少子老齡化背景下日本外國(guó)護(hù)理人員政策探析①

丁英順 趙 明

一、引言

隨著少子老齡化的不斷加劇，日本諸多行業(yè)都出現(xiàn)了勞動(dòng)力不足的問(wèn)題，尤其是在與老齡化直接相關(guān)的護(hù)理領(lǐng)域，護(hù)理人員短缺問(wèn)題更為嚴(yán)峻。根據(jù)厚生勞動(dòng)省公布的數(shù)據(jù)顯示，2020年護(hù)理行業(yè)的“有效求人倍率”(1)有效求人倍率，是指勞動(dòng)力市場(chǎng)需求人數(shù)與求職人數(shù)之比，當(dāng)求人倍率大于1，說(shuō)明職位供過(guò)于求；如果求人倍率小于1，說(shuō)明職位供不應(yīng)求。為3.99，是全行業(yè)1.08的3.69倍(2)〔日〕 內(nèi)閣府：『令和3年版高齢社會(huì)白書(全體版)』、內(nèi)閣府ホームページ、2021年10月15日。https://www8.cao.go.jp/kourei/whitepaper/w-2021/zenbun/pdf/1s2s_02.pdf.，而且未來(lái)面臨的問(wèn)題也不容樂(lè)觀。厚生勞動(dòng)省預(yù)測(cè)，“到2025年，日本將需要253萬(wàn)名護(hù)理人員，而那時(shí)可能僅有215萬(wàn)人從事護(hù)理工作，缺口將在38萬(wàn)人左右”。(3)〔日〕 厚生労働省社會(huì)·援護(hù)局福祉基盤課福祉人材確保対策室：『2025 年に向けた介護(hù)人材にかかる需給推計(jì)(確定値)について 』、厚生労働省ホームページ、2021年10月15日。http://www.mhlw.go.jp/stf/houdou/0000088998.html.面對(duì)護(hù)理行業(yè)勞動(dòng)力不足的狀況，日本政府采取相關(guān)政策措施逐漸接收外國(guó)護(hù)理人員。然而，日本政府囿于國(guó)內(nèi)民眾的輿論壓力和保守派的反對(duì)，無(wú)法像歐美國(guó)家那樣采取大規(guī)模引進(jìn)移民的方式解決勞動(dòng)力短缺問(wèn)題，而是變相采取其它方式引進(jìn)外國(guó)護(hù)理人員。

第一，基于雙邊經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定(以下簡(jiǎn)稱“雙邊EPA協(xié)定”)引進(jìn)的外國(guó)護(hù)理人員?！半p邊EPA協(xié)定”是指兩國(guó)或多國(guó)間為增強(qiáng)彼此之間的緊密關(guān)系，促進(jìn)彼此在貨物服務(wù)及貿(mào)易往來(lái)、人員流動(dòng)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、投資及營(yíng)商環(huán)境等方面進(jìn)行更加多樣的協(xié)同與合作而簽訂的協(xié)議。(4)〔日〕國(guó)際厚生事業(yè)団：『EPAに基づく外國(guó)人看護(hù)師·介護(hù)福祉士に受け入れパンフレット報(bào)告書』、國(guó)際厚生事業(yè)団ホームページ、2021年10月14日。https://jicwels.or.jp/files/EPA_2021_pamph.pdf.早在2002年小泉內(nèi)閣時(shí)期，日本在參加?xùn)|盟會(huì)議時(shí)就提出了與東盟相關(guān)國(guó)家締結(jié)雙邊EPA協(xié)定的構(gòu)想，直到2008年8月，印度尼西亞才率先向日本派遣護(hù)士和護(hù)理員實(shí)習(xí)生。隨后菲律賓、越南等國(guó)也先后在2009年和2014年開(kāi)始向日本派遣護(hù)理實(shí)習(xí)生。

第二，護(hù)理在留資格的設(shè)定。自1989年日本政府修改《出入境管理及難民認(rèn)定法》(以下簡(jiǎn)稱《入管法》)之后，在日外國(guó)人的在留資格就被確定為根據(jù)身份及從事的活動(dòng)所區(qū)分的2大類和具體的27小類。2016年11月，日本政府再次對(duì)《入管法》進(jìn)行修改，增加了護(hù)理在留資格，并從2017年9月開(kāi)始正式實(shí)施。根據(jù)該法規(guī)定，畢業(yè)于日本護(hù)理福利士(5)“福利士”為日語(yǔ)名詞，原詞為“福祉士”，是指日本社會(huì)福利制度下的從事社會(huì)福利工作的人員。作者直接引用“福利士”這一表述。培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的外國(guó)留學(xué)生如果能夠通過(guò)相應(yīng)的國(guó)家資格考試，不僅可以申請(qǐng)將留學(xué)在留資格變更為護(hù)理在留資格，還可以在日本從事與護(hù)理相關(guān)的工作。這種資格的單次在留期限最長(zhǎng)可達(dá)5年，還可以繼續(xù)無(wú)限次更新。

