日本對南太平洋島國的衛(wèi)生外交

李國輝 高梓菁

南太平洋島國是指分布于南太平洋的島嶼國家，包括澳大利亞和新西蘭在內(nèi)，共由29個國家和地區(qū)組成。由于戰(zhàn)略位置顯著，該地區(qū)在地緣政治上的重要性日益增加，各國爭相積極參與該地區(qū)的事務(wù)，日本亦很早就開始將注意力瞄準(zhǔn)該地區(qū)。自20世紀(jì)60年代末起，日本就一直通過提供政府開發(fā)援助(ODA)的方式擴大在南太地區(qū)的影響力。(1)陳艷云、張逸帆:《日本對南太平洋島國ODA政策的調(diào)整及其特點》，《東北亞學(xué)刊》2013年第4期。在日本政府對南太平洋島國的開發(fā)援助中，衛(wèi)生醫(yī)療一直是重要的合作領(lǐng)域之一。2021年7月2日，第九屆日本與太平洋島國(2)南太平洋獨立國家包括澳大利亞、新西蘭、巴布亞新幾內(nèi)亞、薩摩亞、湯加、瑙魯、斐濟、密克羅尼西亞聯(lián)邦、馬紹爾群島、所羅門群島、帕勞、瓦努阿圖、基里巴斯、圖瓦盧、紐埃及庫克群島16個國家。本文所指的南太平洋島國是指除了澳大利亞、新西蘭以外的其他14個國家，以及法屬波利尼西亞、法屬新喀里多尼亞。首腦峰會(PALM)在線上舉行，與會各國領(lǐng)導(dǎo)人強調(diào)了在新冠肺炎疫情應(yīng)對方面的合作。此次峰會上，日本方面表示，除向南太平洋島國提供疫苗接種所需的冷鏈器材及技術(shù)支援外，還承諾在本年度內(nèi)通過“新冠肺炎疫苗實施計劃”(COVAX)等向其提供總計300萬劑的新冠疫苗。(3)〔日〕 外務(wù)?。骸傅?回太平洋·島サミット(PALM9)(結(jié)果概要)」、外務(wù)省ホームページ、2021年7月2日。https://www.mofa.go.jp/mofaj/a_o/ocn/page3_003070.html.

本文在概述日本與南太平洋島國外交關(guān)系變遷的基礎(chǔ)上，通過分析PALM形成的官方政策文件，抽離出衛(wèi)生議題在日本對該地區(qū)外交中的定位。在此基礎(chǔ)上，本文將從戰(zhàn)略、綜合安全、國際層面的利益訴求等多個維度考量日本對南太平洋島國開展衛(wèi)生外交的動因。

一、日本與南太地區(qū)關(guān)系概述

第二次世界大戰(zhàn)后，在南太地區(qū)發(fā)揮影響力的主要是西方殖民大國，日本較少有插手南太地區(qū)事務(wù)的機會。(4)Gerard A. Finin, “A New Era for Japan and the Pacific Islands: The Tokyo Summit”, in Analysis from the East-West Center, No.32, September 1997,p.3.雖然自20世紀(jì)60年代末日本就開始向南太平洋島國提供ODA(5)陳艷云、張逸帆：《日本對南太平洋島國的政府開發(fā)援助》，《世界近現(xiàn)代史研究》2013年。,但南太平洋島國對于當(dāng)時的日本來說，其外交意義主要在于滿足日本對漁業(yè)資源的需求。直到80年代初期，經(jīng)歷過石油沖擊的日本，意欲構(gòu)建“泛太平洋”區(qū)域合作框架，南太地區(qū)才重新受到日本的關(guān)注。1978年，大平正芳在競選自民黨總裁時就曾提出“環(huán)太平洋合作構(gòu)想”，旨在穩(wěn)定市場和資源供應(yīng)以及建立日本在亞太地區(qū)的勢力范圍。1982年上任的首相中曾根康弘大力推動這一“構(gòu)想”的發(fā)展，展現(xiàn)出了更為積極的外交姿態(tài)。1985年，中曾根康弘訪問南太地區(qū)的斐濟和巴布亞新幾內(nèi)亞，成為戰(zhàn)后首位于在任期間訪問這兩個國家的日本首相。1987年1月，時任日本外相倉成正訪問斐濟，首次闡述了包括尊重獨立和自主、支持區(qū)域合作、確保政治穩(wěn)定、擴大經(jīng)濟合作、促進人員交流的日本對南太島國的外交政策，被稱作“倉成主義”，并成為此后日本對南太平洋島國的外交基礎(chǔ)。1989年，日本受邀參加“南太平洋論壇”(SPF)(6)1971年8月5日-7日，斐濟、薩摩亞、湯加、瑙魯、庫克群島、澳大利亞在惠靈頓召開南太平洋七方會議，正式成立“南太平洋論壇”，并決定每年召開一次會議。對話會議。之后，每年都有部長級(副部長等)官員參加此類政策對話。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，日本繼續(xù)擴大其在南太地區(qū)的影響力，且收效頗豐。在1996年聯(lián)合國安理會非常任理事國的選舉中，南太平洋島國一致支持日本成為安全理事會的非常任理事國。此事使日本進一步確認(rèn)了該區(qū)域在日本外交中的重要性。此外，大約在同一時期，圍繞漁業(yè)權(quán)等問題，日本與周邊國家的爭端也逐步浮現(xiàn)出來，南太地區(qū)則被公認(rèn)為運輸來自中東的石油及鈾燃料的重要海上通道，日本政府開始重新審視南太平洋島國在漁業(yè)和礦產(chǎn)能源安全等方面的重要性。(7)〔日〕 黒崎岳大：「日本の太平洋諸島外交における太平洋諸島フォーラムの影響」、『東海大學(xué)現(xiàn)代教養(yǎng)センター紀(jì)要』2019年第3號。在此背景下，為了進一步強化日本與南太平洋島國及地區(qū)之間的紐帶關(guān)系，日本政府和“南太平洋論壇”(現(xiàn)“太平洋島國論壇”，PIF)(8)2000年10月，原“南太平洋論壇”正式改稱“太平洋島國論壇”(PIF)。成員于1996年成立了“太平洋諸島中心”(PIC)。(9)正式名稱：南太平洋經(jīng)濟交流支援中心(South Pacific Economic Exchange Support Center，英文縮寫SPEESC)。1997年，日本主導(dǎo)召開了首屆“日本與太平洋島國首腦峰會”(PALM)，并發(fā)表了《日本-南太平洋國家聯(lián)合聲明》。PALM是日本政府邀請南太平洋島國的首腦及政府代表到日本，就南太平洋島國及地區(qū)面臨的各種問題坦率地交換意見，構(gòu)筑細(xì)致合作關(guān)系的會議，也是展示日本對南太平洋島國外交政策的極其重要的機會。該會議每三年舉辦一次，截至2021年已舉辦9次。作為日本外交中少有的由日本政府單獨主持的與特定地區(qū)之間的多邊首腦會議，PALM可以說是日本為數(shù)不多的成功外交戰(zhàn)略之一。(10)〔日〕 黒崎岳大：「日本の太平洋諸島外交における太平洋諸島フォーラムの影響」、『東海大學(xué)現(xiàn)代教養(yǎng)センター紀(jì)要』2019年第3號。從1997年開始，日本積極利用PALM等獨特的外交工具，著力強化對該地區(qū)的干預(yù)。經(jīng)過多年經(jīng)營，日本與南太平洋島國的關(guān)系已取得很大發(fā)展，各個領(lǐng)域的合作都在不斷加深。

