PPP 項目績效評價實踐探索
——基于廣東省江門市新會區(qū)東郊污水處理項目績效評價案例分析

●周林生 朱明非 李文勝

根據(jù) 《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕 34 號）關(guān)于積極開展涉及一般公共預(yù)算等財政資金的政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理的文件精神，為加強(qiáng)財政支出績效管理工作，進(jìn)一步提高財政資金使用效益，逐步構(gòu)建財政支出績效評價結(jié)果反饋與應(yīng)用機(jī)制，結(jié)合《省級財政到期資金使用績效評價暫行辦法》（粵財評 〔2014〕7 號）、《關(guān)于做好2019 年第二批省級財政重點績效評價工作有關(guān)問題的通知》（粵財績函〔2019〕20 號）及《關(guān)于明確2019 年第二批省級財政重點績效評價第三方機(jī)構(gòu)名單及組織現(xiàn)場評價等有關(guān)問題的通知》（粵財績函〔2019〕28 號）等有關(guān)文件規(guī)定，2019 年5 月廣東省財政廳委托廣東省綜合改革發(fā)展研究院組成評價工作組，對2018 年廣東省江門市新會區(qū)東郊污水處理PPP 項目資金的使用情況開展了績效評價，并于2019 年8 月提交了績效評價報告。文章以該報告為基礎(chǔ)，通過江門市新會區(qū)東郊污水處理PPP 項目績效評價案例分析，提出了有利于完善PPP 項目管理，提高預(yù)算資金使用效率的相關(guān)建議。

一、江門市新會區(qū)東郊污水處理PPP 項目概況

（一）項目介紹

廣東省江門市新會區(qū)東郊污水處理PPP 項目的內(nèi)容包括：江門市新會區(qū)東郊污水處理廠三期工程的建設(shè)與運營、配套污水管道的建設(shè)與運營維護(hù)以及江門市新會區(qū)東郊污水處理廠納污服務(wù)區(qū)域內(nèi)存量管網(wǎng)的運營維護(hù)，可將項目劃分為三部分：A 部分——江門市新會區(qū)東郊污水處理廠三期工程的建設(shè)與最大設(shè)計水量為5萬m3/d 的運營、土建工程一次性完成、設(shè)備結(jié)合管網(wǎng)的建設(shè)及污水量的收集分兩階段安裝：第一階段按3 萬m3/d實施，第二階段按2 萬m3/d 實施。B 部分——新建配套污水管工程（以下簡稱“新建管網(wǎng)”）的建設(shè)運營包括8 個子項目，共15860m 污水管道。C 部分——存量配套管網(wǎng)（以下簡稱“存量管網(wǎng)”）的運營維護(hù)。本項目使用一、二期污水處理廠內(nèi)優(yōu)化用地，面積共約13 畝，通過有償租用方式向一、二期運營單位租用該地塊，因此無需進(jìn)行征地。項目采用PPP 模式進(jìn)行建設(shè)，項目的實施機(jī)構(gòu)為江門市新會區(qū)城市管理和綜合執(zhí)法局。

項目合作范圍內(nèi)總建設(shè)成本估算值為20534 萬元，采用BOT+O&M 兩種模式結(jié)合的方式運作。BOT 模式部分的特許經(jīng)營期限為30 年，O＆M 模式的期限為8 年。由社會資本方作為建設(shè)單位負(fù)責(zé)投資建設(shè)，后期通過收取政府支付的污水處理費、管網(wǎng)可用性服務(wù)費、管網(wǎng)運維服務(wù)費等方式獲得回報。東郊污水處理廠三期工程9722 萬元，新建配套污水管工程10812 萬元（實施方案中的價格）。在項目正式商業(yè)運營日，污水處理基準(zhǔn)單價為1.291 元/噸。管網(wǎng)可用性服務(wù)費以B 部分最終投資額（財政部門審核的金額）為基準(zhǔn)按照PPP 項目合同中的付費公式進(jìn)行計算，管網(wǎng)運維績效服務(wù)費以年度運營成本（260.80 萬元）為基準(zhǔn)，按照PPP 項目合同中的付費公式進(jìn)行計算。

