基于社會(huì)動(dòng)員理論的農(nóng)村土地制度改革分析

楊建云

（鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，鄭州 450046）

土地制度是中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)性安排。土地制度的獨(dú)特安排與改革是中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)與結(jié)構(gòu)變革的發(fā)動(dòng)機(jī)［1］。農(nóng)民問(wèn)題是中國(guó)最大的問(wèn)題，農(nóng)村土地問(wèn)題是農(nóng)民最大的問(wèn)題。認(rèn)識(shí)和分析中國(guó)農(nóng)村土地制度改革的歷程，剖析改革的基本邏輯，借此為下一步農(nóng)村土地制度改革找到明確的方向有深遠(yuǎn)意義。

一、研究目的與意義

（一）研究綜述

學(xué)者們對(duì)土地制度改革歷程的研究大體分為以下幾類。第一類研究關(guān)注農(nóng)村土地制度改革的城鄉(xiāng)關(guān)系耦合。吳宇哲，孫小峰（2018）設(shè)想中國(guó)土地政策的遠(yuǎn)期方向應(yīng)是在以人為本和生態(tài)文明引領(lǐng)下的城鄉(xiāng)融合［2］。第二類研究關(guān)注農(nóng)村土地制度改革中農(nóng)民利益保障。陶林（2009）認(rèn)為土地制度變遷，必須要使農(nóng)民受益，才能促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展，新的土地制度創(chuàng)新，應(yīng)該充分考慮中國(guó)國(guó)情，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制基礎(chǔ)上創(chuàng)新［3］。劉剛（2019）也認(rèn)為農(nóng)地制度的良性變遷必須堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)戶土地權(quán)益、增加農(nóng)民收入［4］。第三類研究強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地制度改革中生產(chǎn)要素配置效率。畢國(guó)華、楊慶媛等（2018）認(rèn)為改革開(kāi)放以來(lái)的農(nóng)村土地制度改革歸結(jié)為兩條主線：土地與勞動(dòng)力要素的優(yōu)化配置、土地功能拓展與價(jià)值顯化［5］。劉雨露、黃敏（2019）認(rèn)為農(nóng)村土地制度改革適應(yīng)了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化背景下人口流動(dòng)所引起的農(nóng)村土地要素與勞動(dòng)力要素重新配置的需求，適應(yīng)了城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展催生的土地功能多元化與價(jià)值顯化需求［6］。蔣遠(yuǎn)勝（2018）認(rèn)為改革開(kāi)放后中國(guó)農(nóng)村土地制度變遷保持的基本邏輯是以堅(jiān)持農(nóng)地的社會(huì)主義公有制性質(zhì)為基礎(chǔ)，以提高農(nóng)地的生產(chǎn)效率、農(nóng)地的資源配置效率為最終結(jié)果［7］。劉同山、張鳳（2021）認(rèn)為中國(guó)農(nóng)村土地制度具有多目標(biāo)性且目標(biāo)多次調(diào)整，應(yīng)當(dāng)將農(nóng)業(yè)發(fā)展作為農(nóng)村土地制度安排的核心目標(biāo)，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的優(yōu)化配置和高效利用［8］。第四類研究關(guān)注農(nóng)村土地制度改革與其他系統(tǒng)的互動(dòng)。韓立達(dá)、史敦友等（2019）認(rèn)為農(nóng)村土地制度改革與農(nóng)村戶籍制度改革形成內(nèi)生聯(lián)動(dòng)，改革的成效取決于農(nóng)村要素自由流動(dòng)的管制程度［9］。陳坤秋、龍花樓等（2019）分析了農(nóng)村土地制度與鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)聯(lián)互動(dòng)、互促互饋，提出農(nóng)村土地制度是否適應(yīng)鄉(xiāng)村發(fā)展需求決定了二者互動(dòng)發(fā)展成效［10］。

綜合上述觀點(diǎn)可以得出結(jié)論：中國(guó)農(nóng)村改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，土地制度通過(guò)制度間的聯(lián)動(dòng)實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置、保障農(nóng)民利益、城鄉(xiāng)融合的目標(biāo)。而農(nóng)村土地制度改革推行都是在動(dòng)員措施的影響下達(dá)成的，以社會(huì)動(dòng)員理論分析農(nóng)村土地制度改革的三個(gè)階段，詳細(xì)解析農(nóng)村土地制度改革的流程、物質(zhì)和精神動(dòng)員措施，最后可以得出土地制度改革結(jié)果和一般規(guī)律。

（二）社會(huì)動(dòng)員理論與研究意義

社會(huì)動(dòng)員一詞由美國(guó)學(xué)者卡爾·多伊奇（Karl Deutsch）提出，他認(rèn)為社會(huì)動(dòng)員是“社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的和心理的舊束縛的瓦解以及人們漸漸適應(yīng)新方式的社會(huì)化和行為的過(guò)程”。孫立平認(rèn)為“廣泛的社會(huì)動(dòng)員可以作為改革的助推機(jī)制”。以1978 年的改革為例進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員理論闡釋說(shuō)明?！拔镔|(zhì)激勵(lì)可以是各種形式的提高被動(dòng)員人的收入，1979 年國(guó)家在農(nóng)村采取提高農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料降價(jià)、降低農(nóng)民的貸款利率或積極貸款給農(nóng)民等手段。”［11］物質(zhì)動(dòng)員也可以是被動(dòng)員人的權(quán)益保障，最終體現(xiàn)為被動(dòng)員人收入提高和風(fēng)險(xiǎn)降低。思想激勵(lì)可以是國(guó)家或地方政府對(duì)大型會(huì)議精神或者文件的傳達(dá)、宣傳，經(jīng)反復(fù)強(qiáng)調(diào)破除或者解禁人民心中原有的舊的理念、思想，樹(shù)立新的思想理念。1978 年改革開(kāi)放的精神動(dòng)員多以會(huì)議精神傳達(dá)、個(gè)人致富故事、街頭宣傳標(biāo)語(yǔ)等形式出現(xiàn)。無(wú)論是物質(zhì)動(dòng)員還是精神動(dòng)員最終以實(shí)現(xiàn)助推改革為基本目標(biāo)。