表 各屆PALM及中期部長級會議的主題和決議

二、日本與南太地區(qū)外交中的衛(wèi)生合作

日本與南太地區(qū)的峰會機制構(gòu)成了日本對南太平洋島國的外交基石。而衛(wèi)生議題在PALM及中期部長級會議中逐漸成為重要議題之一。

(一)可持續(xù)發(fā)展中的衛(wèi)生議題設(shè)置

1997年第一屆PALM召開，此次會議沒有明確提出衛(wèi)生保健醫(yī)療方面的議題，但峰會確認(rèn)了日本和各南太平洋島國致力于可持續(xù)發(fā)展的原則，認(rèn)識到了地球面臨的環(huán)境問題，特別是氣候變化和海面上升等南太平洋國家重大關(guān)切問題的重要性。(11)〔日〕 外務(wù)省：「日·南太平洋フォーラム首脳會議宣言」、外務(wù)省ホームページ、1997年10月13日。https://www.mofa.go.jp/mofaj/area/ps_summit/palm_01/s_sengen.html.在其后的第二屆PALM上，森喜朗首相提出了“太平洋開拓外交”，稱日本將在南太地區(qū)開展廣泛且積極的外交。這次峰會涉及衛(wèi)生議題，日方提出將與聯(lián)合國難民事務(wù)高級專員公署(UNHCR)、世界衛(wèi)生組織(WHO)、聯(lián)合國人口基金(UNFPA)等國際組織合作，以支持控制艾滋病等傳染性疾病的聯(lián)合國項目的實施。(12)〔日〕 外務(wù)?。骸柑窖螗榨恁螗匹％⑼饨?宮崎イニシアティブ」、外務(wù)省ホームページ、2000年4月22日。https://www.mofa.go.jp/mofaj/area/palm/miyazaki.html.

(二)SARS后衛(wèi)生議題的重點化

以應(yīng)對“嚴(yán)重急性呼吸綜合征”(SARS)為契機，衛(wèi)生方面的議題在日本與南太平洋島國的合作中日漸突出。第三屆PALM突出了“改善保健和衛(wèi)生”的議題，并將其作為重點合作領(lǐng)域之一。(13)〔日〕 外務(wù)?。骸溉铡IF首脳會議首脳宣言『沖縄イニシアティブより豊かで安全な太平洋のための地域(開発)戦略』」、外務(wù)省ホームページ、2012年5月16日-17日。https://www.mofa.go.jp/mofaj/area/ps_summit/pif_3/declaration.html.為此，醫(yī)藥供應(yīng)中心和醫(yī)院的整備及建設(shè)成為了日本和南太平洋島國在2003年至2006年這三年的合作方向。同時，此次峰會還決定雙方共同行動，加強在艾滋病、瘧疾、淋巴性絲蟲病及其他傳染病方面的合作。日方還承諾繼續(xù)支持南太地區(qū)完善其防疫措施。此外，為了給南太地區(qū)提供高性價比的保健、醫(yī)療服務(wù)，此次會議還倡議運用信息通信技術(shù)、開啟遠(yuǎn)程醫(yī)療項目等。第四屆PALM之后，日本通過推進傳染病防控、改善基礎(chǔ)醫(yī)療保健服務(wù)等進一步加強與南太地區(qū)國家的衛(wèi)生保健合作。(14)〔日〕 外務(wù)?。骸傅?回太平洋·島サミット沖縄首脳宣言：『より強く繁栄した太平洋地域のための沖縄パートナーシップ』」、外務(wù)省ホームページ、2006年5月27日。https://www.mofa.go.jp/mofaj/area/ps_summit/palm_04/sengen.html.