第三，在技能實(shí)習(xí)生制度中增加護(hù)理職位。2016年11月，日本參議院表決通過(guò)了《合理實(shí)施技能實(shí)習(xí)及保護(hù)技能實(shí)習(xí)生法》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)習(xí)生保護(hù)法》)，該法在技能實(shí)習(xí)生制度中增加了護(hù)理職位，進(jìn)一步擴(kuò)大了引進(jìn)外國(guó)護(hù)理人員的途徑。同時(shí)，為了減少制度實(shí)施中可能出現(xiàn)的問(wèn)題，日本厚生勞動(dòng)省相關(guān)部門依據(jù)護(hù)理實(shí)習(xí)職位的特征制訂了相應(yīng)的實(shí)施計(jì)劃和方略，對(duì)監(jiān)理團(tuán)體、等級(jí)設(shè)定、研修培訓(xùn)和日語(yǔ)水平等方面都做了比較詳細(xì)的規(guī)定。(6)〔日〕 厚生労働省社會(huì)·援護(hù)局：『技能実習(xí)「介護(hù)」における固有要件について』、厚生労働省ホームページ、2021年10月18日。https://www.mhlw.go.jp/file/06-Seisakujouhou-12000000-Shakaiengokyoku-Shakai/0000182392.pdf.

第四，創(chuàng)設(shè)特定護(hù)理技能在留資格。2018年12月，日本政府再度修改了《入管法》。新法為擴(kuò)大外國(guó)勞動(dòng)力進(jìn)入日本創(chuàng)設(shè)了特定技能1號(hào)、2號(hào)兩種新的在留資格。其中，特定技能1號(hào)主要是針對(duì)包括護(hù)理在內(nèi)的14種日本緊缺人才而設(shè)定的在留資格類別。(7)〔日〕 『出入國(guó)管理及び難民認(rèn)定法』、E-Gov法令検索ホームページ、2022年4月1日。https://elaws.e-gov.go.jp/document?lawid=326CO0000000319.這種新的在留資格被看作是比技能實(shí)習(xí)生制度更高級(jí)的制度創(chuàng)設(shè)。(8)〔日〕 WAM獨(dú)立行政法人福祉醫(yī)療機(jī)構(gòu)：「特集：多様化する外國(guó)人介護(hù)人材の在留資格」、『月刊誌WAM』2018年第656號(hào)。

本文將在梳理上述幾種日本外國(guó)護(hù)理人員政策的基礎(chǔ)上，結(jié)合目前日本外國(guó)護(hù)理人員的現(xiàn)狀，從內(nèi)外因出發(fā)對(duì)日本外國(guó)護(hù)理人員政策的演進(jìn)進(jìn)行動(dòng)因探究，并對(duì)其存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，以期為我國(guó)護(hù)理人員政策的發(fā)展提供一定的借鑒。

二、日本外國(guó)護(hù)理人員政策的現(xiàn)狀

2008年以后，面對(duì)日益嚴(yán)峻的護(hù)理人員短缺問(wèn)題，日本政府先后制定了雙邊EPA協(xié)定引進(jìn)、護(hù)理在留資格、技能實(shí)習(xí)生制度、特定技能1號(hào)在留資格等多種引進(jìn)外國(guó)護(hù)理人員政策，以此促進(jìn)外國(guó)護(hù)理人員在留資格的合法化。

從整體來(lái)看，在日外國(guó)護(hù)理人員的人數(shù)不斷增加。根據(jù)厚生勞動(dòng)省公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2020年10月，在日從事醫(yī)療護(hù)理的外國(guó)勞動(dòng)力總數(shù)為43446人，占全部在日外國(guó)人口的2.5%。有13804所設(shè)施雇傭了外國(guó)醫(yī)療護(hù)理人員，占全部設(shè)施企業(yè)數(shù)的5.2%。(9)〔日〕 厚生労働省：「介護(hù)分野における外國(guó)人の受入実績(jī)等」、厚生労働省ホームページ、2021年10月22日。https://www.mhlw.go.jp/content/11655000/000729116.pdf.隨著護(hù)理勞動(dòng)力短缺問(wèn)題的加劇，近年來(lái)，相關(guān)機(jī)構(gòu)希望接收外國(guó)護(hù)理人員的意愿也在不斷增強(qiáng)。根據(jù)厚生勞動(dòng)省統(tǒng)計(jì)，2018年，在接收過(guò)外國(guó)護(hù)理人員的機(jī)構(gòu)中，仍有78.9%的企業(yè)愿意繼續(xù)接收，尚未做出決定的機(jī)構(gòu)占比為17%，可見(jiàn)未來(lái)還有一定的提升空間；從尚未雇傭過(guò)外國(guó)護(hù)理人員的機(jī)構(gòu)情況來(lái)看，雖然準(zhǔn)備接收的企業(yè)占比僅為20.2%，但是尚未決定的企業(yè)占比較大，為47.5%，未來(lái)這一部分企業(yè)的發(fā)展空間也較大。(參見(jiàn)圖1)