文章立意借助社會(huì)動(dòng)員理論重新審視改革開(kāi)放后的中國(guó)農(nóng)村土地制度改革，辨析農(nóng)村土地制度改革的物質(zhì)動(dòng)員和精神動(dòng)員，為改革目標(biāo)的達(dá)成探索規(guī)律。

二、改革開(kāi)放后農(nóng)村土地制度改革的三個(gè)階段

（一）改革開(kāi)放后農(nóng)村土地制度改革的三個(gè)階段

1982 年中央一號(hào)文件給予聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制正式認(rèn)可，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制打下了農(nóng)地制度的權(quán)屬基礎(chǔ)。1984 年后，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的物質(zhì)激勵(lì)大大減弱，農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象出現(xiàn)，但農(nóng)戶間自發(fā)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模相對(duì)較?。?980 年代末和1990 年代初，村集體組織的農(nóng)地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)，“兩田制”“土地股份制”是其中的典型代表［12］。此種形式農(nóng)地流轉(zhuǎn)更容易推進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。此后農(nóng)地流轉(zhuǎn)以更加豐富的形式逐漸在全國(guó)展開(kāi)。2002 年農(nóng)地流轉(zhuǎn)獲《農(nóng)村土地承包法》認(rèn)可。2013 年我國(guó)提出城鄉(xiāng)管理體制一體化改革，農(nóng)村土地制度改革以農(nóng)地確權(quán)為起點(diǎn)率先展開(kāi)，5 年內(nèi)完成全國(guó)范圍內(nèi)農(nóng)地確權(quán)。2015 年農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)工作在部分區(qū)域開(kāi)展。2019 年，兩項(xiàng)農(nóng)村土地制度改革在新修訂的《土地管理法》條文中得以體現(xiàn)。由上看出，1978—1984 年聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是土地制度改革的主題；1985—2012 年承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓是土地制度改革的主題；2013 至當(dāng)前城鄉(xiāng)土地同地同權(quán)是土地制度改革的主要目標(biāo)。

（二）土地制度改革間的關(guān)系

1.聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是基礎(chǔ)

1978 年在安徽小崗進(jìn)行了自發(fā)的農(nóng)地制度探索。在此之前農(nóng)村生產(chǎn)效率低，糧食產(chǎn)量不足，農(nóng)民生活困難，農(nóng)業(yè)無(wú)法為工業(yè)化提供糧食基礎(chǔ)。此后聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制經(jīng)歷了不被允許、被允許、小范圍推廣、全面推廣的過(guò)程，最終于1982 年中央一號(hào)文件中正式予以聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制肯定。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是一種所有權(quán)屬于集體，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于農(nóng)戶家庭的農(nóng)地制度。聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的農(nóng)地權(quán)利設(shè)置是后續(xù)農(nóng)地制度改革的基礎(chǔ)。中國(guó)農(nóng)民世代在土地上辛勤勞作，對(duì)于土地有著深厚的感情。作為勞動(dòng)者，中國(guó)農(nóng)民在農(nóng)地制度改革中進(jìn)行的探索往往最有效、最真實(shí)，滲透著廣大農(nóng)民的智慧。中國(guó)自下而上的農(nóng)地制度改革往往是農(nóng)民在生產(chǎn)、生活中遇到困難，為了解決難題自發(fā)進(jìn)行制度探索。此種制度探索最初自下而上，經(jīng)反復(fù)調(diào)研、驗(yàn)證，最終成為正式土地制度被確認(rèn)下來(lái)。聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制就是如此。

2.農(nóng)地流轉(zhuǎn)是聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的延伸

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是保障農(nóng)民溫飽的制度［13］。由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效率相對(duì)較低、農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重，農(nóng)民經(jīng)營(yíng)土地經(jīng)濟(jì)動(dòng)力不足，糧食安全保障受到威脅，并且隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，“家家種田、戶戶兼業(yè)”的狀態(tài)與“規(guī)?；?jīng)營(yíng)”、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)民收入提高發(fā)生了矛盾。農(nóng)地流轉(zhuǎn)是農(nóng)戶和村集體為了生活得更好，換一種方式經(jīng)營(yíng)農(nóng)地的探索。2002年第九屆全國(guó)人大第二十九次會(huì)議通過(guò)了《農(nóng)村土地承包法》，該法第十條規(guī)定：國(guó)家保護(hù)承包方依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)［14］。農(nóng)地流轉(zhuǎn)沒(méi)有改變聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的權(quán)屬設(shè)置，而是基于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬的設(shè)置，將農(nóng)戶流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)以法律形式固定下來(lái)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)是聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的延伸，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。

3. 以農(nóng)地確權(quán)為起點(diǎn)的農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革是農(nóng)民和農(nóng)村原有土地權(quán)益的強(qiáng)化、顯性化

農(nóng)地確權(quán)是指依照法律和政策規(guī)定通過(guò)登記頒證等程序?qū)r(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和他項(xiàng)權(quán)利的確認(rèn)、確定［15］。農(nóng)地確權(quán)是對(duì)聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)利的強(qiáng)化和顯性化。以農(nóng)地確權(quán)為起點(diǎn)我國(guó)進(jìn)行了農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革的試點(diǎn)探索，2019 年兩項(xiàng)改革方案在新修訂的《土地管理法》中得以體現(xiàn)。上述農(nóng)村土地制度改革設(shè)立的目標(biāo)是通過(guò)完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，順暢城鄉(xiāng)間資源流動(dòng)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體融合發(fā)展。

三、聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的流程分析

1978—1982 年為聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制探索確認(rèn)階段。與農(nóng)地制度改革配套的物質(zhì)動(dòng)員開(kāi)始于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)穩(wěn)定了、糧食增產(chǎn)了，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)才牢固（見(jiàn)圖1）。