(三)人的安全保障理念下的衛(wèi)生合作議題

2003年日本政府將“人的安全保障”的理念引入新修訂的ODA大綱之后，“人的安全保障”在不同援助中不斷被提及。2009年的第五屆PALM，將衛(wèi)生議題作為日本踐行人的安全保障理念的重點領(lǐng)域。為此，日本將支援南太平洋島國培養(yǎng)醫(yī)療工作人才、改善醫(yī)療設(shè)施。此外，日本將助力南太平洋國家衛(wèi)生部門提高其支出管理能力，以及強化消滅淋巴絲蟲病等傳染病對策。第六屆PALM進一步強調(diào)了人的安全保障理念，衛(wèi)生方面的支援依舊被包含在人的安全保障的部分中。(15)〔日〕 外務(wù)?。骸傅?回太平洋·島サミット(PALM6)沖縄キズナ宣言」、外務(wù)省ホームページ、2012年5月2日。https://www.mofa.go.jp/mofaj/area/ps_summit/palm_06/kizuna_jp.html.

(四)可持續(xù)發(fā)展2.0時代的衛(wèi)生合作議題

2013年10月，第二次中期部長級會議召開，各與會國的部長級官員一致同意協(xié)力制訂2015年后的開發(fā)計劃。(16)〔日〕 外務(wù)省：「太平洋·島サミット第2回中間閣僚會合 議長総括」、外務(wù)省ホームページ、 2013年10月26日。https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/000018144.pdf.雖然之前可持續(xù)發(fā)展原則也一直被強調(diào)，但自2015年開始，促進可持續(xù)發(fā)展成為了日本與南太平洋島國合作的主要方向。(17)〔日〕 外務(wù)?。骸傅?回太平洋·島サミット(結(jié)果概要)」、外務(wù)省ホームページ、2015年5月23日。https://www.mofa.go.jp/mofaj/a_o/ocn/page4_001215.html.為了實現(xiàn)強勁和可持續(xù)的發(fā)展，日方與南太平洋島國的首腦們一致認(rèn)為，有必要加強在包括感染癥和非感染癥領(lǐng)域在內(nèi)的整個衛(wèi)生領(lǐng)域的合作，還強調(diào)在全民健康覆蓋方面合作的重要性。(18)〔日〕 外務(wù)?。骸傅?回太平洋·島サミット(PALM8)首脳宣言」、外務(wù)省ホームページ、2018年5月19日。https://www.mofa.go.jp/mofaj/a_o/ocn/page4_004026.html.

尤其是在新冠肺炎疫情影響之下，日本更是進一步加深了與南太平洋島國的衛(wèi)生合作。在第三次中期部長級會議上，時任日本外相茂木敏充就曾表示將向南太平洋島國提供短期的緊急支援，主要包括價值40億日元的醫(yī)療設(shè)備和通過聯(lián)合國兒童基金會(UNICEF)、紅十字會與紅新月會國際聯(lián)合會(IFRC)、聯(lián)合國開發(fā)計劃署(UNDP)提供的5.8億日元的技術(shù)支持及醫(yī)療物資。(19)〔日〕 外務(wù)省：「第9回太平洋·島サミットに向けた中間閣僚會合 議長総括」、外務(wù)省ホームページ、2020年10月20日。https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/100105287.pdf.不僅如此，日方還稱將與國際及地區(qū)機構(gòu)合作，給予南太平洋島國中長期的支持，同時也強調(diào)將加強與澳大利亞、新西蘭及其他合作伙伴的緊密合作。另外，茂木敏充還稱，日方將迅速提供應(yīng)對疫情所需的資金，并通過“新冠危機應(yīng)對緊急支援日元貸款”支援南太地區(qū)應(yīng)對疫情所帶來的經(jīng)濟挑戰(zhàn)。

(五)后疫情時代衛(wèi)生合作的加強

后疫情時代，日本與南太平洋島國的衛(wèi)生合作勢必會進一步加強。第九屆PALM已將“疫情應(yīng)對和疫情后恢復(fù)”作為今后三年的重點合作方向之一。(20)〔日〕 外務(wù)?。骸傅?回太平洋·島サミット(PALM9)」、外務(wù)省ホームページ、2021年7月2日。https://www.mofa.go.jp/mofaj/a_o/ocn/page3_003070.html.在峰會上，日本重申了對包括全民健康覆蓋在內(nèi)的2030年可持續(xù)發(fā)展議程的全面承諾。各方領(lǐng)導(dǎo)人一致強調(diào)將共同努力盡快獲得安全有效的疫苗，加快南太平洋島國衛(wèi)生體系的建設(shè)。為了有效應(yīng)對疫情，除了向該地區(qū)提供疫苗等短期援助外，還必須健全南太平洋島國的醫(yī)療體系以及增強其構(gòu)建醫(yī)療體制的能力，減少非傳染性疾病(NCDs)的影響。

