土地出讓金征管和使用范圍等地產(chǎn)政策變化研究

那國鋒

摘?要：隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速前行，城市全方位發(fā)展日益成熟，城市化進(jìn)程日趨加快，房地產(chǎn)行業(yè)一路“高歌猛進(jìn)”，推動(dòng)土地出讓金也是“水漲船高”，其在國家財(cái)政收入的占比越來越大。國家宏觀調(diào)控作為一只“看得見的手”隨之不斷地調(diào)整。文章就國家相繼出臺(tái)多項(xiàng)關(guān)于土地出讓的政策調(diào)整，分析土地出讓收入轉(zhuǎn)為由稅務(wù)部門征收的前瞻和影響。

關(guān)鍵詞：土地出讓收入;國家財(cái)政收入;征收管理;稅務(wù)部門;農(nóng)業(yè)農(nóng)村

中圖分類號(hào)：F301.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1005-6432（2022）15-0076-03

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.15.076

自1987年全國多城市開展土地出讓制度后，歷經(jīng)30余年的發(fā)展歷程，土地出讓收入占全國財(cái)政收入的比重逐年加大。其在一定程度上順應(yīng)并助力了中國改革開放40多年的全面發(fā)展的同時(shí)，“土地財(cái)政”也成為中國發(fā)展不可逾越的關(guān)鍵詞。2015年全國首次針對(duì)土地出讓金開展大范圍審計(jì)引起各界關(guān)注。審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，從2001年全國土地出讓收入0.13萬億元到2014年的4萬億元，這13年左右的時(shí)間，土地出讓收入增長超30倍，累計(jì)金額多達(dá)20萬億元，而該巨額資金“何去何從”至今尚無明確結(jié)論。

2020年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》（以下簡稱《意見》）。2021年2月，自然資源部部署《自然資源部辦公廳關(guān)于開展2021年住宅用地分類調(diào)控工作的通知》（以下簡稱《分類調(diào)控工作》），明確涉及居住用地集中時(shí)間發(fā)布公告、集中時(shí)間出讓。在此之前，就房地產(chǎn)企業(yè)融資監(jiān)管等問題，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部與人民銀行聯(lián)合出臺(tái)了“三道紅線”，并設(shè)置“紅、橙、黃、綠”四檔。2021年6月，財(cái)政部、自然資源部、稅務(wù)總局、人民銀行四部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于將國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、海域使用金、無居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有關(guān)問題的通知》（以下簡稱《通知》）。根據(jù)《通知》，該政策率先于河北等省市試行，并于2022年在全國全面推開征收管理劃轉(zhuǎn)工作?！锻ㄖ返陌l(fā)布看似僅僅是一種征收管理模式的不同，但與《意見》關(guān)聯(lián)解讀，實(shí)則意味著整個(gè)土地出讓收入管理乃至地方和中央經(jīng)濟(jì)發(fā)展重心、宏觀調(diào)控、投資方向的重大轉(zhuǎn)變。

1?厘清“土地賬本”

一是徹底實(shí)現(xiàn)土地出讓金收支納入預(yù)算管理。盡管自2007年以來，國家規(guī)定土地出讓金收支納入基金預(yù)算管理，全額施行“收支兩條線”，但是據(jù)審計(jì)署多年審計(jì)，仍有部分城市未完全執(zhí)行該項(xiàng)規(guī)定，且涉及金額占所在城市基金收入份額比重較大。《通知》出臺(tái)后，有利于中央財(cái)政規(guī)范土地出讓金收支情況。

二是強(qiáng)化土地出讓金收繳的時(shí)效性管理。自土地出讓實(shí)行招拍掛保證金制度以來，普遍存在用地者土地出讓金尾款欠繳或延期繳納，造成出讓金應(yīng)繳未繳以及利息違約金數(shù)額巨大的情況。而地方政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和招商引資的動(dòng)力和壓力下，在上述欠款如何繳納、何時(shí)繳納中存在多種可操作余地，用地者變相獲得巨大的土地“尋租空間”。出讓金劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收后，中央在其管理中的砝碼加大，有利于土地收益的收繳，減少不必要的國有資產(chǎn)收益流失。

三是規(guī)范土地出讓金的使用，強(qiáng)化其合法性。土地出讓金長期受地方政府管轄并支配，上級(jí)部門對(duì)其使用方向的合理性、合法性監(jiān)管力度不夠，極易造成地方政府資源的浪費(fèi)、滋生官員腐敗、阻礙地區(qū)性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。出讓金劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收后，盡管出讓金使用的方向仍為當(dāng)?shù)卣?，但其受上?jí)政府監(jiān)管的力度加大，有利于其使用的合理合法。