圖1 1978—1984 年聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制流程圖

（一）改革的物質(zhì)動(dòng)員：糧食收購(gòu)價(jià)、生產(chǎn)資料銷售價(jià)、農(nóng)業(yè)貸款制度改革

十一屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定（草案）》，《決定》提出了25項(xiàng)農(nóng)業(yè)政策，包括糧食收購(gòu)價(jià)格從1979 年夏糧上市起提高20%，超購(gòu)部分再加價(jià)50%。棉、油、糖、水產(chǎn)、林產(chǎn)收購(gòu)價(jià)格也分別逐步提升，降低化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的價(jià)格，增加對(duì)農(nóng)業(yè)的貸款，有計(jì)劃地發(fā)放專項(xiàng)長(zhǎng)期低息或微息貸款［16］。這些物質(zhì)激勵(lì)的目的重在推進(jìn)聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施，使得農(nóng)戶家庭短期內(nèi)體驗(yàn)聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的好處。1979-1984 年農(nóng)民人均收入的增長(zhǎng)速度超過(guò)17%，同期城鎮(zhèn)居民的人均收入增長(zhǎng)速度為7.6%［11］。不可否認(rèn)，農(nóng)民收入的高速增長(zhǎng)是聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和物質(zhì)激勵(lì)共同作用的結(jié)果。物質(zhì)動(dòng)員中因糧食和生產(chǎn)資料差價(jià)所引起的虧損由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，糧食收購(gòu)價(jià)、生產(chǎn)資料銷售價(jià)、農(nóng)業(yè)貸款制度改革等物質(zhì)動(dòng)員作為一種激勵(lì)手段，加大了財(cái)政負(fù)擔(dān)，1984 年后物質(zhì)動(dòng)員逐漸減弱，此階段結(jié)束。

（二）改革的精神動(dòng)員：思想解放和精神激勵(lì)

1961 年土地集體化改革之后，1978 年改革開(kāi)放前，農(nóng)村的個(gè)人生產(chǎn)、個(gè)體貿(mào)易被取消，個(gè)人生產(chǎn)、個(gè)體貿(mào)易成了“資本主義尾巴”，個(gè)人的財(cái)富欲望是被禁止的［17］。農(nóng)村的資源、財(cái)富是集體的，而非個(gè)人的。1978 年的經(jīng)濟(jì)體制改革的核心制度是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。國(guó)家承認(rèn)了包產(chǎn)到戶的合法地位，承認(rèn)農(nóng)戶家庭為單位進(jìn)行的個(gè)體經(jīng)營(yíng)和農(nóng)村集貿(mào)市場(chǎng)是被允許的，個(gè)人合理追求財(cái)富、提升生活質(zhì)量是光榮的、正當(dāng)?shù)?。這場(chǎng)精神動(dòng)員激勵(lì)農(nóng)民放下顧慮，憑借自身的辛勤勞動(dòng)創(chuàng)造財(cái)富。

（三）改革引致資源流動(dòng)：財(cái)政資源更多流向農(nóng)村

1979—1984 年是農(nóng)村發(fā)展最快的階段，從城鄉(xiāng)消費(fèi)比率看，1978 年城鎮(zhèn)居民消費(fèi)值是農(nóng)村居民的2.9 倍，1985 年城鄉(xiāng)居民消費(fèi)比減至1.9，達(dá)到歷史上最低。1986—1993 年，城鄉(xiāng)居民消費(fèi)比再度升高至2.7。1979—1984 年，購(gòu)銷價(jià)格倒掛部分國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼。1978—1980 年補(bǔ)貼資金分別是54.1 億元、132.3 億元、172.1 億元，1984 年補(bǔ)貼漲至311.1 億元，占當(dāng)年財(cái)政收入的 21.3%［11］，農(nóng)民收入高速增長(zhǎng)，消費(fèi)增加源于聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和物質(zhì)、精神動(dòng)員的配合，此期間的財(cái)政投入以農(nóng)村為主，財(cái)政資源更多流向農(nóng)村。

四、農(nóng)地流轉(zhuǎn)的流程分析

（一）農(nóng)地流轉(zhuǎn)的流程

1984 年后，巨大的財(cái)政壓力迫使政府減弱物質(zhì)激勵(lì)，糧食價(jià)格下降，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上升，農(nóng)民遭受第一重打擊；家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的創(chuàng)新活力釋放減弱，農(nóng)民遭受第二重打擊；第三重打擊是小農(nóng)對(duì)接大市場(chǎng)，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)大，缺少社會(huì)保障的農(nóng)民全面承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。1992 年中共十四大召開(kāi)，會(huì)議明確了經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境下，城鄉(xiāng)收入巨大差①拉動(dòng)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工獲取貨幣收入；農(nóng)業(yè)、農(nóng)民負(fù)擔(dān)重，農(nóng)業(yè)比較效益低推動(dòng)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工。大批農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力不足，甚至出現(xiàn)農(nóng)地被撂荒。勞動(dòng)力、資金等資源由農(nóng)村流向城鎮(zhèn)，這就是瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家繆爾達(dá)爾提出的“回流效應(yīng)”。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化早期進(jìn)程中，“回流效應(yīng)”占據(jù)主導(dǎo)地位。

我國(guó)改革開(kāi)放早期農(nóng)地制度中未禁止農(nóng)地流轉(zhuǎn)，且1984 年有類似于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的提法②，但并未明確提出農(nóng)地流轉(zhuǎn)的具體條文。出自分工分業(yè)的需要，農(nóng)戶間自發(fā)地進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)往往以互惠互利為前提，對(duì)象自找，形式自挑，期限自定，租價(jià)自議，規(guī)模有限［18，19］。2001 年中央發(fā)出第 18 號(hào)文件《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》，《通知》系統(tǒng)性地提出了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)政策。2002 年土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有了專門的法律，農(nóng)地流轉(zhuǎn)探索得到正式認(rèn)可，并且加大了對(duì)農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)移支付力度，農(nóng)民生產(chǎn)生活條件得到改善（見(jiàn)圖2）。政府希望通過(guò)農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)、農(nóng)民收入增加。2013 年農(nóng)村土地制度改革的重點(diǎn)有所轉(zhuǎn)移，因此1985—2012年為農(nóng)地流轉(zhuǎn)探索和確認(rèn)階段。