此外，南太平洋島國因疫情而即將面臨崩潰的經(jīng)濟也是各援助國很棘手的問題。在此背景下，日本與南太平洋島國將在以下幾個方面加強衛(wèi)生合作。(21)〔日〕 外務(wù)?。骸柑窖螭违亥胜螐娀认嗷シ睎绚韦郡幛喂餐袆佑嫯嫛埂⑼鈩?wù)省ホームページ、2021年7月2日。https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/100207984.pdf.第一，日本將與澳大利亞、新西蘭、美國和其他伙伴以互補的方式合作，盡早向南太地區(qū)提供疫苗援助。第二，日本將繼續(xù)支持南太平洋島國醫(yī)療設(shè)施的建設(shè)，將向其提供高質(zhì)量的醫(yī)療設(shè)備，以及衛(wèi)生和醫(yī)務(wù)人員的人才培育。第三，日本自衛(wèi)隊將與澳大利亞合作，向斐濟提供衛(wèi)生領(lǐng)域的相關(guān)能力培訓(xùn)等。另外，日本自衛(wèi)隊還將繼續(xù)探索其他合作機會，進一步強化與南太平洋島國軍隊在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的合作。第四，作為準(zhǔn)參加國，日本將在太平洋衛(wèi)生部長會議(22)1995年在斐濟召開了第一次太平洋島嶼國保健大臣會議(Pacific health ministers meeting：PHMM)，在此會議上達成了“健康太平洋諸島共識”。上謀求發(fā)揮更大影響力。第五，由于非傳染性疾病患者更容易受到新型冠狀病毒感染，因此日本將通過JICA的技術(shù)合作項目支援南太平洋島國應(yīng)對該地區(qū)的非傳染性疾病。第六，日本將通過提供必要的器材和設(shè)備等方式支援南太平洋島國國境的安全開放。第七，疫情形勢改善之后，日本將開展觀光促進活動，協(xié)助南太平洋島國盡早恢復(fù)經(jīng)濟。

三、日本與南太地區(qū)開展衛(wèi)生外交的動因

以上考察了衛(wèi)生領(lǐng)域的課題在日本對南太平洋島國外交中的重要性，以下將從戰(zhàn)略、綜合安全、國際利益訴求等方面分析日本與南太平洋島國開展衛(wèi)生合作的動因。

(一)推行日本國際衛(wèi)生戰(zhàn)略和印太戰(zhàn)略

日本是較早開展衛(wèi)生外交的國家，自1954年起日本就以O(shè)DA的方式向發(fā)展中國家提供衛(wèi)生醫(yī)療方面的援助。冷戰(zhàn)后，在全球衛(wèi)生領(lǐng)域，日本表現(xiàn)得更為活躍，相繼出臺了一系列衛(wèi)生合作計劃及行動框架。2008年，在北海道洞爺湖G8峰會上，作為東道主的日本極力主張將衛(wèi)生問題主流化、國際化，并最終提出了“關(guān)于國際衛(wèi)生保健的洞爺湖行動指針”。為重新定位在全球衛(wèi)生領(lǐng)域的角色，提高在全球衛(wèi)生事務(wù)中的參與能力，實現(xiàn)外交政策與衛(wèi)生問題的統(tǒng)合，日本于2012年出臺了《日本國際衛(wèi)生政策2011-2015》。2013年日本更是公布了《日本國際保健戰(zhàn)略》，將全球衛(wèi)生問題作為其外交的優(yōu)先領(lǐng)域，成為亞洲地區(qū)首個出臺全球衛(wèi)生戰(zhàn)略的國家。(23)〔日〕 外務(wù)省：「國際保健外交戦略の策定について」、外務(wù)省ホームページ、2013年5月17日。https://www.mofa.go.jp/mofaj/press/release/press6_000224.html.在該戰(zhàn)略下，日本進一步致力于推進兩國間援助，加強與國際組織的戰(zhàn)略合作，同時也注重完善其國際衛(wèi)生保健體制及人才培養(yǎng)等。(24)〔日〕 外務(wù)?。骸竾H保健外交」、外務(wù)省ホームページ、2013年5月17日。https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/000005947.pdf.為了更好地落實該戰(zhàn)略，2015年日本又制定了《加強新發(fā)傳染病應(yīng)對措施的基本指南》《和平與健康的基本方針》等。同年，在聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(SDGs)通過后首次召開的G7峰會上，日本將衛(wèi)生問題作為重要議題之一，并以“達成全民健康覆蓋、構(gòu)建感染癥危機管理體制、應(yīng)對抗藥性”這三項內(nèi)容作為支柱將該議題列入“國際保健G7伊勢志摩展望”。2019年6月在大阪召開的二十國集團(G20)峰會上，日本首次主辦財務(wù)大臣與保健大臣聯(lián)合會議，將全民健康覆蓋(UHC)融資作為達成UHC的優(yōu)先課題。由上可見，近些年來，在傳染病防治、衛(wèi)生體系構(gòu)建、全民健康覆蓋和衛(wèi)生危機應(yīng)對等領(lǐng)域，日本一直試圖主導(dǎo)或引領(lǐng)國際衛(wèi)生議題的發(fā)展方向。同時，在具體的國際合作中，日本也積累了很多衛(wèi)生援助的實踐。而日本對南太平洋島國的衛(wèi)生援助是其國際衛(wèi)生戰(zhàn)略不可或缺的一個重要組成部分。

