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    基于國土空間規(guī)劃的永久基本農(nóng)田核實整改工作存在的問題及其對策

    2022-07-04 06:56:56邱惠泉
    南方農(nóng)業(yè)·下旬 2022年8期
    關(guān)鍵詞:國土空間規(guī)劃

    邱惠泉

    摘 要 國土空間規(guī)劃中永久基本農(nóng)田核實與整改工作的開展,在保障國家糧食安全、提高耕地數(shù)量質(zhì)量及加強生態(tài)保護等方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。然而結(jié)合實際發(fā)現(xiàn),永久基本農(nóng)田核實整改工作開展還面臨著部分市縣耕地面積不足、新一輪保護目標尚不明確、永久基本農(nóng)田布局不夠合理等問題?;趪量臻g規(guī)劃的永久基本農(nóng)田核實整改工作現(xiàn)狀,提出把握永久基本農(nóng)田劃定工作開展情況、實事求是追加恢復(fù)耕地任務(wù)、優(yōu)化完善永久基本農(nóng)田管理規(guī)則和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)永久基本農(nóng)田與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、生態(tài)紅線等策略。

    關(guān)鍵詞 國土空間規(guī)劃;永久基本農(nóng)田;核實整改

    中圖分類號:F323.21 文獻標志碼:C DOI:10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.16.066

    《自然資源部關(guān)于在全國開展“三區(qū)三線”劃定工作的函》對全國“三區(qū)三線”劃定的規(guī)則進行了明確,要求各省、市、區(qū)加強“三區(qū)三線”劃定研究部署和國土空間規(guī)劃編制工作,將“三區(qū)三線”劃定成果和各類涉及空間需求的專項規(guī)劃統(tǒng)籌后上圖入庫,實現(xiàn)“數(shù)、線、圖”一致。2017年,我國已實現(xiàn)永久基本農(nóng)田上圖入庫,并以現(xiàn)有永久基本農(nóng)田為基礎(chǔ),對第三次全國國土調(diào)查成果進行有效利用,同時結(jié)合最新的國土衛(wèi)星遙感影像,組織開展永久基本農(nóng)田核實整改工作,在實現(xiàn)永久基本農(nóng)田科學(xué)劃定的基礎(chǔ)上,加強永久基本農(nóng)田保護[1]。

    1 耕地保護工作面臨的嶄新形勢

    1)城鎮(zhèn)化進程不斷加快,耕地面臨著巨大的被占用壓力?!笆奈濉币?guī)劃要求推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化,促進大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。然而,在實際操作中,大量人口涌入城市落戶后,新增建設(shè)用地需求也會急劇增加,對耕地進行占用就在所難免,這對耕地保護和未來發(fā)展造成極大的負面影響[2]。2)耕地后備資源受生態(tài)保護約束,占補平衡難以為繼。據(jù)2016年原國土資源部統(tǒng)計調(diào)查,我國耕地后備資源總面積為535.277萬hm2,其中可開墾土地為516.175萬hm2,占比96.4%,包含荒草地、內(nèi)陸灘涂、鹽堿地、裸地等。雖然耕地后備資源總量較大,但受連片度不高、生態(tài)功能約束、分布不均衡等因素影響,實際可用來實施占補平衡的空間十分有限。3)耕地保護工作逐漸向西轉(zhuǎn)移,耕地質(zhì)量保護壓力逐年增加。雖然南方地區(qū)耕地資源較為豐富,擁有較好的水土光熱條件,種植業(yè)也較為發(fā)達,但受經(jīng)濟開發(fā)建設(shè)影響,現(xiàn)階段南方耕地“非農(nóng)化”“非糧化”問題突出。同時,北方地區(qū)耕地面積不斷增加,所承擔(dān)的耕地保護和糧食生產(chǎn)任務(wù)也急劇增多,涉及的地表水污染、土壤荒漠化等生態(tài)安全問題也日益加劇,對新時期開展永久基本農(nóng)田劃定和保護工作也提出新的挑戰(zhàn)[3]。