圖2 1985—2012 年農(nóng)地流轉(zhuǎn)流程圖

（二）改革的物質(zhì)動(dòng)員

物質(zhì)動(dòng)員與制度建設(shè)相比前者具有隨機(jī)性和不穩(wěn)定性。與改革開(kāi)放初期僅在1978—1984 年期間提升農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格補(bǔ)貼相比，此階段建立新的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相對(duì)穩(wěn)定。新農(nóng)村建設(shè)是國(guó)家給予農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施階段性補(bǔ)償性投入。改革的物質(zhì)動(dòng)員包括農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消、四項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼建立與優(yōu)化、新農(nóng)村建設(shè)。這些物質(zhì)動(dòng)員減輕了農(nóng)地附著的負(fù)擔(dān)，增加了農(nóng)地的直接或潛在收益，激勵(lì)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的需求。

1.取消農(nóng)業(yè)稅

2000 年，中共中央、國(guó)務(wù)院試點(diǎn)探索取消農(nóng)業(yè)稅，通過(guò)中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支持力度，以彌補(bǔ)因農(nóng)業(yè)稅的取消帶來(lái)的收入損失。2006 年在全國(guó)范圍內(nèi)免除農(nóng)業(yè)稅費(fèi)大大降低了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，這在中國(guó)城鄉(xiāng)互動(dòng)中具有深遠(yuǎn)意義，標(biāo)志著國(guó)家重啟對(duì)農(nóng)村的物質(zhì)激勵(lì)。通過(guò)取消農(nóng)業(yè)稅降低了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，刺激了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也激發(fā)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)需求。從另一角度看，取消農(nóng)業(yè)稅，國(guó)家立意在農(nóng)民身上進(jìn)行補(bǔ)助與投入而不再是索?。?0］。在全球一體化大背景下，要發(fā)展農(nóng)業(yè)必須加大對(duì)農(nóng)業(yè)要素的投入，重新樹(shù)立農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)的信心。

2.建立和優(yōu)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)部門的轉(zhuǎn)移支付，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付，調(diào)節(jié)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者與其他社會(huì)成員之間的利益分配，激發(fā)和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性。隨著條件變化，我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系相應(yīng)調(diào)整，到2006 年已經(jīng)建立起四項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，分別是2002 年開(kāi)始實(shí)行的農(nóng)業(yè)良種補(bǔ)貼、2004 年開(kāi)始實(shí)行的糧食直補(bǔ)和農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼、2006 年開(kāi)始實(shí)行的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼。在農(nóng)業(yè)四項(xiàng)補(bǔ)貼政策下，自種和農(nóng)地流轉(zhuǎn)需求增加。經(jīng)過(guò)此階段，2013 年后我國(guó)農(nóng)民收入持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，基本實(shí)現(xiàn)了保供給與保增收的政策目標(biāo)。

3.新農(nóng)村建設(shè)

2005 年中共十六屆四中全會(huì)和2006 年中央一號(hào)文件都提出了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展戰(zhàn)略，中央一號(hào)文件全面和具體地對(duì)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)行部署。依靠國(guó)家專項(xiàng)資金投入，農(nóng)村水、電管網(wǎng)，交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施，金融等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)逐步補(bǔ)齊。財(cái)政支農(nóng)投入每年呈現(xiàn)增加趨勢(shì)。2003—2013 年財(cái)政投入增長(zhǎng)了6.86 倍，年均增長(zhǎng)率21.2%。財(cái)政投入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施加大，優(yōu)化了農(nóng)業(yè)投資的軟硬件環(huán)境，激勵(lì)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)需求。

（三）改革的配套制度建設(shè)

此階段改革的配套制度建設(shè)相對(duì)較弱，體現(xiàn)為農(nóng)民基礎(chǔ)社會(huì)保障制度的建立。新農(nóng)合、新農(nóng)保出現(xiàn)之前，老農(nóng)保的補(bǔ)償和支付低，農(nóng)村的社會(huì)保障水平幾乎處于空白狀態(tài)。2002 年農(nóng)村開(kāi)始推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度（新農(nóng)合），2009 年我國(guó)推行新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（新農(nóng)保）。新農(nóng)合、新農(nóng)保的建立增加了農(nóng)民應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的底氣，激發(fā)了農(nóng)戶扎根農(nóng)村、流入土地、投資農(nóng)業(yè)的勇氣。

（四）改革的精神動(dòng)員

改革的精神動(dòng)員主要表現(xiàn)在國(guó)家大型會(huì)議強(qiáng)調(diào)建立新型城鄉(xiāng)關(guān)系的重要性。2003 年中共十六屆三中全會(huì)提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的戰(zhàn)略思想。2005 年建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的歷史任務(wù)在國(guó)家層面提出，并且制定了“多予、少取、放活”的工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的重要方針。2007 年中共十七大報(bào)告明確指出我國(guó)總體上已進(jìn)入“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長(zhǎng)效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局”。2008 年中共十七屆三中全會(huì)又再次強(qiáng)調(diào)了城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展目標(biāo)是“城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局”?？梢钥闯觯靶滦统青l(xiāng)關(guān)系”的信息在大型會(huì)議中反復(fù)被提起、被強(qiáng)調(diào)，激勵(lì)新聞媒介、網(wǎng)絡(luò)報(bào)端形成文字或者視頻信息類的報(bào)道，村頭形成印刷標(biāo)語(yǔ)。反復(fù)的信息宣傳最終使得民眾在思想上接受“新型城鄉(xiāng)關(guān)系”，為農(nóng)業(yè)發(fā)展吸引更多的投資、為農(nóng)地流轉(zhuǎn)吸引更多的潛在需求主體。