除了實施國際衛(wèi)生戰(zhàn)略的需要外，日本在南太地區(qū)開展衛(wèi)生外交也是執(zhí)行印太戰(zhàn)略的需要。自2012年開始，安倍不斷強調(diào)“印太”地緣戰(zhàn)略空間的重要性，并于2016年8月，在非洲開發(fā)會議上正式公開拋出“自由開放的印度洋-太平洋戰(zhàn)略”。2017年日本政府的外交藍(lán)皮書中特別刊出了“自由開放的印太戰(zhàn)略”。日本對南太地區(qū)的援助也是其實施“印太戰(zhàn)略”的重要一環(huán)。

在第八屆PALM上，日本以“建立繁榮、自由、開放的太平洋伙伴關(guān)系”為口號，基于“自由開放的印太戰(zhàn)略”表達了對南太地區(qū)發(fā)展的承諾。(25)〔日〕 外務(wù)?。骸傅?回太平洋·島サミット(PALM8)」、外務(wù)省ホームページ、2018年5月19日。https://www.mofa.go.jp/mofaj/a_o/ocn/page4_004028.html.安倍宣布，日本將在“自由開放的印太戰(zhàn)略”基礎(chǔ)上，加強對太平洋地區(qū)的介入，積極落實包括ODA在內(nèi)的各項合作。為更好地推進與南太各島國的合作，日本相關(guān)省廳還設(shè)立了“太平洋島國協(xié)力推進會議”。(26)〔日〕 外務(wù)?。骸傅?回太平洋·島サミットに向けた中間閣僚會合 議長総括」、外務(wù)省ホームページ、 2020年10月20日。https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/100105287.pdf.2019年河野太郎外相在訪問斐濟、帕勞、密克羅尼西亞聯(lián)邦和馬紹爾群島時再次強調(diào)，日本 “自由開放的印太戰(zhàn)略”非常符合南太平洋島國的重要利益，再次呼吁南太平洋島國領(lǐng)導(dǎo)人支持日本對該戰(zhàn)略的倡議。(27)〔日〕 外務(wù)?。骸负右巴鈩?wù)大臣のフィジー訪問」、外務(wù)省ホームページ、2019年8月5日。https://www.mofa.go.jp/mofaj/press/release/press4_007673.html.在2020年10月的中期部長級會議上，茂木大臣基于“自由開放的印太戰(zhàn)略”對南太平洋島國做出新承諾，其中包括日本的“太平洋島嶼政策的未來方向”。而菅義偉則將印太戰(zhàn)略下日本在南太地區(qū)采取的各種措施凝結(jié)成為“太平洋羈絆政策”。(28)〔日〕 外務(wù)?。骸傅?回太平洋·島サミット(PALM9)(結(jié)果概要)」、外務(wù)省ホームページ、2021年7月2日。https://www.mofa.go.jp/mofaj/a_o/ocn/page3_003070.html.

在第九屆PALM上，日本政府在“自由開放的印太”框架下明確闡述了對南太地區(qū)的愿景。與會領(lǐng)導(dǎo)人將自由、民主和法治等共同價值觀作為加強彼此間伙伴關(guān)系的基石。第九屆PALM通過的附屬文件“加強太平洋地區(qū)羈絆和共同繁榮的聯(lián)合行動計劃”(29)〔日〕 外務(wù)省:「PALM9首脳宣言·付屬文書2(共同行動計畫)」、外務(wù)省ホームページ、2021年7月2日。https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/100207984.pdf.就是作為日本“自由開放的印太”倡議的一部分提出的。因此，基于該行動計劃所開展的各項援助，自然也是日方推行印太戰(zhàn)略的重要組成部分。日本正在通過機制化的高層對話和細(xì)致的援助實踐，向南太島國展示著“自由開放的印太戰(zhàn)略”與南太島國“藍(lán)色太平洋認(rèn)同”的一致性和吻合性，意欲通過應(yīng)對共同的地區(qū)課題，構(gòu)建戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，最終實現(xiàn)印太戰(zhàn)略所倡導(dǎo)的秩序。(30)〔日〕 塩澤英之：「近年の太平洋島嶼國を巡る情勢変化と日本の役割」、外務(wù)省ホームページ、2019年6月20日。https://www.spf.org/opri/newsletter/453_1.html?latest=1.