A 部分污水處理廠土建工程于2018 年9 月30日完成交工，B 部分新建配套管網(wǎng)于2019 年3 月26 日完成交工。截至績效基準(zhǔn)日2019 年3 月31日，項目處于試運營狀態(tài)，未投入商業(yè)運營。

（二）項目績效目標(biāo)設(shè)置情況

根據(jù)《江門市新會區(qū)東郊污水處理PPP 項目立項方案》《江門市新會區(qū)東郊污水處理PPP 實施方案》和《江門市新會區(qū)東郊污水處理PPP 項目合同》約定，項目實施機(jī)構(gòu)設(shè)置的績效目標(biāo)如表1 所示。

表1 項目績效目標(biāo)表

二、績效指標(biāo)體系設(shè)計

PPP 項目績效指標(biāo)是衡量績效目標(biāo)實現(xiàn)程度的工具，應(yīng)按照系統(tǒng)性、重要性、相關(guān)性、可比性和經(jīng)濟(jì)性的原則，結(jié)合預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果和項目管理等績效目標(biāo)細(xì)化量化后合理設(shè)定。在績效指標(biāo)體系設(shè)計時，要從數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本、效益等方面，綜合衡量政策和項目預(yù)算資金使用效果。關(guān)鍵績效指標(biāo)（KPI）被認(rèn)為是PPP 項目績效的實際體現(xiàn)和度量工具。PPP 項目績效指標(biāo)體系的績效指標(biāo)（名稱）、指標(biāo)解釋（說明）通過查閱文獻(xiàn)和專家座談歸納產(chǎn)生；PPP項目績效指標(biāo)體系的指標(biāo)權(quán)重反映指標(biāo)在評價體系中的相對重要程度，指標(biāo)權(quán)重通過綜合應(yīng)用專家調(diào)查法、層次分析法、主成分分析法等方法予以確定。第三方機(jī)構(gòu)設(shè)計的江門市新會區(qū)東郊污水處理PPP項目績效評價指標(biāo)體系如表2 所示。

表2 江門市新會區(qū)東郊污水處理PPP 項目績效評價指標(biāo)體系

三、績效評價要點分析

依據(jù)設(shè)定的評價指標(biāo)體系，評價工作組采取查閱文獻(xiàn)、專家咨詢論證、自評材料審核、現(xiàn)場核查等方法，客觀評價項目資金的使用和管理情況、實施成效等。對本次涉及的評價指標(biāo)，逐一進(jìn)行分析如下：

（一）論證決策

該指標(biāo)主要從立項程序的規(guī)范性和立項論證的充分性等方面進(jìn)行考核。實踐證明：只依靠政府無法提供最優(yōu)化公共服務(wù)供給，在實際生活中，引入社會資本以PPP 機(jī)制共同參與提供公共服務(wù)，成為制度“創(chuàng)新發(fā)展”的可選項，進(jìn)而成為各經(jīng)濟(jì)體公共服務(wù)供給實現(xiàn)提效升級的重要創(chuàng)新選擇。自2014 年開始，我國頒布多項政策支持在環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域運用政府與社會資本合作模式（PPP 模式）。2016年10 月，財政部下發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作的通知》，規(guī)定在污水處理、垃圾處理領(lǐng)域的新建項目必須應(yīng)用PPP 模式。2017年7 月，財政部下發(fā)《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP 模式的通知》，已經(jīng)明確政府參與的各項要求。

審閱佐證材料發(fā)現(xiàn)，立項論證流程完整且論證充分。項目按照有關(guān)PPP 項目的規(guī)定，在完成可行性研究報告、項目實施方案、物有所值評價和財政承受能力論證、環(huán)境影響報告表等一系列文件后，于2017 年6 月進(jìn)入廣東省PPP 項目庫。根據(jù)廣東省人民政府關(guān)于發(fā)布《廣東省政府核準(zhǔn)的投資項目目錄（2017 年本）》（粵府〔2017〕113 號）的要求，自2017 年11 月2 日起，污水處理項目已不再列入投資項目核準(zhǔn)名單，改為實行備案制。本項目于2017年11 月7 日由新會區(qū)發(fā)展和改革局完成備案審核。