（五）改革并未扭轉(zhuǎn)資源流動(dòng)向城鎮(zhèn)傾斜的趨勢(shì)

改革與制度建設(shè)、動(dòng)員相輔相成取得了一定效果，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)在專項(xiàng)資金支持下有很大進(jìn)步，可是家庭收入結(jié)果卻未盡人意。從根本上講，城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)并沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)。表1 顯示，農(nóng)村居民的人均衛(wèi)生、教育、文化公共服務(wù)的財(cái)政投入仍然小于城鎮(zhèn)居民（比值小于1），2004—2012 年，農(nóng)村居民相對(duì)城鎮(zhèn)居民人均衛(wèi)生、教育、文化公共服務(wù)財(cái)政投入是增加的，人均教育財(cái)政投入相對(duì)值從0.49 增至0.86，城鄉(xiāng)間差距已經(jīng)不大。但2012 年城鄉(xiāng)人均衛(wèi)生財(cái)政投入相對(duì)值為0.35，城鄉(xiāng)間差距仍然明顯。基本公共服務(wù)存量差距的減少依靠農(nóng)村衛(wèi)生、文化、教育投入高于城鎮(zhèn)才可實(shí)現(xiàn)。而2004—2012 年人均財(cái)政投入更傾向于城鎮(zhèn)，所以城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)二元結(jié)構(gòu)沒(méi)有根本性解決。2004—2012 年城鄉(xiāng)家庭人均收入比值變化不大，在 0.30、0.31、0.32 間變動(dòng)，也間接證明此期間資源流動(dòng)仍然以“回流效應(yīng)”為主。

五、農(nóng)村土地三項(xiàng)制度改革的流程分析

盡管有一系列物質(zhì)激勵(lì)，但2004—2012 年城鄉(xiāng)居民收入差距并沒(méi)有發(fā)生根本性改變（見(jiàn)表1）。2013 年中共十八屆三中全會(huì)正式提出“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機(jī)制”。為加速農(nóng)地流轉(zhuǎn)步伐，盡快形成農(nóng)地適度規(guī)模局面，2013 年底，中共中央明確提出“用5 年左右時(shí)間基本完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作”；2015 年《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》發(fā)布，選定了33 個(gè)地區(qū)試點(diǎn)探索三項(xiàng)農(nóng)村土地制度改革。在上述頂層設(shè)計(jì)及相應(yīng)部署完成后，各試點(diǎn)地區(qū)分別制定了實(shí)施方案。2016 年進(jìn)入試點(diǎn)統(tǒng)籌推進(jìn)階段。2017 年召開(kāi)了三項(xiàng)改革試點(diǎn)交流會(huì)。在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上形成了《土地管理法》修正案草案。2019 年新的《土地管理法》對(duì)征地補(bǔ)償制度進(jìn)行了修訂。原《土地管理法》規(guī)定為了公共利益可以征地，并未明確說(shuō)明公共利益的定義及范圍。修正后的《土地管理法》列舉了土地征收中公共利益的范圍，不符合公共利益標(biāo)準(zhǔn)的予以退出，農(nóng)民利益得到保障。2019 年修訂后的《土地管理法》增加了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市條文。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以進(jìn)入市場(chǎng)，與國(guó)有建設(shè)用地享有同等待遇［21］。2018 年十九大報(bào)告再次提出“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”。為了更好地完成農(nóng)村土地制度改革政府也輔以物質(zhì)動(dòng)員和精神動(dòng)員（見(jiàn)圖3）。

圖3 2013—2019 年農(nóng)村土地制度改革流程圖

表1 城鄉(xiāng)人均財(cái)政投入與人均收入比值（城鎮(zhèn)值為1）

（一）改革的物質(zhì)動(dòng)員

此階段由于改革條件和制度環(huán)境不同，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼也相應(yīng)優(yōu)化調(diào)整。自2013 年我國(guó)農(nóng)民收入持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，達(dá)成保糧食供給與保農(nóng)民增收的目標(biāo)。2016 年我國(guó)試點(diǎn)合并糧食良種補(bǔ)貼、糧食直補(bǔ)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼。2017、2018 年開(kāi)始依據(jù)確權(quán)地面積落地實(shí)施并軌后的農(nóng)業(yè)支持補(bǔ)貼，合并后的補(bǔ)貼資金與農(nóng)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金、農(nóng)村貧困家庭教育補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼等四項(xiàng)補(bǔ)貼直接發(fā)放到個(gè)人手中。在原有農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼基礎(chǔ)上，新增耕地保護(hù)補(bǔ)貼、適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼、畜牧水產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼、農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合補(bǔ)貼、農(nóng)村集體合作社補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)貼。由上看出財(cái)政重點(diǎn)補(bǔ)貼以下四類群體：從事新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民；從事農(nóng)村相關(guān)的社會(huì)化服務(wù)的農(nóng)民；堅(jiān)持機(jī)械化、高效率發(fā)展、農(nóng)村綠色特色產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民；以保護(hù)土地的耕種能力為前提、堅(jiān)持發(fā)展高效農(nóng)業(yè)的農(nóng)民。

（二）改革的配套制度建設(shè)

1.戶籍制度改革探索

（1）城鎮(zhèn)戶籍制度逐漸放開(kāi)

具備條件的城市城鎮(zhèn)戶籍制度逐漸放開(kāi)。2019 年發(fā)改委在《新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》中提出“積極推動(dòng)已在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶。繼續(xù)加大戶籍制度改革力度，城區(qū)常住人口100—300 萬(wàn)的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制；城區(qū)常住人口300—500 萬(wàn)的Ⅰ型大城市要全面放開(kāi)放寬落戶條件，并全面取消重點(diǎn)群體落戶限制。超大特大城市要調(diào)整完善積分落戶政策，大幅增加落戶規(guī)模、精簡(jiǎn)積分項(xiàng)目，確保社保繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例”［22］。2020 年國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《2020 年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》進(jìn)一步要求：督促Ⅱ型大城市和中小城市（含設(shè)區(qū)市和縣級(jí)市）“全面取消落戶限制，進(jìn)一步促進(jìn)勞動(dòng)力和人才社會(huì)性流動(dòng)”，“鼓勵(lì)有條件的Ⅰ型大城市全面取消落戶限制、超大特大城市取消郊區(qū)新區(qū)落戶限制”［23］。