(二)綜合安全保障的考量

日本積極向南太地區(qū)提供援助的背后更是綜合安全保障的考量。作為島嶼國家，日本國土面積狹小，自然資源也十分匱乏。原材料的進口對日本經(jīng)濟安全的重要性不言而喻。擁有廣闊海域的南太地區(qū)擁有豐富的海洋、礦藏和森林等資源。南太地區(qū)的漁業(yè)資源豐裕，盛產(chǎn)金槍魚、鰹魚等，長期以來是日本發(fā)展深海漁業(yè)的重要區(qū)域。日本約四成的鰹魚和金槍魚來自南太地區(qū)，該地區(qū)還埋藏著日本所需要的鎳、銅、石油、天然氣等礦產(chǎn)資源?？梢哉f，南太地區(qū)支撐著日本的餐桌和經(jīng)濟。(31)〔日〕 外務(wù)省:「24年目を迎えた日本と太平洋島嶼國との友好関係の証(PALM9)」、外務(wù)省ホームページ、2021年6月15日。https://www.mofa.go.jp/mofaj/p_pd/dpr/page22_003652.html.另外，在森林資源方面，日本約有五分之一的木材來自巴布亞新幾內(nèi)亞、所羅門群島與新西蘭。(32)〔日〕 外務(wù)省: 「Why the Pacific Island Countries are important to Japan? 」、外務(wù)省ホームページ。https://www.mofa.go.jp/region/asia-paci/spf/palm2003/relation.html.總之，蘊含豐富資源的南太地區(qū)，對資源貧乏的日本來說極具吸引力。對南太地區(qū)的援助，有利于日本的經(jīng)濟安全。

另外，作為海洋國家，海洋安全對于日本至關(guān)重要，而南太地區(qū)在日本海洋安全戰(zhàn)略中具有十分重要的作用。首先，加強日本與南太地區(qū)關(guān)系，有利于日本維護周邊海洋安全。其次，南太地區(qū)處于具有戰(zhàn)略性意義的海上運輸通道，通過援助南太地區(qū)國家，構(gòu)筑良好關(guān)系，有利于日本維護其海上通道的安全。此外，南太地區(qū)還是日本自衛(wèi)隊拓展國際活動空間，走向世界的戰(zhàn)略要地。(33)王競超：《日本南太平洋戰(zhàn)略初探:歷史淵源、實施路徑與戰(zhàn)略動因》，《邊界與海洋研究》2019年第4期。日本對南太地區(qū)的衛(wèi)生外交有益于擴大自衛(wèi)隊的海外職能。

二戰(zhàn)結(jié)束后，根據(jù)日本憲法規(guī)定，日本自衛(wèi)隊的海外活動受到了嚴(yán)格限制。1992年6月，日本政府修改了《國際緊急救援隊法》，同年日本通過了《協(xié)助聯(lián)合國維持和平活動法案》，即 “PKO 法案”，自衛(wèi)隊的海外派遣成為了可能。(34)在1991年的海灣戰(zhàn)爭中，日本以向美國提供130億美元“資助”的代價實現(xiàn)了夢寐以求的自衛(wèi)隊走出國門的夢想。這是二戰(zhàn)結(jié)束后日本首次向國外派兵。打著參加聯(lián)合國“維和行動”的旗號，1992 年日本通過《協(xié)助聯(lián)合國維持和平活動法案》，即 PKO 法案。根據(jù) “PKO 法案”和修改后的《國際緊急救援隊法》，面臨因戰(zhàn)爭、內(nèi)亂等紛爭所引起的災(zāi)難時，依據(jù) PKO 法實施自衛(wèi)隊的海外派遣，而面臨自然災(zāi)害以及非戰(zhàn)爭起因的人為災(zāi)害時則依據(jù)新的《國際緊急救援隊法》來進行派遣。另外，根據(jù)2014年在西非應(yīng)對埃博拉出血熱的經(jīng)驗，日本于2015年10月新成立了傳染病對策小組。救助隊、醫(yī)療隊、專家隊、自衛(wèi)隊、傳染病對策小組這5種國際救援隊伍根據(jù)災(zāi)害的種類、規(guī)模、受災(zāi)國的要求，單獨或多個隊伍組合開展支援行動。

日本自衛(wèi)隊自可以海外派遣以來，曾多次參與海外地區(qū)的衛(wèi)生援助活動。以2014年西非埃博拉出血熱的支援為契機，日本防衛(wèi)省和自衛(wèi)隊加快了有利于其海外活動的專門人才的培養(yǎng)，完善包括防衛(wèi)醫(yī)科大學(xué)在內(nèi)的相關(guān)培養(yǎng)機構(gòu)，采取各種措施提高其應(yīng)對傳染病的能力。此外，日本自衛(wèi)隊還與一些國家合作，支援對方國家軍隊提高其衛(wèi)生能力、構(gòu)筑獨立衛(wèi)生體系。目前還積極向印太地區(qū)的國家提供潛水醫(yī)學(xué)、航空醫(yī)學(xué)、災(zāi)害醫(yī)學(xué)等醫(yī)學(xué)領(lǐng)域能力建設(shè)的支持和聯(lián)合培訓(xùn)。根據(jù)2020年日本防衛(wèi)省白皮書，未來日本將推動自衛(wèi)隊在國際合作方面的系統(tǒng)發(fā)展，例如更新其在海外開展醫(yī)療活動時的移動醫(yī)療系統(tǒng)，向國際組織和美軍等的衛(wèi)生相關(guān)部門派遣人員等。(35)〔日〕 防衛(wèi)?。骸?020防衛(wèi)白書』、防衛(wèi)省ホームページ、2021年。https://www.mod.go.jp/j/publication/wp/wp2020/html/n44206000.html.