（二）目標(biāo)設(shè)置

該指標(biāo)主要從目標(biāo)設(shè)置的完整性、合理性及可衡量性等方面進(jìn)行考核。

1、目標(biāo)設(shè)置完整性。審閱佐證材料發(fā)現(xiàn)，在產(chǎn)出的核心指標(biāo)上，從污水處理能力、水質(zhì)達(dá)標(biāo)、污染物排放等三個方面設(shè)置了績效目標(biāo)，對項目預(yù)期的公共服務(wù)（污水處理）的產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量、預(yù)期達(dá)到的效果性指標(biāo)作出了明確的規(guī)定。但提交的材料中未見全生命周期內(nèi)的總體績效目標(biāo)和年度績效目標(biāo)，也未述及產(chǎn)出成果的時效、成本指標(biāo)，同時缺少項目管理方面的相關(guān)指標(biāo)。因此，在目標(biāo)設(shè)置的完整性方面存在明顯不足，未來可能對項目的績效評價帶來不便。

2、目標(biāo)設(shè)置合理性。項目的關(guān)鍵績效目標(biāo)與項目屬性特點基本匹配。項目為污水處理工程及配套管網(wǎng)建設(shè)，污水處理能力、水質(zhì)、污染排放都是衡量污水處理質(zhì)量的核心指標(biāo)。但審閱佐證材料發(fā)現(xiàn)，降低設(shè)置水質(zhì)達(dá)標(biāo)和污染物排放兩個指標(biāo)的指標(biāo)值參數(shù)不夠科學(xué)，且未充分說明理由。

水質(zhì)達(dá)標(biāo)指的是在上游河段水質(zhì)達(dá)標(biāo)前提下，潭江新會段達(dá)到國家地面水環(huán)境質(zhì)量Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)；江門河新會段達(dá)到國家地面水環(huán)境質(zhì)量Ⅳ類標(biāo)準(zhǔn)。水污染治理尤其是流域治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，上升至流域?qū)用?，往往因跨區(qū)域、跨部門、多層級、跨時間等問題而更顯復(fù)雜和艱難。在上游水質(zhì)待定的情況下，寄希望于某一項目的實施即可提高流域某段的水質(zhì)過于理想。

污染物排放量降低指標(biāo)的提出是基于項目工程運營后出水達(dá)到《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB18918-2002）中的一級A 標(biāo)準(zhǔn)和廣東省地方標(biāo)準(zhǔn)《廣東省地方水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(DB44/26-2001）中的第二時段一級標(biāo)準(zhǔn)中的數(shù)值而得出的，并未考慮新增污染源或污染物濃度提高等因素。

3、目標(biāo)設(shè)置可衡量性。項目的績效目標(biāo)均是量化的，項目建設(shè)完成后，污水處理率達(dá)到95%，城市生活污水收集達(dá)到95%。在上游河段水質(zhì)達(dá)標(biāo)前提下，潭江新會段達(dá)到國家地面水環(huán)境質(zhì)量Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)；江門河新會段達(dá)到國家地面水環(huán)境質(zhì)量Ⅳ類標(biāo)準(zhǔn)。污染物排放：CODcr 每年減少3832.5 噸，BOD5 每年減少1642.5 噸，SS 每年減少4380 噸，氨氮每年減少456.3 噸，TN 每年減少456.3 噸，TP 每年減少45.6噸?？梢?，關(guān)鍵的績效目標(biāo)可衡量程度較高，一是能客觀設(shè)置績效目標(biāo)，設(shè)置的內(nèi)容在相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)有共通的認(rèn)知與評判標(biāo)準(zhǔn)；二是績效目標(biāo)具備可比性，歷史數(shù)據(jù)可進(jìn)行對比，能體現(xiàn)工作質(zhì)量、效率變化；三是產(chǎn)出目標(biāo)有對應(yīng)的考核指標(biāo)，可以進(jìn)行量化測評。

（三）合同內(nèi)容

該指標(biāo)主要從項目合同是否符合PPP 項目合同的規(guī)范要求，以及合同的內(nèi)容是否合理并有效保障項目順利實施兩個方面考察項目組織實施情況。