圖1 今后接收外國(guó)護(hù)理人員的意愿調(diào)查

此外，從雙邊EPA協(xié)定引進(jìn)、護(hù)理在留資格、技能實(shí)習(xí)生制度和特定技能1號(hào)在留資格等政策的各自發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，不同的引進(jìn)政策之間存在著一定的差異。

第一，在雙邊EPA協(xié)定方面，歷年來(lái)各護(hù)理人員輸出國(guó)的派遣人數(shù)幾乎都未達(dá)到300人的上限標(biāo)準(zhǔn)，而且考試合格率波動(dòng)變化明顯。該制度自實(shí)施起就設(shè)定了較高的門檻，不僅要求輸出國(guó)有明確的對(duì)接部門，還對(duì)護(hù)理實(shí)習(xí)生的學(xué)歷、實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)等方面做出明確的規(guī)定，這些條件成為各輸出國(guó)難以達(dá)到上限要求的重要原因。另外，這些外國(guó)護(hù)理人員進(jìn)入日本以后，如果不能在4年之內(nèi)考取護(hù)理福利士國(guó)家資格，就必須返回母國(guó)。所以他們必須要邊工作邊準(zhǔn)備考試，加之日語(yǔ)水平不高，工作強(qiáng)度又大，容易造成護(hù)理福利士考試合格率偏低的情況。尤其是在2014年以后，考試合格人數(shù)比例增速減緩，到2017年時(shí)甚至出現(xiàn)了斷崖式下跌的情況。從參與率和合格率的角度來(lái)看，參加考試的人數(shù)比例始終處于70%以下，可見(jiàn)考試積極性并不高；而就考試的通過(guò)率來(lái)看，整體合格率在40%～50%之間徘徊，上升趨勢(shì)并不明顯。此外，初次考試的通過(guò)率雖然高于整體合格率，但是歷次考試的結(jié)果也并沒(méi)有超過(guò)60%，近幾次還出現(xiàn)了下降趨勢(shì)。再次考試的通過(guò)率則更低，這不僅拉低了整體的考試合格率，而且對(duì)繼續(xù)報(bào)考的人而言也產(chǎn)生了一定的心理打擊?？梢?jiàn)，實(shí)施了10多年的雙邊EPA協(xié)定的整體發(fā)展效果并不好。(參見(jiàn)圖2)

第二，護(hù)理在留資格和增加技能實(shí)習(xí)生護(hù)理職位兩種制度的發(fā)展差異較大。雖然相比于其他幾種方式，護(hù)理在留資格的活動(dòng)自由度更大，但是對(duì)日語(yǔ)能力、學(xué)習(xí)年限等方面要求較高，而且又需要學(xué)生自己和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)聯(lián)系，所以其發(fā)展水平并不高。目前的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，到2020年6月，僅有1324名留學(xué)生申請(qǐng)了該資格，在目前實(shí)施的幾種制度類型中占比重最小。增加技能實(shí)習(xí)生護(hù)理職位則是以向不發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行技術(shù)轉(zhuǎn)移為目的而設(shè)立的制度。雖然該制度對(duì)研修者的限制性因素多，而且對(duì)接收技能實(shí)習(xí)護(hù)理職員的企業(yè)設(shè)施有著明確的規(guī)模和人員要求，但是對(duì)日語(yǔ)水平和學(xué)歷要求并不高，所以在實(shí)際運(yùn)行中取得了較好的效果。根據(jù)相關(guān)資料顯示，截至2020年10月，已經(jīng)有20005人申請(qǐng)了該資格，實(shí)際認(rèn)定人數(shù)為18034人，認(rèn)定率達(dá)到了90.15%。(10)〔日〕 厚生労働?。骸附樽o(hù)分野における外國(guó)人の受入実績(jī)等」、厚生労働省ホームページ、2021年10月23日。https://www.mhlw.go.jp/content/12000000/000704359.pdf.