可見，日本自衛(wèi)隊參與國際援助的外延在不斷拓寬，除了參與自然災(zāi)害后的國際援助外，在衛(wèi)生方面的作用也正在強化。在第九屆PALM上，就提及了日本自衛(wèi)隊今后將和澳大利亞合作，共同向南太地區(qū)的大國斐濟提供衛(wèi)生方面的支援，提高其構(gòu)筑本國衛(wèi)生領(lǐng)域的能力。此外，日本政府將繼續(xù)探索與南太島國軍隊在醫(yī)療方面的合作機會。(36)〔日〕 外務(wù)省: 「PALM9首脳宣言·付屬文書(共同行動計畫)」、外務(wù)省ホームページ、2021年7月2日。 https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/100207984.pdf.

(三)國際層面的利益訴求

從國際層面來看，日本注重與南太地區(qū)衛(wèi)生合作的動因主要包括：尋求在國際社會中建立穩(wěn)固的支持基礎(chǔ)，在對華競爭中取得優(yōu)勢這兩個方面。日本在國際舞臺上謀求南太島國支持的意圖，在日本加入聯(lián)合國安理會常任理事國、朝核問題、環(huán)境問題等國際議題上表現(xiàn)得尤為突出。

雖然南太平洋島國的人口較少，僅占世界人口的0.14%，但這些國家在聯(lián)合國擁有12票。日本為了實現(xiàn)其成為聯(lián)合國安理會常任理事國的政治夙愿，自然會覬覦南太地區(qū)如此龐大的票倉。日本為了獲取南太平洋島國的支持，著力在該區(qū)域?qū)嵤┰献魇遣欢x。PALM開啟的契機就是日本意識到了南太平洋島國在聯(lián)合國相關(guān)問題上重要性。(37)〔日〕 外務(wù)省:「日·南太平洋フォーラム首脳會議宣言」、外務(wù)省ホームページ、1997年10月13日。https://www.mofa.go.jp/mofaj/area/ps_summit/palm_01/s_sengen.html．之后的歷次峰會上，日本和南太平洋島國領(lǐng)導(dǎo)人都會就聯(lián)合國改革等問題闡明立場并表達相互間的支持。

爭取南太平洋島國在朝核問題上的支持，也是日本向南太島國提供援助的原因之一。早在第三屆PALM上，小泉純一郎就表示，“綁架日本人問題”與核問題是日朝兩國最大的關(guān)切，是重要的人道主義問題，為了早日解決這些問題，日方希望得到包括澳大利亞和新西蘭在內(nèi)的南太地區(qū)各國的支持。(38)〔日〕 外務(wù)省:「第3回日·太平洋諸島フォーラム(PIF)首脳會議」、外務(wù)省ホームページ、2003年5月19日。https://www.mofa.go.jp/mofaj/area/ps_summit/pif_3/gh.html．甚至在第八屆PALM上，直接將日本與南太平洋島國就朝核問題達成的共識寫進首腦宣言，這也是自PALM舉辦以來首次將朝鮮問題的措辭寫入領(lǐng)導(dǎo)人宣言。(39)〔日〕 外務(wù)省:「第8回太平洋·島サミット (結(jié)果概要)」、外務(wù)省ホームページ、2018年5月19日。 https://www.mofa.go.jp/mofaj/a_o/ocn/page4_004028.html．

此外，在其他國際會議或國際組織中，南太平洋島國也展示出了國家數(shù)量上的優(yōu)勢。在一些國際問題上，這些國家的有力發(fā)聲是不容忽視的一股新國際力量。例如，南太平洋島國受到氣候變化等全球性問題影響最為嚴(yán)重。近些年來，在國際舞臺上，這些國家關(guān)于環(huán)境問題的發(fā)言權(quán)不斷增大。2017年11月，在德國的波恩召開了由斐濟主辦的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第二十三次締約方大會(COP23)，這是首次由小島嶼國家擔(dān)任主席國的締約方會議。此外，日本在國際捕鯨委員會和中西太平洋金槍魚委員會上也與南太島國有著密切的聯(lián)系。為壯大國際支持者隊伍，鑒于南太平洋島國特殊的醫(yī)療脆弱性，日本有針對性地開展衛(wèi)生支援是拉攏這股勢力的有效手段之一。日本希望通過對南太地區(qū)的衛(wèi)生合作達到效果外溢，惠及日本和南太平洋島國在其他問題上的合作。