（2）居住證制度探索

2014 年7 月《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）審議通過(guò)，《意見(jiàn)》提出“要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，全面實(shí)施居住證制度，穩(wěn)步推進(jìn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口”，并提出，到2020 年，基本建立起依法保障公民權(quán)利，以人為核心、科學(xué)高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度。戶籍制度改革目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)1 億左右轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶。2015 年《居住證暫行條例（草案）》（下稱《條例》）公布，《條例》規(guī)定2016 年起在全國(guó)推行居住證制度。《條例》要求，各地積極創(chuàng)造條件，推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)向常住人口全覆蓋，逐步提高居住證持有人享有的公共服務(wù)水平，打通居住證持有人通過(guò)積分等方式落戶的通道。居住證制度的目的之一是，在無(wú)法完全取消戶籍限制的城市，為轉(zhuǎn)移人口享受基本公共服務(wù)提供依據(jù)［24］。

（3）戶籍制度改革與農(nóng)村土地制度改革的協(xié)同作用

戶籍制度改革作為農(nóng)村土地制度改革的物質(zhì)激勵(lì)，與后者協(xié)同起來(lái)共同發(fā)揮作用，保障進(jìn)城落戶農(nóng)民原有土地權(quán)益；保障進(jìn)城落戶或者獲得居住證的農(nóng)民基本公共服務(wù)權(quán)益。在保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了同為城鎮(zhèn)居民獲得同等權(quán)益。

2.社會(huì)保障制度改革探索

（1）城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)整合探索

2016 年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》提出，從完善政策入手，整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)（城居保）和新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)（新農(nóng)合）制度，逐步在全國(guó)范圍內(nèi)建立起統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度［25］。2018年7 月以國(guó)家醫(yī)療保障局為核心的幾個(gè)部門聯(lián)合制定了《關(guān)于做好2018 年城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)工作的通知》［26］。部分省市地區(qū)展開(kāi)了城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)制度整合試點(diǎn)探索。

（2）城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌探索

2014 年國(guó)務(wù)院通過(guò)了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》，決定在全國(guó)范圍內(nèi)合并新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（新農(nóng)保）和城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（城居保）為全國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度［27］。

（3）社會(huì)保障制度、戶籍制度改革與農(nóng)村土地制度改革的協(xié)同作用

作為農(nóng)村土地制度改革的物質(zhì)激勵(lì)，戶籍、社會(huì)保障制度改革與前者共同保障農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)居民同等的基本公共服務(wù)權(quán)益，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民同權(quán)。保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，不因在城鎮(zhèn)落戶強(qiáng)行收回。

（三）改革的精神動(dòng)員

1. 強(qiáng)調(diào)健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機(jī)制的重要性

黨的十八大之后，政府召開(kāi)了很多大型會(huì)議強(qiáng)調(diào)或者解說(shuō)“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”。中共十八屆三中全會(huì)針對(duì)“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機(jī)制”任務(wù)做出一系列部署。習(xí)近平總書(shū)記在黨中央第二十二次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)此項(xiàng)任務(wù)的重要性。黨的十九大做出的重要決策中再次重申此項(xiàng)任務(wù)。發(fā)改委在2019 和2020 年《新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》中均提出此項(xiàng)任務(wù)，并且進(jìn)行了解析。

2.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出與強(qiáng)化

2017 年“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略在黨的十九大報(bào)告被提出，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)必須始終把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作的重中之重，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018 年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》，2021 年國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)國(guó)家鄉(xiāng)村振興局正式掛牌，《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》表決通過(guò)并開(kāi)始實(shí)施?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》強(qiáng)調(diào)全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。該法案堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，充分尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民民主權(quán)利和其他合法權(quán)益，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，維護(hù)農(nóng)民根本利益；堅(jiān)持不斷解放和發(fā)展鄉(xiāng)村社會(huì)生產(chǎn)力，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力等原則。全體人民實(shí)現(xiàn)共同富裕是改革的目標(biāo)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出和《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的頒布實(shí)施是全體人民實(shí)現(xiàn)共同富裕的戰(zhàn)略保障和法律依據(jù)。

（四）城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制基本建成、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入人心

2004—2012 年城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展機(jī)制、體制尚未建成。農(nóng)業(yè)稅全面取消、四項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的建立，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入、新農(nóng)合、新農(nóng)保的建設(shè)激勵(lì)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)需求和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，但改變城鄉(xiāng)二元發(fā)展需要制度上進(jìn)行協(xié)同創(chuàng)新。

2013 年起中國(guó)開(kāi)啟了土地、戶籍、社會(huì)保障制度改革，加大了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制的宣傳和學(xué)習(xí)。2020 年城鄉(xiāng)一體化發(fā)展基本實(shí)現(xiàn)，城鄉(xiāng)一體的土地制度、居住證制度、社會(huì)保障制度基本建立，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入人心（見(jiàn)圖3）。

第一，2019 年修訂后的土地管理法明確規(guī)定公益性征地范圍和新的征地補(bǔ)償原則；規(guī)定了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以上市交易，城鄉(xiāng)建設(shè)用地一體化管理體制建立起來(lái)。

第二，2016 年起在全國(guó)推行了居住證制度。居住證制度是推進(jìn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口的基礎(chǔ)，城鄉(xiāng)戶籍一體化管理體制已經(jīng)建立。

第三，經(jīng)過(guò)2016 國(guó)務(wù)院和2018 年醫(yī)療保障局發(fā)布的文件，全國(guó)范圍內(nèi)基本建立起城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化管理體制。