圖2 基于EPA協(xié)定的護(hù)理人員的統(tǒng)計(jì)情況

第三，雖然獲得特定技能1號(hào)在留資格的人數(shù)在不斷增加，但是受新冠疫情影響，預(yù)期目標(biāo)完成壓力較大。作為最新實(shí)施的政策，該制度不僅設(shè)定了5年間接收5萬(wàn)～6萬(wàn)人的目標(biāo)，而且還專門制定了與之相配的日語(yǔ)能力和技能水平考試。從厚生勞動(dòng)省公布的數(shù)據(jù)來(lái)看，自2019年4月到2020年10月，有8090人通過(guò)了護(hù)理技能考試，有8542人通過(guò)了護(hù)理日語(yǔ)能力考試。(11)〔日〕 厚生労働省：「介護(hù)分野における外國(guó)人の受入実績(jī)等」、厚生労働省ホームページ、2021年10月23日。https://www.mhlw.go.jp/content/12000000/000704359.pdf.圖3顯示了從2020年6月到2021年6月間該項(xiàng)政策的在留資格獲得人數(shù)變化情況，其中護(hù)理人員人數(shù)已經(jīng)從2020年6月的170人增長(zhǎng)到2021年6月的2703人，且在2021年6月時(shí)獲得特定技能在留資格的外國(guó)護(hù)理人員已占全部獲得資格人數(shù)的9.3%。(12)〔日〕 出入國(guó)在留管理庁：『特定技能在留外國(guó)人數(shù)の公表·令和3年6月·概要版(pdf)』、出入國(guó)在留管理庁ホームページ、2021年10月23日。https://www.moj.go.jp/isa/content/001353031.pdf.整體來(lái)看，雖然護(hù)理特定技能在留資格獲取人數(shù)呈現(xiàn)出逐漸上升的態(tài)勢(shì)，但是受新冠疫情及人員管控等不確定因素影響，難以出現(xiàn)較大幅度增長(zhǎng)，如果按照目前的增長(zhǎng)速度來(lái)估算，完成設(shè)定的5年目標(biāo)壓力較大。

圖3 護(hù)理特定技能在留資格獲取人數(shù)

從以上四種外國(guó)護(hù)理人員政策的具體內(nèi)容來(lái)看，其規(guī)制性要求較多。例如表1歸納的內(nèi)容所示，除護(hù)理在留資格的規(guī)制性因素較少外，其它的各項(xiàng)制度對(duì)外國(guó)護(hù)理人員的職位轉(zhuǎn)換、工作地點(diǎn)和職業(yè)種類都有不同程度的要求，而這無(wú)疑對(duì)在日外國(guó)護(hù)理人員的流動(dòng)性產(chǎn)生了阻礙。值得注意的是，有些制度不僅對(duì)這些在日外國(guó)護(hù)理人員有限制，如技能實(shí)習(xí)生制度和特定技能1號(hào)在留資格制度對(duì)其能否攜帶家屬也有明確的規(guī)定，這顯示了日本在引進(jìn)外國(guó)護(hù)理人員方面仍存在一定的保守性。

可見(jiàn)，日本引進(jìn)外國(guó)護(hù)理人員的各項(xiàng)制度都與實(shí)際目標(biāo)之間存在一定的差距。但是，在日外國(guó)護(hù)理人員數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)仍然是不可否認(rèn)的事實(shí)。在國(guó)內(nèi)整體護(hù)理環(huán)境整備不完善、護(hù)理人員離職率較高、護(hù)理人員“求人倍率”居高不下的現(xiàn)實(shí)背景下，引進(jìn)外國(guó)護(hù)理人員對(duì)日本護(hù)理行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展起到了一定的補(bǔ)充和促進(jìn)作用。

三、日本外國(guó)護(hù)理人員政策變革的動(dòng)因分析

日本外國(guó)護(hù)理人員政策發(fā)端于“1990體制”。(13)“1990體制”指的是1989年日本通過(guò)修改《出入境管理及難民認(rèn)定法》確立的與移民相關(guān)的政策體制，該修正案在1990年正式開(kāi)始實(shí)施。日本根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口結(jié)構(gòu)的變化不斷對(duì)其進(jìn)行調(diào)整與改革，使其逐步形成目前的幾種制度類型。影響日本外國(guó)護(hù)理人員政策的內(nèi)外因素可以歸納如下。

