農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資對策探討

趙洪霞

摘 要 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，近年來國家出臺了一系列惠農(nóng)政策，但由于農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施起點低，城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品服務(wù)差距明顯。概述農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資的概念及特點，分析農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資存在的問題，介紹總結(jié)國外農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資實踐經(jīng)驗，提出加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資力度、明確政府在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資中的作用、建立多元化投融資體制等改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資政策建議。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資;農(nóng)業(yè)發(fā)展;公共管理

中圖分類號：F323.8;F320 文獻標志碼：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.12.046

我國20世紀開始進行大規(guī)模工業(yè)化建設(shè)，工業(yè)傾斜政策下，農(nóng)業(yè)剩余勞動力向工業(yè)大規(guī)模轉(zhuǎn)移，形成城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資產(chǎn)生很大影響。1978年，我國實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平得到很大提高，但農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資仍主要靠政府組織，實行分稅制后農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資形勢嚴峻，許多基層政權(quán)出現(xiàn)運轉(zhuǎn)困難。目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政存在負債情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資可能導(dǎo)致基層財政危機?，F(xiàn)行城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施投資制度存在不合理之處，城鄉(xiāng)居民待遇存在較大差距，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給能力和質(zhì)量低于城市。我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資決策管理等方面存在的制度缺陷造成農(nóng)民負擔(dān)沉重等問題，因此，研究農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資對策具有重要意義。

1 概述

基礎(chǔ)設(shè)施在工業(yè)化建設(shè)中具有“先行官”作用。經(jīng)濟學(xué)家羅森斯坦首先將基礎(chǔ)設(shè)施概念引入社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)理論研究，認為基礎(chǔ)工業(yè)為其他產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造投資機會，其發(fā)展先行于直接性生產(chǎn)投資[1]。狹義的基礎(chǔ)設(shè)施指運輸通信等城市公用事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，廣義上包括科研教育等領(lǐng)域?；A(chǔ)設(shè)施具有基礎(chǔ)性、自然壟斷性等特征。農(nóng)業(yè)是我國國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)性行業(yè)，農(nóng)業(yè)健康發(fā)展可以保證社會穩(wěn)定，農(nóng)村設(shè)施建設(shè)是農(nóng)村經(jīng)濟增長的重要基礎(chǔ)。

1.1 概念

基礎(chǔ)設(shè)施類型包括生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施與生活性基礎(chǔ)設(shè)施[2]。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施為“三農(nóng)”服務(wù)，包括農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)活動項目，主要有公共給水設(shè)施、通信信息服務(wù)設(shè)施等。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資主要指投資運作過程，主體包括政府與社區(qū)集體組織及農(nóng)業(yè)外資提供者等。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資短期內(nèi)會引起生產(chǎn)能力提高，長期效應(yīng)體現(xiàn)在節(jié)約農(nóng)民交易費用，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟內(nèi)生性增長。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資范圍較廣，小口徑投資包括支援農(nóng)村生產(chǎn)支出等事業(yè)費，中口徑投資包括農(nóng)業(yè)科技費用，大口徑投資包括財政通過間接渠道對農(nóng)業(yè)實施支援補助[3]。狹義上農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資僅限于官方統(tǒng)計財政用于農(nóng)業(yè)支出，廣義投資包括為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)水利支農(nóng)資金投入等。依據(jù)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施存在方式分為有形投資與無形投資，依據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施用途分為生產(chǎn)投資與生活投資。

1.2 特點

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施具有普通基礎(chǔ)設(shè)施基本屬性，由于現(xiàn)有設(shè)施不能直接付費享用，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施具有顯著溢出效益，如農(nóng)村道路方便非農(nóng)產(chǎn)品運送。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資特征體現(xiàn)在基礎(chǔ)性投資具有良好的經(jīng)濟拉動作用，收益具有外溢性，在國民經(jīng)濟中處于基礎(chǔ)地位，提供產(chǎn)品服務(wù)是農(nóng)業(yè)部門進行生產(chǎn)的基礎(chǔ)性條件，間接為其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供基礎(chǔ)保障，如為城市居民提供優(yōu)質(zhì)健康的農(nóng)副產(chǎn)品，構(gòu)成其他部門產(chǎn)品服務(wù)基礎(chǔ)[4]。金融危機形勢下，為解決我國經(jīng)濟增勢趨緩問題，政府加大了對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度并取得了良好的經(jīng)濟拉動效果，通過相關(guān)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動效應(yīng)創(chuàng)造巨大的社會財富，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟繁榮發(fā)展。

2 現(xiàn)狀

20世紀80年代以來，我國農(nóng)村經(jīng)濟高速發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟呈現(xiàn)出東部地區(qū)發(fā)展較快，西部地區(qū)發(fā)展緩慢狀態(tài)。農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投資問題逐漸凸顯，表現(xiàn)為東部地區(qū)投資多，西部地區(qū)投資少。近年來，我國加大了對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度。當(dāng)前我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資存在諸多問題，需要客觀分析農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資現(xiàn)狀。