整合后的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)由兩部分構(gòu)成，一部分為各級(jí)財(cái)政補(bǔ)助，另一部分為個(gè)人繳費(fèi)。兩部分隨著國(guó)家財(cái)力和個(gè)人收入水平提高同步提高。

并軌后的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合的基本制度模式，養(yǎng)老金待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金兩部分構(gòu)成。財(cái)政全額支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金，具體待遇水平由財(cái)政支付能力決定，現(xiàn)收現(xiàn)付制。養(yǎng)老金個(gè)人賬戶水平由個(gè)人賬戶的積累總額決定（月待遇標(biāo)準(zhǔn)=個(gè)人賬戶積累總額÷139）。個(gè)人賬戶積累總額有三部分資金來(lái)源。分別是個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、地方政府補(bǔ)貼。個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)從100 到2000 設(shè)12 個(gè)檔次，參保人自主選擇檔次繳費(fèi)。?。▍^(qū)、市）人民政府可以根據(jù)實(shí)際情況增設(shè)繳費(fèi)檔次，人社部也可依據(jù)城鄉(xiāng)居民收入調(diào)整繳費(fèi)檔次。集體經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由村民會(huì)議決定。地方政府應(yīng)該基于參保人繳費(fèi)檔次給予繳費(fèi)補(bǔ)貼，繳費(fèi)越高，補(bǔ)貼越多。具體標(biāo)準(zhǔn)由地方政府自行確定。

第四，經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出與反復(fù)強(qiáng)化，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入人心，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略得到法律保障。

六、結(jié) 論

三個(gè)階段的土地制度改革過(guò)程顯示，農(nóng)村改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。在特定的發(fā)展階段，國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整，改革勢(shì)在必行。物質(zhì)激勵(lì)以動(dòng)員、配套制度建設(shè)的形式推出，動(dòng)員與制度共同推進(jìn)了農(nóng)村改革的成效。

（一）動(dòng)員、制度建設(shè)是貫穿農(nóng)村改革的兩條線

“文革”期間民眾的私欲被隱藏，農(nóng)民個(gè)體生產(chǎn)、貿(mào)易被禁止。聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制與物質(zhì)動(dòng)員增加了農(nóng)民個(gè)體財(cái)富，致富信息的宣傳解放了農(nóng)民的思想，改革在取得農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收的基礎(chǔ)上具有重大的精神動(dòng)員效應(yīng)。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)的物質(zhì)激勵(lì)既有動(dòng)員也有配套制度建設(shè)。取消農(nóng)業(yè)稅、穩(wěn)定四項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、新農(nóng)村建設(shè)具有明顯的動(dòng)員效果。三項(xiàng)制度改革的物質(zhì)激勵(lì)以配套社會(huì)保障、戶籍制度建設(shè)為主，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼調(diào)整與新增具有動(dòng)員效果。聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后改革的精神動(dòng)員體現(xiàn)為成功案例的推廣和大型會(huì)議對(duì)改革及相關(guān)戰(zhàn)略的具體條例、規(guī)劃、法案的頒布和實(shí)施。由上看出：動(dòng)員、制度建設(shè)是農(nóng)村改革的兩條線。改革的不同階段動(dòng)員的效果和制度建設(shè)的效果不同。

（二）改革的激勵(lì)形式、動(dòng)員效果有所差異

三個(gè)階段改革的物質(zhì)激勵(lì)形式出現(xiàn)了明顯的變化。聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的物質(zhì)激勵(lì)以動(dòng)員為主。農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革的物質(zhì)激勵(lì)既有動(dòng)員又有配套制度建設(shè)。三項(xiàng)制度改革的物質(zhì)激勵(lì)以配套制度建設(shè)為主。三階段改革的精神動(dòng)員效果也有差異。首階段聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的精神動(dòng)員效果最大。

物質(zhì)動(dòng)員具有隨機(jī)和非正式的特點(diǎn)。如首階段改革的物質(zhì)動(dòng)員（國(guó)家收購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格增加等政策）由于國(guó)家財(cái)政壓力增加1984 年結(jié)束。配套制度具有正式、固定的特點(diǎn)，此種物質(zhì)激勵(lì)對(duì)國(guó)家財(cái)力、經(jīng)濟(jì)實(shí)力要求高。上述物質(zhì)激勵(lì)形式上的變化基于兩點(diǎn)原因。一方面看，此種變化是因?yàn)橹袊?guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平明顯提高、實(shí)力增強(qiáng)，為了改革的順利推進(jìn)可以在農(nóng)村持續(xù)投入財(cái)政資金。另一方面看，此種變化是因?yàn)橹袊?guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高、外在競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境發(fā)生改變，國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略出現(xiàn)調(diào)整。隨著改革深入，國(guó)家發(fā)展重心逐漸向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展需要在保障糧食安全前提下提供更多的勞動(dòng)力，農(nóng)地流轉(zhuǎn)在保障農(nóng)業(yè)供給的基礎(chǔ)上為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工提供了便利條件。2014 年習(xí)近平總書(shū)記提出經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)規(guī)劃（2015—2020）》發(fā)布。中國(guó)工業(yè)化進(jìn)入轉(zhuǎn)型升級(jí)，城市化進(jìn)入質(zhì)量提升，城鄉(xiāng)關(guān)系從單向城市化轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)互動(dòng)，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日趨活躍和多元。三項(xiàng)制度改革在此基礎(chǔ)上自上而下發(fā)起的，并配套了相關(guān)社保、戶籍制度建設(shè)。