(四)對華競爭

除以上之外，日本政府在南太地區(qū)最為重要的關(guān)切之一是在該地區(qū)影響力同樣不斷增強的中國。隨著綜合實力的不斷增強，中國在南太地區(qū)的影響力也逐步提升。近些年來，中國通過大量援助、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源開發(fā)、產(chǎn)品進口、旅游業(yè)發(fā)展等各種方式，不斷強化與太平洋島國的關(guān)系。為密切中國與太平洋島國的經(jīng)濟聯(lián)系、促進共同發(fā)展，雙方還于2006年創(chuàng)辦了“中國-太平洋島國經(jīng)濟發(fā)展合作論壇”。在首屆論壇上，中國即宣布向南太地區(qū)的邦交國提供近5億美元的貸款，在第二屆論壇上更是將貸款額提高了一倍。(40)Michael Safi, “China increases its aid contribution to Pacific Island nations”, http://www.theguardian.com/world/2015/mar/02/china-increases-aid-contribution-pacific.2014年11月，習(xí)近平主席訪問南太地區(qū)，明確提出建立“相互尊重、共同發(fā)展”的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，這使得中國與南太平洋島國在政治、經(jīng)濟、文化等領(lǐng)域的合作邁上了新的臺階。2018年11月在亞太經(jīng)合組織(APEC)峰會召開的前一天，中國與邦交島國齊聚巴布亞新幾內(nèi)亞，舉辦了中國與太平洋島國領(lǐng)導(dǎo)人會晤。當(dāng)前，在“一帶一路”倡議實施過程中，南太地區(qū)的戰(zhàn)略重要性愈發(fā)凸顯，是“一帶一路”的重點方向。日本認(rèn)為，中國的迅速“崛起”，盡管不能顛覆既有的國際秩序，但是在權(quán)力的轉(zhuǎn)移過程中，會成為國際秩序的不安定因素(41)〔日〕 防衛(wèi)研究所：『東アジア戦略概観』、防衛(wèi)省ホームページ、2017年3月。http://www.nids.mod.go.jp/publication/east-asian/j2017.html.；認(rèn)為中國對南太地區(qū)事務(wù)的參與，將導(dǎo)致整個亞太地區(qū)戰(zhàn)略環(huán)境發(fā)生變化。(42)〔日〕 吉川尚徳：「中國の南太平洋島嶼諸國に対する関與の動向 ―その戦略的影響と対応―」、『海幹校戦略研究』2011年第1號。

雖然表面上日本否認(rèn)其對抗中國的意圖，但事實上日本對在南太地區(qū)影響力逐漸增強的中國十分戒備。日本極力通過推動每三年一次的首腦峰會，與澳、新、美等國深化合作，對南太島國提供各種細(xì)致的支援等方式，與中國展開競爭，以期對沖中國在該地區(qū)的影響力。正如菅義偉在第九屆PALM上表述的那樣，“日本與該地區(qū)的關(guān)系是共享太平洋的重要伙伴，以自由民主等共同價值觀相連。除新冠病毒和氣候變化外，太平洋地區(qū)當(dāng)前還面臨著與威權(quán)主義競爭的新挑戰(zhàn)”。 中國對南太地區(qū)的援助，尤其是基礎(chǔ)建設(shè)方面的援助在短期內(nèi)即可為該地區(qū)國家?guī)硎找?，這對于經(jīng)濟規(guī)模較小的南太平洋島國具有相當(dāng)?shù)奈?。日本?nèi)閣官房副長官坂井學(xué)稱，日本擔(dān)心許多資源匱乏的太平洋島國越來越依賴中國，因而他們越來越不敢與中國產(chǎn)生敵對。(43)〔日〕 市岡豊：「大島嶼國めぐり対中暗闘 インフラ整備阻止、情報戦がカギ」、『産経新聞』2021年7月2日。

四、總結(jié)

日本作為海洋國家，處理好與南太平洋島國的關(guān)系對其十分重要。1987年“倉成主義”的提出，奠定了日本對南太平洋島國的外交基礎(chǔ)。自1997年起，日本通過機制化的首腦峰會及中期部長級會議逐步加強與南太平洋島國高層的交流。從歷次會議達成的成果可以看出，衛(wèi)生合作議題或被單獨列出、重點執(zhí)行，或與“可持續(xù)發(fā)展”“人的安全保障”相結(jié)合，一直是高層會議的熱門關(guān)切。日本通過雙邊及多邊等各種渠道，向這些國家提供醫(yī)療技術(shù)、人員、資金等支援，尤其是在新冠肺炎疫情發(fā)生后。在衛(wèi)生合作的背后，有“日本國際衛(wèi)生戰(zhàn)略”“印太戰(zhàn)略”的指引，有綜合安全的考量，有擴大自衛(wèi)隊海外職能的意圖，有獲取國際支持的冀望，更暗含對華競爭之意。

日本極力聯(lián)合美國、澳大利亞、新西蘭等國，削弱中國在南太地區(qū)的影響力，但他們也非毫無罅隙的鐵板。在召開第六屆PALM時，就有南太島國質(zhì)疑美國參加峰會的合理性。而在2021年2月，帕勞、密克羅尼西亞、瑙魯、馬紹爾群島、基里巴斯5國有意要退出“太平洋島國論壇”(PIF)。(44)〔日〕 外務(wù)省:「太平洋のキズナの強化と相互繁栄のための共同行動計畫」、外務(wù)省ホームページ。https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/100207984.pdf.若如此形成多米諾效應(yīng)，除了該論壇的作用將被弱化之外，PALM及中期部長級會議的作用也可能會降低。南太地區(qū)是我國“21世紀(jì)海上絲綢之路”的自然延伸和重點方向，也是多方力量的博弈場。后疫情時代，我國如何對南太平洋島國開展有效衛(wèi)生合作，使其發(fā)揮溢出效應(yīng)，從而在各方力量博弈中取得競爭優(yōu)勢，值得進一步研究。