    2 永久基本農(nóng)田核實整改工作開展面臨的問題

    1)第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,我國耕地面積減少情況較為突出。2009—2019年,我國耕地面積減少了753.33萬hm2,特別是部分市縣存在永久基本農(nóng)田非耕地情況,出現(xiàn)這一問題的原因在于原劃定規(guī)程中允許永久基本農(nóng)田中存在非耕地(即可調(diào)整地類)、第三次全國國土調(diào)查圖斑邊界精度提高和永久基本農(nóng)田非糧化管理不到位等。特別是在第三次全國國土調(diào)查中,全面取消了線狀地物,要求所有線狀地物要以面狀圖斑形式上圖,嚴格按照規(guī)定繪制調(diào)查圖斑,真實表達用地邊界,這在一定程度上消除了原有耕地統(tǒng)計量中的不實部分,進一步加大了完成、補足永久基本農(nóng)田的工作難度。

    2)新一輪保護目標尚不明確。無論是現(xiàn)有土地利用總體規(guī)劃的耕地保有量,還是永久基本農(nóng)田保護目標,規(guī)劃期是到2020年,尚未下達2035年的國土空間規(guī)劃保護目標。此時開展永久基本農(nóng)田保護工作,只能繼續(xù)沿用第三次全國國土調(diào)查成果來明確耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護目標,盡管能高度契合耕地分布現(xiàn)狀,所劃定的永久基本農(nóng)田保護目標也能順利達成,但對于開展耕地保護工作完成度較高的地區(qū)來說,新規(guī)劃區(qū)內(nèi)的耕地保護任務(wù)變得更加繁重。這主要是步入新時期后,開展地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)工作的用地需求不斷增多,要繼續(xù)維持耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護目標,就需要大力開展耕地補充和恢復(fù)工作,若整個過程沒有明確目標從旁指導(dǎo),各地三條控制線的劃定工作將會進展緩慢,甚至出現(xiàn)不夠科學(xué)、合理和完善的情況。

    3)永久基本農(nóng)田布局不夠合理。開展永久基本農(nóng)田劃定工作時,應(yīng)優(yōu)先將城鎮(zhèn)周邊易被占用的優(yōu)質(zhì)耕地資源劃入永久基本農(nóng)田,結(jié)合劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界形成城鎮(zhèn)建設(shè)合力的開發(fā)布局,科學(xué)控制城鎮(zhèn)規(guī)模。與此同時,在劃定城鎮(zhèn)周邊永久基本農(nóng)田時,要提前設(shè)置明確的比例要求,細致把握城鎮(zhèn)內(nèi)部存在的布局較為分散的耕地資源,并將之劃入永久基本農(nóng)田,由此帶來的碎片化問題也要在核實整改中進行協(xié)調(diào)解決。除此之外,隨著農(nóng)村建設(shè)工作的不斷展開,農(nóng)村在發(fā)展第一、二、三產(chǎn)業(yè)過程中也會產(chǎn)生許多新增建設(shè)用地,后續(xù)開展工作也要對其進行深入研究和核實整改[4]。

    3 永久基本農(nóng)田核實整改工作策略

    3.1 把握永久基本農(nóng)田劃定工作開展情況

    只有全面系統(tǒng)地了解永久基本農(nóng)田劃定工作的開展情況,才能科學(xué)把握和分析永久基本農(nóng)田現(xiàn)存問題,并在此基礎(chǔ)上采取積極有效措施對其進行優(yōu)化調(diào)節(jié),確保能更好地實現(xiàn)永久基本農(nóng)田保護目標。早在2010年,全國各地就積極組織開展了永久基本農(nóng)田劃定工作,并根據(jù)制定的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》要求,逐步將15.6億畝(1畝=667 m2)劃定任務(wù),貫徹落實到地方各級政府、村組、農(nóng)戶。同時,在2016年對永久基本農(nóng)田劃定工作進行優(yōu)化調(diào)整,在保持基本農(nóng)田保護任務(wù)不變的情況下,開展鞏固已劃定基本農(nóng)田成果的工作調(diào)整上面,所采用措施包括將被占用的優(yōu)質(zhì)耕地劃為永久基本農(nóng)田、將地類不符和質(zhì)量較差的耕地調(diào)出永久基本農(nóng)田范疇等,只允許自然資源部明確的六類重大建設(shè)項目可以對永久基本農(nóng)田進行占用,在占用時要進行同步補劃,使永久基本農(nóng)田布局處于基本穩(wěn)定的狀態(tài)[5]。