基于亨廷頓的研究，精神動(dòng)員效果和改革中個(gè)體取得的成就以及個(gè)體參與動(dòng)員的程度成正相關(guān)。由于農(nóng)民起點(diǎn)收入低，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制帶給個(gè)體的經(jīng)濟(jì)成就感更大；改革開(kāi)放之初農(nóng)民內(nèi)部收入差異不明顯，個(gè)體參與感更多。聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的精神動(dòng)員效果最優(yōu)。此后農(nóng)村改革的精神動(dòng)員效果不明顯，究其原因主要是后兩次改革的物質(zhì)激勵(lì)更多體現(xiàn)為制度建設(shè)、權(quán)益保障，引致農(nóng)民顯性收入增加不明顯，對(duì)農(nóng)戶心理沖擊力不足。加之后兩次改革帶給不同農(nóng)民的財(cái)富增加差異較大。集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地入市和集體土地被征收的農(nóng)民的財(cái)富增加明顯，但具備此條件農(nóng)民畢竟占少數(shù)，這整體影響農(nóng)民參與感，進(jìn)而影響后兩次改革的精神動(dòng)員效果。

（三）改革成功的內(nèi)部邏輯

總結(jié)三個(gè)階段改革流程，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制有如下幾個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)：1978 年安徽小崗農(nóng)民小范圍開(kāi)展農(nóng)地承包到戶。1979 年國(guó)家發(fā)布提高糧食收購(gòu)價(jià)、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格的政策（物質(zhì)動(dòng)員）以提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，為工業(yè)化發(fā)展提供基礎(chǔ)。1982年聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制被國(guó)家認(rèn)可。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)如下：1992 年中共十四大明確了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工獲取貨幣收入。20 世紀(jì)90 年代初期，農(nóng)戶間自發(fā)的土地租轉(zhuǎn)出現(xiàn)。2000 年試點(diǎn)探索取消農(nóng)業(yè)稅、2002 年農(nóng)業(yè)良種補(bǔ)貼政策發(fā)布（物質(zhì)動(dòng)員）以降低農(nóng)業(yè)負(fù)擔(dān)，補(bǔ)貼農(nóng)民收入。2002 年《農(nóng)村土地承包法》出臺(tái)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)得到政府認(rèn)可。三項(xiàng)改革關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)如下：2013 年我國(guó)提出城鄉(xiāng)管理體制一體化改革，農(nóng)地確權(quán)展開(kāi)。2015 年農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)工作在部分區(qū)域開(kāi)展。2016 年農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼調(diào)整試點(diǎn)展開(kāi)，2017 年、2018 年農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼調(diào)整落地（物質(zhì)動(dòng)員）。2019 年，兩項(xiàng)農(nóng)村土地制度改革在新修訂的《土地管理法》條文中得以體現(xiàn)。

前兩階段改革都始于農(nóng)民自發(fā)探索，農(nóng)民在改革時(shí)代是積極的、富于創(chuàng)造性的。三個(gè)階段的改革初期國(guó)家做出了物質(zhì)激勵(lì)（物質(zhì)動(dòng)員、配套制度建設(shè)），最后土地制度獲得國(guó)家認(rèn)可。農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了思想解放、勞動(dòng)力解放，農(nóng)村土地基本實(shí)現(xiàn)了解放。在制度允許的范圍內(nèi)，農(nóng)民可以放心大膽追求財(cái)富；自由支配自己的勞動(dòng)力、享受自己權(quán)益；農(nóng)民對(duì)集體土地?fù)碛懈嗟呢?cái)產(chǎn)權(quán)益。

深究上述結(jié)果出現(xiàn)原因，首先是因?yàn)楦母镯槕?yīng)了國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略。其次，改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要改革受眾——農(nóng)民的積極配合。動(dòng)員是國(guó)家權(quán)力，農(nóng)民的配合是農(nóng)民的權(quán)力，農(nóng)民的權(quán)力是弱勢(shì)方的權(quán)力。動(dòng)員雖是國(guó)家自上而下發(fā)起的，是國(guó)家權(quán)力的體現(xiàn)，但仍然隱含著國(guó)家與農(nóng)民的權(quán)力博弈。土地制度改革成功是國(guó)家和農(nóng)民權(quán)力博弈中國(guó)家讓渡部分對(duì)農(nóng)民控制能力、農(nóng)村土地的獲益，國(guó)家獲取有利于未來(lái)發(fā)展的優(yōu)越的制度的結(jié)果。

（四）土地制度改革的方向

當(dāng)前城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)互動(dòng)階段。農(nóng)村土地制度改革要適應(yīng)城鄉(xiāng)互動(dòng)的發(fā)展關(guān)系?！靶滦统擎?zhèn)化”“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略可以為未來(lái)農(nóng)村土地制度改革提供方向?！靶滦统擎?zhèn)化”“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略中強(qiáng)調(diào)的“進(jìn)一步完善生產(chǎn)要素的城鄉(xiāng)對(duì)流與互動(dòng)機(jī)制”體現(xiàn)為“改革城鄉(xiāng)土地配置制度，允許農(nóng)民集體土地在符合規(guī)劃和用途管制下進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)”。

首先，征地補(bǔ)償制度已經(jīng)完成初步改革，未來(lái)改革應(yīng)進(jìn)一步完善土地市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償，對(duì)城鄉(xiāng)房屋在被征收時(shí)實(shí)行同價(jià)同權(quán)補(bǔ)償。其次，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)已經(jīng)初步建立，未來(lái)改革應(yīng)在此基礎(chǔ)上，將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地拓展到集體建設(shè)用地。再次，宅基地改革應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)。宅基地改革適應(yīng)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展。明確宅基地使用、收益權(quán)，賦予宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)，賦予農(nóng)民對(duì)宅基地更充分的占有、使用、收益和轉(zhuǎn)讓權(quán)以及繼承權(quán)，使其真正成為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)。

注釋：

① 田明2019 年8 月5 日在新京報(bào)發(fā)表《70 年，中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系從二元分割到融合發(fā)展》一文中談到“截至2000 年，算上社會(huì)福利，我國(guó)城鄉(xiāng)居民人均收入比達(dá)到6∶1左右”。

② 1984 年的中央一號(hào)文件鼓勵(lì)農(nóng)地向種田能手集中。