(一)國(guó)內(nèi)的人口結(jié)構(gòu)變化是日本外國(guó)護(hù)理人員政策出臺(tái)的根本動(dòng)因

人口老齡化的不斷加劇與護(hù)理人員的供求狀況息息相關(guān)。日本自步入老齡化社會(huì)以后，老年人口基數(shù)不斷擴(kuò)大，高齡化率增長(zhǎng)迅速。根據(jù)總務(wù)省統(tǒng)計(jì)局2021年9月的人口推算數(shù)據(jù)顯示，目前日本65歲及以上老年人口為3638萬(wàn)人，其中75歲及以上高齡老年人有1877萬(wàn)人，高齡老年人口已經(jīng)占老年人口的51.59%，超過(guò)半數(shù)以上。(14)〔日〕 総務(wù)省統(tǒng)計(jì)局：『人口推計(jì)·令和3年9月報(bào)』、総務(wù)省統(tǒng)計(jì)局ホームページ、2021年10月27日。https://www.stat.go.jp/data/jinsui/pdf/202109.pdf.雖說(shuō)老年人的增多是一個(gè)國(guó)家醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)進(jìn)步的重要標(biāo)志，但是龐大的老年群體尤其是高齡老年群體的不斷增多，不僅會(huì)出現(xiàn)平均壽命與健康壽命之間存在較長(zhǎng)年齡差距的問(wèn)題，而且患有認(rèn)知癥、障礙癥的老年人也在逐年增加，致使需要護(hù)理服務(wù)的老年人越來(lái)越多，并最終導(dǎo)致護(hù)理人員供給不足。日本雖然在護(hù)理行業(yè)采取增加女性勞動(dòng)力、老年勞動(dòng)力等政策措施，但仍未緩解勞動(dòng)力不足的問(wèn)題。在這種背景之下，日本政府寄希望于引入外國(guó)護(hù)理人員，緩解因人口老齡化迅速加劇而引發(fā)的護(hù)理服務(wù)供給不足的問(wèn)題。截至2016年，在日本的產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員中，每59名勞動(dòng)者中就有1名是外國(guó)勞動(dòng)者，是2009年的每112名勞動(dòng)者中有1名外國(guó)勞動(dòng)者的1.9倍。其中，在醫(yī)療、福利行業(yè)該比率為2.7倍。(15)〔日〕 加藤真：「日本における外國(guó)人に関する実態(tài)と將來(lái)像」、三菱UFJリサーチ&コンサルティングホームページ、2021年9月23日。https://synodos.jp/society/20359.可見(jiàn)，隨著人口老齡化的不斷加劇，日本引進(jìn)外國(guó)護(hù)理人員的數(shù)量逐年增多。

(二)引入外國(guó)護(hù)理人員政策是日本國(guó)內(nèi)護(hù)理人員政策調(diào)整的重要補(bǔ)充

為適應(yīng)快速增加的社會(huì)化護(hù)理服務(wù)需求，日本政府從20世紀(jì)80年代就開(kāi)始探索各種應(yīng)對(duì)措施，培育國(guó)內(nèi)護(hù)理人員。1987年出臺(tái)的《社會(huì)福利士及護(hù)理福利士法》將護(hù)理工作正式發(fā)展成為擁有國(guó)家職業(yè)資格的工種。此后分別在1989年和1994年的兩次“黃金計(jì)劃”中，制訂了在未來(lái)一個(gè)時(shí)期內(nèi)培養(yǎng)護(hù)理人員的目標(biāo)人數(shù)。1992年，日本政府又出臺(tái)了《福利人才確保法》，對(duì)福利人才的培養(yǎng)及其應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)地位予以保障。(16)丁英順：《日本人口老齡化問(wèn)題研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2018年版，第74頁(yè)。但是由于人口老齡化水平的快速提升，加上護(hù)理行業(yè)本身的社會(huì)地位不高、工資低、工作又累、職業(yè)發(fā)展規(guī)劃不清晰以及國(guó)內(nèi)相關(guān)制度不完善等因素影響，日本國(guó)內(nèi)護(hù)理人員不足的問(wèn)題沒(méi)有得到明顯緩解，離職率仍然居高不下。在這種情況下，日本積極采取了包括引進(jìn)外國(guó)護(hù)理人員在內(nèi)的綜合性確保護(hù)理人才的對(duì)策。根據(jù)厚生勞動(dòng)省老健局的相關(guān)資料顯示，日本對(duì)以從事護(hù)理工作為目的的留學(xué)生進(jìn)行各種支援，整合“特定技能”等接收外國(guó)護(hù)理人才的制度，以此完善接收外國(guó)護(hù)理人才的政策措施。(17)〔日〕 厚生労働?。骸航樽o(hù)人材の確?！そ樽o(hù)現(xiàn)場(chǎng)の革新(參考資料)』、厚生労働省ホームページ、2021年9月18日。https://www.mhlw.go.jp/content/12300000/000531297.pdf.可見(jiàn)，改善相關(guān)制度、接收外國(guó)護(hù)理人才，已成為日本綜合性地確保護(hù)理人才對(duì)策的重要組成部分。(參見(jiàn)表2)