2.1 投資概況

現(xiàn)階段，我國城市經(jīng)濟實力不斷提升，多元化投資格局基本形成，為擴大公共財政覆蓋農(nóng)村范圍創(chuàng)造了條件[5]。過去我國大力推行城市化發(fā)展戰(zhàn)略，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后。近年來，黨中央大力推進農(nóng)村稅費改革，有利于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，但在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上仍存在一定的問題。稅費改革前可通過多渠道籌資進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而取消農(nóng)業(yè)稅后基礎(chǔ)建設(shè)受到了一定影響。我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入呈現(xiàn)發(fā)展不平衡的基本特征，表現(xiàn)在農(nóng)村基礎(chǔ)實施投入不及時等。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施地區(qū)發(fā)展不平衡，農(nóng)村公共事業(yè)還有很大的上升空間。

2.2 問題

目前，我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資存在項目不合理、資金被挪用、基礎(chǔ)設(shè)施建成后缺乏管理維護等問題[6]。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資不足主要原因包括政府投入不足、村集體普遍負債等。政府是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資主體，當(dāng)前政府對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入存在總量不足、資金管理體制不完善等問題。

農(nóng)民對基礎(chǔ)設(shè)施需求不斷上升，但實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟功能弱化。當(dāng)前我國整體農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給不足，農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資呈現(xiàn)較大差異。沿海地區(qū)農(nóng)村集體迅速發(fā)展，為當(dāng)?shù)靥峁┝藦姶蟮氖杖雭碓碵7];中西部地區(qū)集體企業(yè)改革后未得到發(fā)展，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施增加取決于集體企業(yè)發(fā)展水平，缺乏集體收入地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量減少，投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施能力不足成為必然。目前我國部分農(nóng)村村級債務(wù)繁重，實際凈債務(wù)高于賬面，賬外隱性債務(wù)嚴重。村級債務(wù)問題制約基層組織運轉(zhuǎn)，村級債務(wù)不斷增長，影響農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資。

學(xué)界對基礎(chǔ)設(shè)施研究集中于投資與經(jīng)濟增長的關(guān)系，基礎(chǔ)設(shè)施投資區(qū)域差異等方面，我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資總量、結(jié)構(gòu)等方面存在各種問題，一些學(xué)者研究認為，自然地理因素等是影響農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資的主要因素;經(jīng)濟發(fā)展水平是影響農(nóng)村基層實施投資重要因素。農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投資影響因素可分為政治、經(jīng)濟與其他因素，政治因素包括政策決策機制等，經(jīng)濟因素包括經(jīng)濟發(fā)展水平、農(nóng)村居民人均收入等。

3 國外經(jīng)驗借鑒

目前，我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資呈現(xiàn)出發(fā)展不平衡、收入水平與基礎(chǔ)設(shè)施投資需求不一致等特征，加快社會資本引入是解決農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資不足的重要方式。18世紀中期，西方經(jīng)濟學(xué)家提出基礎(chǔ)設(shè)施概念，國外有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施研究從產(chǎn)業(yè)整體出發(fā)，國內(nèi)外對基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)研究集中于投融資與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系等方面。研究總結(jié)國外農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資經(jīng)驗有助于為我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資提供啟示。

20世紀前半葉，韓國經(jīng)歷“二戰(zhàn)”后經(jīng)濟基礎(chǔ)受到很大破壞。經(jīng)過多年發(fā)展，韓國實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。韓國經(jīng)濟快速發(fā)展得益于“新村運動”，提出道路硬化、供水設(shè)施建設(shè)等工程項目。韓國“新村運動”是集中提供農(nóng)村公共物品的鄉(xiāng)村綜合治理運動，主要特征體現(xiàn)在政府提供物資技術(shù)支持，倡導(dǎo)自助合作理念，注重加強骨干培訓(xùn)。印度是主要的農(nóng)業(yè)國之一，印度政府不斷增加基礎(chǔ)設(shè)施，加強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險管理，保證現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投入物能夠及時運至農(nóng)村。印度農(nóng)村建設(shè)措施包括公共產(chǎn)品由政府管理，項目資金建設(shè)由州政府負責(zé)。

4 對策

目前，我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資存在諸多問題，政府對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資發(fā)揮重要作用，可通過投資影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，為非農(nóng)經(jīng)濟發(fā)展提供物質(zhì)技術(shù)條件，提高農(nóng)村社會福利水平。政府應(yīng)承擔(dān)投資主體責(zé)任，政府在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資中要遵循以農(nóng)民需求為導(dǎo)向的原則，通過明確政府職責(zé)，完善基礎(chǔ)設(shè)施投資決策程序，實行主體多元化投資等措施促進農(nóng)業(yè)發(fā)展。