四是有利于土地成本的控制。土地出讓金收益管理規(guī)定，地方政府在核算土地收益中，需根據(jù)規(guī)定提取教育、農(nóng)業(yè)、農(nóng)田水利、保障房、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金之后，按照一定比例上繳上級(jí)財(cái)政，與上級(jí)財(cái)政分成。同時(shí)由于在土地出讓之前的征地拆遷以及土地開發(fā)中，多數(shù)地方是由其當(dāng)?shù)卣膰衅髽I(yè)操作完成，這就導(dǎo)致地方政府為了壓縮土地出讓收益部分的定額提取和分成，而做高征收拆遷和土地開發(fā)成本。出讓金劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收后，在其定額提取和分成核算中勢必會(huì)受到規(guī)范的監(jiān)督和管理，從而有利于土地成本的控制。

2?規(guī)范土地出讓金征收和管理

首先，土地出讓金征收與歸屬主體相分離?！锻ㄖ访鞔_規(guī)定，土地出讓金作為非稅收入，其征收的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、減免、分成、使用、管理等政策，繼續(xù)按照現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行。土地出讓收入仍依照現(xiàn)行政策，全額納入地方政府性基金預(yù)算管理，收入全額繳入地方國庫，支出通過地方政府性基金預(yù)算安排。《通知》改變的僅僅是征收流程，而不是預(yù)算管理和土地出讓收入歸屬。

其次，有效提升土地出讓金征收效率的同時(shí)，降低征收的人員成本。稅務(wù)部門的征收隊(duì)伍建立多年，且近年來互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等科技手段全面在稅務(wù)部門收繳過程中推行，有效節(jié)省其征收的人力資源成本，更有助于提升其征收隊(duì)伍的專業(yè)性。

最后，在國家財(cái)政收入的一般公共預(yù)算、政府性基金、國有資本經(jīng)營性收入、社會(huì)保險(xiǎn)基金四本賬中，一般公共預(yù)算主要由稅收和非稅收入組成，而社會(huì)保障基金也由稅務(wù)部門代為征收。土地出讓金作為政府性基金的主要組成部分，轉(zhuǎn)為稅務(wù)部門征收，更好地實(shí)現(xiàn)了跨部門之間的數(shù)據(jù)共享，可以為政府管理部門提供精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)信息，為地方乃至中央的現(xiàn)代化理國、理政奠定了重要基礎(chǔ)。

此外，土地出讓金由稅務(wù)部門征收，有助于明晰“土地賬本”的收支情況。盡管《通知》指出僅僅是征收方式的改變，但是稅務(wù)部門相對(duì)獨(dú)立于地方政府，這就使得土地出讓金的繳納受到多級(jí)政府、多部門的監(jiān)督。同時(shí)，出讓金由稅務(wù)部門代為征收后，按原預(yù)算執(zhí)行方式劃入地方政府性基金預(yù)算安排，勢必會(huì)使出讓金的使用受到約束，使土地出讓收入的預(yù)算管理得到進(jìn)一步規(guī)范。

3?土地出讓收益使用方向重心明確

中國改革開放40多年，城市更新巨變，建成區(qū)不斷擴(kuò)大，城市規(guī)模擴(kuò)充迅猛，土地作為首要的市場要素組成，通過規(guī)劃和整理后的增值為其提供了重要的資金保證。而在農(nóng)村城市化進(jìn)程中，政府通過征轉(zhuǎn)用變農(nóng)村集體土地為國有建設(shè)用地，土地價(jià)值激增，但土地增值收益的使用重心并未偏向于農(nóng)村，取之于農(nóng)、用之于城。

《意見》明確提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例，加強(qiáng)土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金的統(tǒng)籌使用，加強(qiáng)對(duì)土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金的核算。《通知》出臺(tái)后，土地出讓收入劃轉(zhuǎn)為由稅務(wù)部門征收管理，則有利于《意見》的落實(shí)和執(zhí)行，有利于更好落實(shí)支持鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)任務(wù)，加快補(bǔ)上?“三農(nóng)”發(fā)展短板，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供有力支撐，有助于城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，進(jìn)一步縮減農(nóng)村和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)的差距。

《意見》指出要將土地出讓金收益重點(diǎn)用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)、現(xiàn)代種業(yè)提升、農(nóng)村供水保障、農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)村土地綜合整治、耕地及永久基本農(nóng)田保護(hù)、村莊公共設(shè)施建設(shè)和管護(hù)、農(nóng)村教育、農(nóng)村文化和精神文明建設(shè)支出，以及與農(nóng)業(yè)農(nóng)村直接相關(guān)的山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)、以工代賑工程建設(shè)等。可以預(yù)見未來農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件將大幅改進(jìn)，農(nóng)民居住環(huán)境將進(jìn)一步提升，農(nóng)村文化生活將更加豐富，教育資源也將向農(nóng)村大幅傾斜，農(nóng)村將留住更多本地居民，從而變相地共享人口所帶來的紅利。