(三)外在影響因素是日本完善外國(guó)護(hù)理人員政策的重要推動(dòng)力

首先，2004年，美國(guó)政府出臺(tái)了《人身買賣報(bào)告書》，以日本的公演簽證涉嫌人身買賣為由，將日本列為人身買賣監(jiān)督對(duì)象國(guó)。日本政府為了應(yīng)對(duì)指控，隨即出臺(tái)了《人身買賣對(duì)策行動(dòng)計(jì)劃》，開(kāi)始嚴(yán)格規(guī)定公演簽證的審批，并逐漸轉(zhuǎn)換外國(guó)護(hù)理人員政策方向，以合作、交流等方式接收外國(guó)護(hù)理人員。其次，隨著全球老齡化問(wèn)題的不斷加劇，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)護(hù)理人才的需求越來(lái)越大，國(guó)際間護(hù)理人員的爭(zhēng)奪在不斷加劇，這在一定程度上對(duì)日本引進(jìn)外國(guó)護(hù)理人員政策變革產(chǎn)生了推動(dòng)作用。再次，護(hù)理人員輸出國(guó)的應(yīng)對(duì)措施對(duì)日本護(hù)理人員政策也產(chǎn)生了推動(dòng)作用。長(zhǎng)期以來(lái)，勞動(dòng)力輸出一直是菲律賓等東南亞國(guó)家重要的外匯收入來(lái)源。日本因其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高和地理位置接近等優(yōu)勢(shì)，一直廣受東南亞國(guó)家勞動(dòng)力的青睞。但是，自2004年公演簽證審批嚴(yán)格以后，進(jìn)入日本的勞動(dòng)力數(shù)量大幅下降，嚴(yán)重影響到了菲律賓等國(guó)家的外匯收入。因此在日本與這些國(guó)家簽訂EPA協(xié)定時(shí)，他們都要求在協(xié)議中增加引進(jìn)護(hù)理人員的內(nèi)容，以此希望降低日本政策調(diào)整給本國(guó)帶來(lái)的收益損失，這也促進(jìn)了日本外國(guó)護(hù)理人員政策的順利推行。

四、日本外國(guó)護(hù)理人員政策面臨的問(wèn)題

日本通過(guò)各種形式引進(jìn)外國(guó)護(hù)理人員，在一定程度上緩解了國(guó)內(nèi)護(hù)理行業(yè)人手不足的問(wèn)題。而且如果他們停留時(shí)間足夠長(zhǎng)，還會(huì)在日本培養(yǎng)下一代，繼續(xù)為日本提供勞動(dòng)力及消費(fèi)群體，將為日本做出不少貢獻(xiàn)。但是，日本的外國(guó)護(hù)理人員政策仍面臨諸多亟待解決的問(wèn)題。

(一)外國(guó)護(hù)理人員的回流和失蹤問(wèn)題日益突出

一方面，外國(guó)護(hù)理人員進(jìn)入日本國(guó)內(nèi)，不僅需要重新建立觀念認(rèn)同，而且還受到日本國(guó)內(nèi)諸多制度性安排的制約，如果外國(guó)勞動(dòng)者無(wú)法與之適應(yīng)就會(huì)出現(xiàn)返回母國(guó)的回流現(xiàn)象。而從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，無(wú)論是語(yǔ)言學(xué)習(xí)的壓力還是文化習(xí)俗的差異都成為了有些外國(guó)勞動(dòng)者難以克服的障礙。此外，日本經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期低迷，工資待遇增長(zhǎng)緩慢，加之護(hù)理行業(yè)不具競(jìng)爭(zhēng)力的工薪，也使得日本對(duì)外國(guó)護(hù)理人員的吸引力不斷下降。而且日本政府以合作交流、技術(shù)轉(zhuǎn)移等名目吸引外國(guó)護(hù)理人員赴日，但是實(shí)際的工作內(nèi)容和待遇水平卻給這些護(hù)理人員帶來(lái)心理落差，進(jìn)而引起不滿情緒，最終也引發(fā)了回流問(wèn)題。另一方面，技能實(shí)習(xí)生制度下的來(lái)日外國(guó)勞動(dòng)力失蹤現(xiàn)象也不斷增多，2017年有7000多人失蹤，從2013年起的5年內(nèi)已經(jīng)有超過(guò)2.6萬(wàn)人失蹤，失蹤人數(shù)呈逐年增加的態(tài)勢(shì)。(18)〔日〕 中村智彥：『5年間で延べ2萬(wàn)6千人失蹤―外國(guó)人技能実習(xí)制度は異常すぎないか』、YAHOO·JAPANニュースホームページ、2018年11月6日。https://news.yahoo.co.jp/byline/nakamuratomohiko/20181106-00103150.這些來(lái)日的外國(guó)護(hù)理人員不僅要從事最艱苦的體力勞動(dòng)，而且還沒(méi)有正規(guī)的社保作為保障。因此，許多研修生不得不逃離原工作單位，開(kāi)始打黑工，這是導(dǎo)致外國(guó)勞動(dòng)力失蹤的主要原因。如何進(jìn)一步完善勞動(dòng)環(huán)境、提高工資待遇是日本確保外國(guó)護(hù)理人員的重要問(wèn)題。