    在國土空間規(guī)劃中要對三條控制線進行統(tǒng)籌劃定和科學(xué)落實,相關(guān)部門也頒布了如《自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于加強和改進永久基本農(nóng)田保護工作的通知》《自然資源部關(guān)于在全國開展“三區(qū)三線”劃定工作的函》等多項文件,對永久基本農(nóng)田劃定和整改提出了明確要求。簡單來說,就是在現(xiàn)有永久基本農(nóng)田基礎(chǔ)上,應(yīng)用第三次國土調(diào)查成果對永久基本農(nóng)田加以核實,并結(jié)合實際情況組織開展永久基本農(nóng)田整改補足工作。通過對永久基本農(nóng)田核實整改補足,優(yōu)先劃定永久基本農(nóng)田,城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定涉及核實整改補足后永久基本農(nóng)田的,需采用“開天窗”的方式對其進行保留。但在實踐中仍未能妥善解決好城鎮(zhèn)發(fā)展需占用周邊永久基本農(nóng)田的矛盾,因此需充分了解上述情況,總結(jié)分析永久基本農(nóng)田現(xiàn)存問題,制訂相應(yīng)整改優(yōu)化方案及策略,推動永久基本農(nóng)田核實整改工作順利進行。

    3.2 實事求是追加恢復(fù)耕地任務(wù)

    在確定2035年永久基本農(nóng)田的保護目標和編制國土空間規(guī)劃時,除了可以參考第三次國土調(diào)查成果,還可以根據(jù)實有耕地面積,結(jié)合原保護任務(wù)的完成度,采取分比例的方式,在原永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)、可長期穩(wěn)定利用耕地布局保持總體穩(wěn)定的基礎(chǔ)上,引導(dǎo)省、市、縣各級規(guī)劃新的目標任務(wù)。對永久基本農(nóng)田布局進行優(yōu)化調(diào)整時,必須確保劃入的永久基本農(nóng)田是應(yīng)納入耕地保護目標的長期穩(wěn)定利用耕地,同時查找耕地面積產(chǎn)生較大變化的根本原因。根據(jù)耕地實際用途,優(yōu)化完善耕地管理機制,對違法違規(guī)占用耕地情況,需按照實際占用耕地面積對其進行恢復(fù),同時采用加大政府財政支持力度和吸收社會資本方式,推動有條件的地區(qū)開展高標準農(nóng)田建設(shè)工作。除了要在已劃定的永久基本農(nóng)田之外劃定一定數(shù)量的永久基本農(nóng)田儲備區(qū),還要積極鼓勵占用農(nóng)田的建設(shè)單位,將所占用的農(nóng)田耕作層土壤用于新開墾耕地、劣質(zhì)地或其他耕地的土壤改良,并通過土壤改良和“旱改水”等措施,改善生態(tài)環(huán)境,提高永久基本農(nóng)田的生產(chǎn)能力[6]。

    3.3 優(yōu)化完善永久基本農(nóng)田管理規(guī)則

    永久基本農(nóng)田“非農(nóng)化”和“非糧化”是當(dāng)前開展永久基本農(nóng)田核實整改工作的重要內(nèi)容和亟待解決的問題,實際操作中除了要加強耕地保護,還要嚴厲制止永久基本農(nóng)田“非農(nóng)化”行為,解決時也要注意區(qū)別對待“非糧化”問題。例如,利用耕地“挖塘養(yǎng)魚”“挖湖造景”等會破壞耕作層;利用現(xiàn)有耕地種植、出售綠化花卉苗木會帶走土地上的大量表層土壤;種植速生林不僅會吸取土壤中的大量養(yǎng)分,還會破壞土壤結(jié)構(gòu),應(yīng)該嚴令禁止這類破壞耕作層的“非糧化”行為。而對利用耕地種植茶葉、蔬菜等不會對耕作層造成較大破壞的“非糧化”行為,在滿足永久基本農(nóng)田糧食作物種植面積符合要求的前提下,將預(yù)先審批制度融入其中,對實施這類耕地經(jīng)營行為的年限進行嚴格限制,并且注明在需要恢復(fù)糧食生產(chǎn)時,必須對耕作層進行還原,以防止給糧食生產(chǎn)和土地利用價值帶來不利影響[7]。對農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)中所出現(xiàn)的一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地,除了要進行調(diào)整補劃補足外,還要制定合理的永久基本農(nóng)田管理規(guī)則,將財稅、考核等機制滲透其中,在調(diào)動政府工作積極性的基礎(chǔ)上,吸引廣大社會團體主動參與永久基本農(nóng)田保護。