4?“兩集中”與“三道紅線”敦促地方政府與用地企業(yè)理性發(fā)展長遠(yuǎn)利益

4.1?“兩集中”穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房價(jià)、穩(wěn)預(yù)期意圖明顯

《分類調(diào)控工作》意在引導(dǎo)居住用地市場的理性競爭。要求22個(gè)全國大型城市為首批“兩集中”工作試點(diǎn)，合理安排招拍掛出讓住宅用地的時(shí)序，實(shí)行“兩集中”同步公開出讓：一是集中發(fā)布出讓公告。原則上全年不得超過3次，時(shí)間間隔和地塊數(shù)量要相對(duì)均衡。首次公告時(shí)，應(yīng)公布本年度公告的發(fā)布時(shí)序安排。二是集中組織出讓活動(dòng)。同批次公告出讓的土地以掛牌方式交易的，應(yīng)當(dāng)確定共同的掛牌起止日期;以拍賣方式交易的，應(yīng)當(dāng)連續(xù)集中完成拍賣活動(dòng)。

土地出讓制度是土地要素市場的重要組成部分?！斗诸愓{(diào)控工作》的出臺(tái)，將有效防止地方政府因“土地財(cái)政”的驅(qū)使，通過調(diào)整土地供應(yīng)節(jié)奏和時(shí)序而推高土地價(jià)格。進(jìn)而提高市場信息透明度，為市場主體提供更多的選擇和機(jī)會(huì)，營造更加公開透明的環(huán)境，引導(dǎo)市場回歸理性。

同時(shí)，全國22個(gè)大型城市集中出讓土地，同時(shí)結(jié)合“三道紅線”的財(cái)務(wù)杠桿制約，房地產(chǎn)企業(yè)存在巨大的融資壓力，將有效降低土地市場的熱度，也變相地減少地方政府土地出讓金的收入，倒逼其尋求更加健康、綠色的財(cái)政增收模式。

4.2?“三道紅線”的相互制約

第一，絕大多數(shù)房地產(chǎn)企業(yè)的合同負(fù)債、預(yù)收賬款等與銷售相關(guān)的經(jīng)營性負(fù)債占總負(fù)債比例較低，而有息負(fù)債則占比過高，存在存貨周轉(zhuǎn)偏慢、債務(wù)負(fù)擔(dān)較重等問題，這也是房地產(chǎn)行業(yè)的投融資戰(zhàn)略特點(diǎn)，更是房地產(chǎn)市場的最大隱患。要降低總資產(chǎn)與總負(fù)債同時(shí)剔除預(yù)收款后的比率指標(biāo)，則勢必要求房地產(chǎn)企業(yè)增強(qiáng)銷售力度，加快存貨周轉(zhuǎn)速度，擴(kuò)大預(yù)收款項(xiàng)規(guī)模，從而使其回歸理性投資，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場預(yù)期。

第二，凈負(fù)債率反映企業(yè)權(quán)益資金對(duì)償債的保障程度，為有息負(fù)債與貨幣資金作差后占合并權(quán)益的比重，意在體現(xiàn)貨幣資金未覆蓋的債務(wù)部分占總權(quán)益的比例。這一指標(biāo)的降低取決于有息負(fù)債的壓降，或者權(quán)益規(guī)模的擴(kuò)張。從目前房地產(chǎn)市場的經(jīng)營情況和行業(yè)特點(diǎn)看，房地產(chǎn)企業(yè)短期內(nèi)降低負(fù)債非常困難。為使該指標(biāo)在紅線之內(nèi)，企業(yè)或更傾向于借助擴(kuò)大少數(shù)股東權(quán)益規(guī)模來降低凈負(fù)債率。這將引發(fā)房地產(chǎn)企業(yè)聯(lián)營、合營甚至合并的情況頻繁。從這個(gè)角度分析，將會(huì)使得更多的小型房地產(chǎn)企業(yè)參與到市場競爭中來。

第三，現(xiàn)金短債比是年經(jīng)營現(xiàn)金凈流量與年末短期負(fù)債的比值，意在反映非受限資金對(duì)短期債務(wù)的覆蓋能力。為保證這一指標(biāo)符合紅線標(biāo)準(zhǔn)，要求房地產(chǎn)企業(yè)壓縮回款周期，加大提升資金回籠的效率，保證充足的經(jīng)營性現(xiàn)金流量。

