè)改革發(fā)展資金執(zhí)行到位，確實(shí)產(chǎn)生生態(tài)效益。

(二)加強(qiáng)部門間聯(lián)動(dòng)與協(xié)調(diào)

建議林業(yè)主管部門加強(qiáng)和財(cái)政部門、發(fā)改部門之間的聯(lián)動(dòng)；研發(fā)專項(xiàng)林業(yè)改革發(fā)展資金績(jī)效監(jiān)管軟件；加強(qiáng)對(duì)基層的培訓(xùn)，提高評(píng)價(jià)效率，徹底減輕基層工作壓力；針對(duì)機(jī)構(gòu)改革后存在的部門溝通不暢問(wèn)題，需要自然資源主管部門把握林業(yè)工作的特殊性、專業(yè)性，及時(shí)梳理業(yè)務(wù)確?？?jī)效評(píng)價(jià)執(zhí)行順暢。

(三)提高績(jī)效目標(biāo)評(píng)價(jià)表的可操作性

鑒于基層工作繁雜，各地區(qū)基層林業(yè)機(jī)構(gòu)在人員數(shù)量和人員素質(zhì)上存在較大差異，工作人員在林業(yè)改革發(fā)展資金績(jī)效評(píng)價(jià)上投入的時(shí)間、資金有限，建議國(guó)家財(cái)政部門及林業(yè)主管部門對(duì)績(jī)效目標(biāo)表進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，減少定性指標(biāo)的設(shè)定，針對(duì)主要的定量指標(biāo)進(jìn)行考核設(shè)定，增加基層可操作性。

(四)更新完善林業(yè)改革發(fā)展資金驗(yàn)收管理辦法

隨著中央林業(yè)改革發(fā)展資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作的長(zhǎng)期性、嚴(yán)肅性，建議國(guó)家和省級(jí)林業(yè)主管部門對(duì)林業(yè)改革發(fā)展資金驗(yàn)收管理辦法做出適當(dāng)調(diào)整。應(yīng)充分考慮林業(yè)工作的長(zhǎng)期性、特殊性，制定出綜合考量基層林業(yè)生產(chǎn)實(shí)際的驗(yàn)收管理辦法，尊重森林生態(tài)事業(yè)的規(guī)律，不要挫傷基層林業(yè)工作者的積極性。同時(shí)，因客觀原因無(wú)法完成的林業(yè)改革發(fā)展項(xiàng)目，要完善資金退出、使用程序，保障項(xiàng)目的靈活性，保障資金流向可控、合法。

三、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)中央林業(yè)改革發(fā)展資金項(xiàng)目的實(shí)施，林農(nóng)造林、營(yíng)林、護(hù)林的積極性顯著提高，取得了明顯的生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益。中央林業(yè)改革發(fā)展資金績(jī)效評(píng)價(jià)關(guān)乎到林業(yè)資金的有效配置，影響著林業(yè)生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)，可以有效地提高資金的使用效益，對(duì)今后資金使用產(chǎn)生積極促進(jìn)作用，需要引起各方重視。林業(yè)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)剛剛實(shí)施，實(shí)踐中還有許多需要完善的地方，因此只有在實(shí)踐中不斷探索，才能更好地發(fā)揮資金的使用效益。