(二)輸出國(guó)和輸入國(guó)的國(guó)內(nèi)情況對(duì)外國(guó)護(hù)理人員流動(dòng)產(chǎn)生的影響

隨著護(hù)理人員輸出國(guó)經(jīng)濟(jì)和老齡化水平的不斷發(fā)展，其國(guó)內(nèi)的老年護(hù)理服務(wù)需求和設(shè)施也在增多，收入狀況也在好轉(zhuǎn)，赴日從事護(hù)理工作的吸引力在下降，選擇赴日工作的外國(guó)護(hù)理人員逐漸減少。而日本作為外國(guó)護(hù)理人員的輸入國(guó)，在接收外國(guó)護(hù)理人員的制度安排中，不能攜帶家屬、工作活動(dòng)受限制等制度設(shè)計(jì)成為外國(guó)勞動(dòng)力回流的推動(dòng)因素。此外，在社會(huì)保障等一些配套政策方面，日本政府也尚未做出合理的制度安排，很多外國(guó)護(hù)理人員的養(yǎng)老金、醫(yī)療保險(xiǎn)等都存在問(wèn)題。同時(shí)，在日本社會(huì)仍然有相當(dāng)數(shù)量的民眾認(rèn)為應(yīng)該維護(hù)日本文化的統(tǒng)一性和純粹性，如果大規(guī)模引進(jìn)外國(guó)勞動(dòng)力，不僅會(huì)增加教育、社會(huì)保障成本，還會(huì)導(dǎo)致犯罪率的提高，使社會(huì)治安惡化，所以這種不友好的社會(huì)環(huán)境也對(duì)外國(guó)護(hù)理人員的融入產(chǎn)生了擠出作用。在這種背景下，日本政府為穩(wěn)定國(guó)內(nèi)人心，不得不既要通過(guò)不斷修改相關(guān)法律法規(guī)來(lái)持續(xù)推進(jìn)擴(kuò)大吸引外國(guó)勞動(dòng)力的政策，又要設(shè)定一些條條框框限制引進(jìn)外國(guó)勞動(dòng)力數(shù)量，這些都成為外國(guó)護(hù)理人員在日工作的重要阻礙因素。因此，如何完善相關(guān)政策措施，吸引更多的外國(guó)護(hù)理人員，將成為未來(lái)日本外國(guó)護(hù)理人員政策發(fā)展面臨的重要課題之一。

(三)國(guó)際形勢(shì)對(duì)護(hù)理人員政策存在著持續(xù)性影響

隨著全球性老齡化進(jìn)程的加速，國(guó)際間護(hù)理人員的競(jìng)爭(zhēng)逐漸加劇。這種競(jìng)爭(zhēng)在發(fā)達(dá)國(guó)家之間表現(xiàn)得更加突出。根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(英文縮寫OECD)的預(yù)測(cè)，到2050年，OECD國(guó)家的平均老齡化水平將超過(guò)26%，從2018年到2050年，80歲以上的人口將增加2.5倍。(19)OECD:” The Long-Term Care Workforce: Overview and Strategies to Adapt Supply to a Growing Demand ”, https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/225350638472.pdf?expires=1633663201&id=id&accname=guest&checksum=C294C18569F5A152EAB9071551BB6E52,p14.需要照護(hù)服務(wù)的老年人將越來(lái)越多。因此，這些發(fā)達(dá)國(guó)家在積極培育本國(guó)國(guó)內(nèi)護(hù)理人員的同時(shí)，也積極與其他國(guó)家之間進(jìn)行護(hù)理人員培養(yǎng)的合作。例如，德國(guó)通過(guò)與菲律賓簽署《三贏移民協(xié)定》(Triple Win Migration Agreement)的方式給予入德的菲律賓護(hù)理人員以法律保護(hù)。(20)〔日〕 高橋和：「日本の移民政策と外國(guó)人介護(hù)労働者の受入れ ―EPA協(xié)定で介護(hù)労働者は確保されるのか―」、『山形大學(xué)法政論叢』2018年第68·69號(hào)。同時(shí)，加拿大、澳大利亞、新西蘭等國(guó)也都通過(guò)合作的形式，以豐厚的條件吸納菲律賓等東南亞國(guó)家的護(hù)理人員。這對(duì)于既不占語(yǔ)言優(yōu)勢(shì)，又沒(méi)有更具吸引力薪資的日本來(lái)說(shuō)，未來(lái)想要吸納外國(guó)護(hù)理人員將會(huì)越來(lái)越困難。此外，新冠疫情等全球性的不確定因素，也給日本接收護(hù)理人員帶來(lái)了一定的阻礙。自2019年末全球暴發(fā)新冠肺炎疫情以來(lái)，為了避免外國(guó)人入境造成國(guó)內(nèi)疫情進(jìn)一步惡化，日本和東南亞國(guó)家或關(guān)閉國(guó)門，或限制外來(lái)人員流動(dòng)，這無(wú)論是對(duì)于接受培訓(xùn)的外國(guó)護(hù)理人員，還是赴日直接從事工作的護(hù)理人員都產(chǎn)生了嚴(yán)重的影響。根據(jù)日本護(hù)理福利士培養(yǎng)機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)在2020年4月公布的調(diào)查報(bào)告顯示，在92所護(hù)理員培養(yǎng)學(xué)校中，有50%左右的學(xué)校出現(xiàn)了學(xué)員在新學(xué)期沒(méi)來(lái)日本上學(xué)的情況。(21)〔日〕 介護(hù)福祉士養(yǎng)成施設(shè)協(xié)會(huì)：「令和2年4月新型コロナウイルス感染癥に関する影響についてのアンケート調(diào)査報(bào)告書」、介護(hù)福祉士養(yǎng)成施設(shè)協(xié)會(huì)ホームページ、2021年11月24日。http://kaiyokyo.net/member/report_20200423.pdf.在新冠疫情等不確定因素的影響下，日本引進(jìn)外國(guó)護(hù)理人員所面臨的壓力將進(jìn)一步加大。