第四，“三道紅線”指標(biāo)是單獨(dú)無法達(dá)到國家關(guān)于房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控的目的，三者各保持其獨(dú)立的紅線指標(biāo)，但其相輔相成所引起的市場效應(yīng)更是巨大。三個(gè)指標(biāo)是動(dòng)態(tài)的，企業(yè)要符合這項(xiàng)金融政策，則需從短期、中期、長期經(jīng)營目標(biāo)去衡量和考核：短期內(nèi)，企業(yè)應(yīng)加大營銷力度，提升銷售和回款效率，加速存貨周轉(zhuǎn);中期內(nèi)，企業(yè)應(yīng)規(guī)劃融資窗口，通過融資戰(zhàn)略降低資產(chǎn)負(fù)債的多重考核;長期內(nèi)，應(yīng)積極應(yīng)對(duì)在低財(cái)務(wù)杠桿的經(jīng)營環(huán)境下進(jìn)行投資;同時(shí)，不斷地尋求適合企業(yè)自身發(fā)展的經(jīng)營策略，通過合作等規(guī)模經(jīng)營方式達(dá)到穩(wěn)定持久的經(jīng)營。

5?地方政府機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存

《意見》《分類調(diào)控工作》《通知》以及“三道紅線”相繼出臺(tái)，是國家在宏觀調(diào)控層面打出的“組合拳”。對(duì)于地方政府來說既是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇。

首先，地方政府應(yīng)緊跟國家政策和號(hào)召，積極探索新的發(fā)展格局，推動(dòng)可持續(xù)的、高質(zhì)量的發(fā)展途徑，狠抓產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型。從以資產(chǎn)為主的市場要素轉(zhuǎn)為以非資產(chǎn)市場要素為主導(dǎo)的市場經(jīng)濟(jì)，逐步擺脫對(duì)“土地財(cái)政”的依賴。

其次，《意見》的出臺(tái)為新型社會(huì)主義農(nóng)村發(fā)展帶來了發(fā)展契機(jī)，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距的政策保障，是堅(jiān)持解決好“三農(nóng)”問題和做好農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的重要支撐。尤其在當(dāng)今國際公共衛(wèi)生狀況的特殊時(shí)期，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工機(jī)會(huì)減少，農(nóng)民收入獲取渠道縮窄的情況下，國家政策向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜，有利于發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)、擴(kuò)大農(nóng)民就業(yè)、留住人口等。地方政府更應(yīng)該抓住本次機(jī)遇，平衡城鄉(xiāng)發(fā)展，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，完善產(chǎn)業(yè)類型布局，全方位創(chuàng)造財(cái)政收入，構(gòu)建完整、健康的政府資產(chǎn)負(fù)債體系。

最后，地方政府及地產(chǎn)企業(yè)應(yīng)詳細(xì)分析《意見》和《通知》對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)的沖擊和影響。從長遠(yuǎn)發(fā)展角度看，土地供應(yīng)量、市場需求以及金融條件是房地產(chǎn)市場的三大要素，而土地出讓收入征繳方式的轉(zhuǎn)變，與該三大要素并無直接聯(lián)系。所以，地方政府在做好征繳政策工作方式銜接，房地產(chǎn)企業(yè)盡快適應(yīng)征繳方式、節(jié)奏等變化的同時(shí)，土地市場和房價(jià)在短期內(nèi)無重大影響。

6?結(jié)語

占全國財(cái)政總收入1/4的土地出讓金由稅務(wù)部門征繳，看似形式大于本質(zhì)，但其釋放出的卻是國家稅收體系將進(jìn)一步改革的重大信號(hào)。依靠稅務(wù)部門征收稅收和非稅收入，征管主要的國家財(cái)政收入，是國家經(jīng)濟(jì)體制改革的大勢所趨。《分類調(diào)控工作》明確指出，大城市土地供應(yīng)要向租賃住房建設(shè)傾斜，對(duì)接住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門提出的租賃住房用地需求，增加供地規(guī)模用于租賃住房用地，對(duì)保障性租賃住房用地應(yīng)保盡保。將來，國家將通過出臺(tái)更多的土地、房產(chǎn)政策，并加快完善稅收體制改革步伐，在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政策性租賃住房、集體土地入市、閑置土地等方面進(jìn)行調(diào)控，進(jìn)一步融合城鄉(xiāng)發(fā)展，并結(jié)合有關(guān)金融政策和措施，保持穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房價(jià)、穩(wěn)預(yù)期的連續(xù)性，引導(dǎo)全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

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