4.1 加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資力度

發(fā)達國家經(jīng)過多年探索形成了穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)財政支持框架，發(fā)揮公共財政職能作用是其加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資的主要措施。隨著綜合國力的提升，我國要逐漸強化農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位。政府要加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資，調(diào)整農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資重點。為縮小城鄉(xiāng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資差距，要按城鄉(xiāng)服務(wù)均等化要求，確定農(nóng)業(yè)公共財政增長服務(wù)項目，將固定資產(chǎn)投資重點轉(zhuǎn)向農(nóng)村，確保國家新增財力向農(nóng)業(yè)傾斜。

我國是農(nóng)業(yè)大國，必須鞏固加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，當(dāng)前財政對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資不能滿足新農(nóng)村建設(shè)需要，為改變農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不足現(xiàn)狀，必須改革國民收入分配傾向，法律上確定功能財政用于農(nóng)業(yè)比例，加大政府對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移支付力度。資金不足是限制農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的現(xiàn)實原因，各級政府財政投資是基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展中的重點，各級財政需要不斷加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入力度，不同級別財政單位要調(diào)節(jié)政府公共支出方針，創(chuàng)建農(nóng)基建設(shè)基金，從財政投入領(lǐng)域奠定良好的資金基礎(chǔ)，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)，縮小城鄉(xiāng)差距。為解決農(nóng)村發(fā)展問題，可通過工業(yè)扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展，提高財政對農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項目投資，持續(xù)創(chuàng)建中央財政對小城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的長久投入制度。

4.2 明確政府在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資中的作用

政府是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資的重要主體，政府財政支持是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的保證。因此，要明確政府投資主體職能，厘清農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資思路。根據(jù)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施區(qū)域分類，可以將政府投資主體分為中央與地方，中央政府承擔(dān)全國性供給，地方政府承擔(dān)社區(qū)型投資。我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施實行項目預(yù)算制，可對項目實施政府采購制，使政府部門從煩雜事務(wù)中解脫，政府可委托社會中介部門對項目執(zhí)行情況進行效益評估，可實行項目資金運行監(jiān)察制，確保農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資促進農(nóng)業(yè)發(fā)展[8]。政府合理制定農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展戰(zhàn)略是創(chuàng)建新農(nóng)村的必要條件，統(tǒng)一計劃科學(xué)布局可以確保農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施資源科學(xué)使用，為地區(qū)經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展提供動力。要促進地區(qū)經(jīng)濟崛起，確保農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項目順利完工，政府需在具體建設(shè)時期劃分不同時期區(qū)域持續(xù)推進，同時根據(jù)現(xiàn)實情況科學(xué)周密計劃，針對經(jīng)濟發(fā)展水平較高的農(nóng)村重點促進地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展。以往建設(shè)中，地方政府財力不足，建設(shè)本地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施缺少科學(xué)周密計劃，因此不同機構(gòu)制訂發(fā)展計劃時要根據(jù)問題尋找合理的處理方案。

4.3 以農(nóng)民需求為導(dǎo)向，建立多元化投融資體制

政府對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資要明確以農(nóng)民需求為導(dǎo)向，堅持兼顧效率與公平原則。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施主要目的是為農(nóng)民服務(wù)，農(nóng)民是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施消費者，非政府組織應(yīng)主動適應(yīng)農(nóng)民需求。政府要重視農(nóng)民需求，實現(xiàn)從管理者向服務(wù)者的職能轉(zhuǎn)變，要充分了解農(nóng)民的意愿，力求改善農(nóng)民生活條件，提高農(nóng)民生產(chǎn)能力，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。

近年來，我國不斷深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，改變中國經(jīng)濟增長局面，以期提升全要素增長率。為提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資戰(zhàn)略效果，政府要建立多元化投融資體制，健全農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理機制，加強對環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政投資是我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的核心來源，投資不穩(wěn)定會導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項目資金不足，政府要建立成熟的轉(zhuǎn)移支付制度，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)投資較少的問題，確保農(nóng)村地區(qū)設(shè)施建設(shè)可持續(xù)發(fā)展。同時，政府需在強調(diào)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展財政投資下，激發(fā)社會資本進入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的積極性，科學(xué)指導(dǎo)社會相關(guān)資源進入農(nóng)村，創(chuàng)建社會資源自主參加的多元化融資制度。

5 結(jié)語

本文概述了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資內(nèi)涵特點，提出農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資對策建議。農(nóng)村基層設(shè)施投資是為農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展提供公共服務(wù)要素總和，是農(nóng)民生活質(zhì)量提高的基礎(chǔ)，對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)環(huán)境治理等具有積極的促進作用。隨著我國國民經(jīng)濟的發(fā)展，國家加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，促進農(nóng)村社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：劉寧寧）