1、規(guī)范性。審閱佐證材料發(fā)現(xiàn)，整體而言，PPP項目合同符合 《PPP 項目合同指南（試行）》（財金156 號）的要求。對各主要參與方在PPP 項目中的角色及訂立合同的目的、PPP 項目合同的主要內(nèi)容和核心條款、基本內(nèi)容和權(quán)利義務(wù)安排、付費機(jī)制等內(nèi)容作出了規(guī)定。

2、合理性。審閱佐證材料發(fā)現(xiàn)，PPP 項目合同的內(nèi)容與實施方案、招標(biāo)文件保持一致。對項目實施各個階段雙方的權(quán)利、義務(wù)約定明確，特別是移交階段中，資產(chǎn)與技術(shù)的完整性均有明確的約定。

（四）合同執(zhí)行

該指標(biāo)主要從項目社會資本金、項目融資、合同簽訂和履行、進(jìn)度計劃、項目完成及時率、預(yù)算控制、施工質(zhì)量、管理質(zhì)量等方面考察項目實施情況。

1、社會資本金。該指標(biāo)主要考核項目資本金是否按照合同的約定金額及時足額到位。審閱佐證材料發(fā)現(xiàn)，項目公司的某股東根據(jù)PPP 項目合同的約定分兩期在2018 年3 月2 日之前以貨幣方式足額繳納項目公司注冊資本金4100 萬元，未發(fā)現(xiàn)以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會資本方股份的問題。

2、融資資金。該指標(biāo)主要考核項目融資完成情況。審閱佐證材料發(fā)現(xiàn)，項目公司融資采用銀行貸款的方式進(jìn)行。項目公司自有資金4100 萬元，另向銀行融資15000 萬元，分兩批到位，2018 年5 月22 日到 位5000 萬元，2018 年6 月29 日到位10000 萬元。根據(jù)現(xiàn)場調(diào)研情況反映，未發(fā)現(xiàn)項目實施機(jī)構(gòu)違規(guī)介入融資安排的情形，項目公司融資后向項目實施機(jī)構(gòu)提交所有已簽署的融資文件及其他文件的復(fù)印件。

3、合同簽訂。該指標(biāo)主要考核建設(shè)期合同的簽訂是否合法合規(guī)。經(jīng)江門市財政局批復(fù)同意，本項目采用競爭性磋商的方式進(jìn)行采購。2017 年7 月24日，經(jīng)過談判，與第一成交候選人某股份有限公司就相關(guān)條款達(dá)成一致，完成采購。2017 年8 月29 日，新會區(qū)政府批復(fù)同意PPP 合同相關(guān)內(nèi)容，2017 年9月5 日，項目實施機(jī)構(gòu)與成交社會資本方正式簽署PPP 合同。建設(shè)期合同的簽訂符合《PPP 項目合同指南（試行）》的相關(guān)規(guī)定。

4、合同履行。該指標(biāo)主要考核建設(shè)期合同的履行狀況。根據(jù)PPP 合同，成交社會資本方成立了項目公司——江門市新會東郊污水處理有限公司，項目公司于2017 年11 月7 日完成立項備案工作，并開展勘察、設(shè)計、建設(shè)等工作。至2018 年9 月30 日，A 部分污水處理廠三期工程完工驗收，出水水質(zhì)達(dá)標(biāo)；B 部分新建配套管網(wǎng)于2019 年3 月26 日完工驗收。通過現(xiàn)場調(diào)研獲悉，在合同履行期間未出現(xiàn)合同訴訟事件。