    3.4 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)永久基本農(nóng)田與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、生態(tài)紅線

    根據(jù)《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南(試行)》和《全國“三區(qū)三線”劃定規(guī)則》相關(guān)要求,在永久基本農(nóng)田核實整改工作中,要遵照耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的順序,對三條控制線進行劃定和落實,對現(xiàn)有耕地資源也要貫徹“應(yīng)保盡保、應(yīng)劃盡劃”原則,同時避免出現(xiàn)三條控制線相互重疊、交叉等情況。實踐中,生態(tài)保護紅線的劃定工作開展的較早,且經(jīng)過多輪審查論證,已上報國務(wù)院的生態(tài)保護紅線方案總體保持穩(wěn)定,除國家重大項目等和自然保護地核心保護區(qū)外連片圖斑不小于5畝(山地、丘陵地區(qū)可按不小于3畝)的可長期穩(wěn)定利用耕地調(diào)出生態(tài)保護紅線的以外,原則上不再調(diào)整。

    當(dāng)前,亟待解決的還是永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界在劃定過程中的矛盾沖突問題。劃定過程中,要堅持底線思維,優(yōu)先確定耕地保護的數(shù)量和空間位置,以此來“倒逼”城鎮(zhèn)科學(xué)合理劃定開發(fā)邊界。1)嚴格控制城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的規(guī)模,超大城市、人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地遠超國家標準的城市、近10年城區(qū)常住人口減少的城市,城鎮(zhèn)開發(fā)邊界面積一般在現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模的1.1倍以內(nèi),其他城市一般在1.3倍以內(nèi)。2)嚴格管控建設(shè)項目占用永久基本農(nóng)田。除了要嚴格管控永久基本農(nóng)田,還要嚴格禁止相關(guān)單位及個人占用永久基本農(nóng)田,國家重點能源、軍事設(shè)施等項目選址在占用永久基本農(nóng)田前需進行科學(xué)論證,占用后要及時補足,保證永久基本農(nóng)田數(shù)量和質(zhì)量不會降低[8]。

    4 結(jié)語

    永久基本農(nóng)田核實整改工作的開展直接關(guān)系到國土空間規(guī)劃質(zhì)量和永久基本農(nóng)田保護。因此,實際操作中要全面細致地了解永久基本農(nóng)田劃定工作開展情況,并積極采用有效措施整改工作中出現(xiàn)的問題,確保永久基本農(nóng)田調(diào)整補劃工作質(zhì)量,有效保護永久基本農(nóng)田。

    參考文獻:

    [1] 遼寧省自然資源廳,遼寧省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳.關(guān)于加強和改進永久基本農(nóng)田保護的實施意見[J].遼寧省人民政府公報,2020(8):41-48.

    [2] 許何也,杜文星.永久基本農(nóng)田核實整改中碎圖斑問題處理[J].西部資源,2021(4):201-203.

    [3] 鄭姍姍,王斌.空間大數(shù)據(jù)在永久基本農(nóng)田保護管理中的應(yīng)用[J].北京規(guī)劃建設(shè),2020(1):162-165.

    [4] 原玲玲.國土空間規(guī)劃下永久基本農(nóng)田布局優(yōu)化研究:以古交市為例[J].華北自然資源,2021(6):

    116-118.

    [5] 康維海.青海舉辦全省永久基本農(nóng)田劃定成果核實整改和儲備區(qū)劃定工作培訓(xùn)班[J].青海國土經(jīng)略,2019(3):62.

    [6] 自然資源部,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部.自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于加強和改進永久基本農(nóng)田保護工作的通知[J].中華人民共和國國務(wù)院公報,2019(14):64-69.

    [7] 王爽,姜慧婕,張曉國.河北“七個嚴格”管理重大建設(shè)項目占用和補劃永久基本農(nóng)田[N].中國自然資源報,2021-12-02(2).

    [8] 貴州省自然資源廳,貴州省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳,貴州省林業(yè)局.省自然資源廳 省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳 省林業(yè)局關(guān)于加強和改進永久基本農(nóng)田保護工作的通知[J].貴州省人民政府公報,2020(1):66-70.

    (責(zé)任編輯:張春雨)

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