總之，自20世紀(jì)80年代日本逐漸放開(kāi)外國(guó)人員的準(zhǔn)入政策起，在日外國(guó)護(hù)理人員逐漸增多。進(jìn)入21世紀(jì)，在人口結(jié)構(gòu)變化、護(hù)理服務(wù)需求增長(zhǎng)、國(guó)內(nèi)政策調(diào)整和外在因素規(guī)制等諸多因素的影響下，日本政府對(duì)外國(guó)護(hù)理人員相關(guān)政策進(jìn)行了進(jìn)一步改革，逐漸形成了雙邊EPA協(xié)定引進(jìn)、護(hù)理在留資格、技能實(shí)習(xí)生制度和特定技能1號(hào)在留資格等多種引進(jìn)外國(guó)護(hù)理人員的政策。在其發(fā)展過(guò)程中雖然面臨了一些問(wèn)題，但是日本外國(guó)護(hù)理人員政策已經(jīng)成為應(yīng)對(duì)老年護(hù)理服務(wù)需求和緩解護(hù)理人員短缺問(wèn)題的重要支持性政策之一。

中國(guó)自2000年步入老齡化社會(huì)以來(lái)，老齡化水平呈快速發(fā)展之勢(shì)。根據(jù)第七次人口普查的結(jié)果顯示，我國(guó)60歲及以上人口已達(dá)到26402萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?8.7%，其中，65歲及以上人口數(shù)為19064萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?3.5%。(22)《第七次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)情況》，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)，2021年6月1日。http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202105/t20210510_1817176.html.此外，失能老年人口也在快速增加，根據(jù)衛(wèi)健委公布的數(shù)據(jù)顯示，到2019年中國(guó)失能老年人口已超過(guò)4000萬(wàn)人(23)《國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)2019年2月13日例行新聞發(fā)布會(huì)文字實(shí)錄》，中國(guó)政府網(wǎng)，2019年2月13日。http://www.nhc.gov.cn/xcs/s7847/201902/4f8a39fc2d92404aba8db0d465ff8ba8.shtml.，由此而產(chǎn)生的護(hù)理服務(wù)需求將越來(lái)越多。并且，隨著經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高和全國(guó)性護(hù)理保險(xiǎn)制度的建立，對(duì)護(hù)理人員的需求還將進(jìn)一步增加。盡管民政部在2019年提出了到2022年底前中國(guó)要培養(yǎng)200萬(wàn)養(yǎng)老護(hù)理員的計(jì)劃(24)《民政部印發(fā)關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)供給促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)的實(shí)施意見(jiàn)》，中國(guó)政府網(wǎng)，2019年9月23日。http://www.gov.cn/xinwen/2019-09/23/content_5432456.htm.，但是，面對(duì)目前傳統(tǒng)觀念根深蒂固、護(hù)理人員支持性政策尚不完善等現(xiàn)實(shí)，如何順利實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，促進(jìn)護(hù)理人員相關(guān)政策有序發(fā)展，仍是我們需要考慮的重要問(wèn)題。參照日本經(jīng)驗(yàn)，我們可逐步完善中國(guó)護(hù)理人員相關(guān)法律和制度設(shè)計(jì)，并積極促進(jìn)國(guó)際間護(hù)理人才的交流學(xué)習(xí)，以此提升中國(guó)整體的護(hù)理能力和水平，做到未雨綢繆，為實(shí)現(xiàn)積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略增添新動(dòng)能。