5、進(jìn)度計劃。該指標(biāo)主要考核項目按照約定計劃執(zhí)行情況。根據(jù)提供的佐證材料結(jié)合現(xiàn)場考察，項目工程建設(shè)的進(jìn)度計劃存在較多問題。一是項目工程施工時間早于建筑工程施工許可證的取得時間。《建筑工程施工許可管理辦法》第三條規(guī)定：應(yīng)當(dāng)申請領(lǐng)取施工許可證的建筑工程未取得施工許可證的，一律不得開工。但佐證材料《市政基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)工程竣工驗收報告》顯示，項目工程的施工時間為2017 年9 月1 日，而《建筑工程施工許可證》的取得時間為2018 年6 月20 日。二是項目工程是先施工后申請建設(shè)工程規(guī)劃許可證。根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定，建設(shè)工程應(yīng)先規(guī)劃后施工。佐證材料中《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》（A 部分）的取得時間為2018 年6 月15 日；《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》（B部分）的取得時間為2018 年5 月29 日，項目工程的實際施工日期明顯早于規(guī)劃許可的取得時間。三是樁基檢測合同與監(jiān)理合同的訂立均晚于項目工程隊實際開工時間。提供的佐證材料反映，項目工程的樁基檢測合同簽訂時間在后，為2018 年3 月14 日；建設(shè)工程監(jiān)理合同的簽訂時間在前，為2018年2 月6 日。四是項目尚未投入商業(yè)運營。根據(jù)PPP 項目合同中A 部分項目進(jìn)度表的規(guī)定，預(yù)定正式商業(yè)運營日為商業(yè)試運行日起90 日內(nèi)。A 部分已于2018 年9 月30 日完成交工驗收，投入試運行，截至2019 年3 月31 日，該項目未投入正式商業(yè)運營，已超出PPP 項目合同中約定的正式商業(yè)運營時限。

6、項目完成及時率。該指標(biāo)主要考核項目是否及時完成，存在的主要問題是項目建設(shè)超期。根據(jù)PPP 項目合同的約定，本項目各部分要求（A 部分、B 部分）的建設(shè)期：工程建設(shè)期為16 個月，自合同生效之日起，從提供的佐證材料看，經(jīng)新會區(qū)人民政府同意后項目合同簽訂于2017 年9 月；A部分于2018 年9 月完成建設(shè)，工期為12 個月；B部分2019 年3 月完成建設(shè)，工期為18 個月，實際工期比預(yù)定工期延長2 個月，項目完成率為88.88%。

7、預(yù)算控制。該指標(biāo)主要考核項目建設(shè)中實際投入資金與預(yù)算控制情況。審閱佐證材料發(fā)現(xiàn)，項目工程的A 部分只有概算價值，未披露A 部分的實際投入金額。項目工程B 部分項目的概算價值為10812 萬元，預(yù)算初審報告中的送審金額為8865 萬元，審定的金額為6938 萬元。項目建設(shè)中的實際投入資金沒有超出工程概算金額。

本項目通過有償租用方式向一、二期運營單位租用廠內(nèi)優(yōu)化用地，面積共約13 畝。項目公司與一、二期污水處理廠的運營單位簽訂為期一年的廠內(nèi)設(shè)施及土地使用協(xié)議，約定有償使用及補(bǔ)償金為69 萬元。在現(xiàn)場調(diào)研中得知，項目公司與一、二期污水處理廠運營單位的母公司均為某股份有限公司，且項目實施方未披露江門市新會區(qū)東郊污水處理廠一、二期工程用地的土地性質(zhì)。

8、施工質(zhì)量。該項主要考核項目建設(shè)完成后，質(zhì)量驗收是否符合相關(guān)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)。從提供的佐證材料看，項目工程的A、B 部分已完成竣工驗收，并投入試運行。由于項目是通過有償租用方式向一、二期運營單位租用土地、公共配套建筑和部分設(shè)施，在規(guī)劃驗收過程中，用地與一、二期提標(biāo)改造工程沖突，因此項目尚未完成規(guī)劃驗收。

9、管理質(zhì)量。該指標(biāo)主要考核項目公司管理的效率和質(zhì)量。根據(jù)佐證材料及現(xiàn)場調(diào)研情況反映，在合同建設(shè)期項目公司管理效率和質(zhì)量良好，無事故發(fā)生。

（五）運營管理

該指標(biāo)主要從內(nèi)部控制制度、成本控制、監(jiān)管有效性等三個方面考察項目的管理情況。

1、內(nèi)部控制制度。項目公司在內(nèi)部控制方面，制定了項目管理辦法、項目排水設(shè)施運營管理方案。對工程分包管理、工程合同管理、工程施工管理、工程資料管理、物資采購管理等作出了較為詳細(xì)的規(guī)定。

2、成本控制。審閱佐證材料發(fā)現(xiàn)，項目資金支出嚴(yán)格履行預(yù)結(jié)算審核程序，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定及合同約定的條件支付，并按規(guī)定層級審核，管理規(guī)范。項目公司運行成本真實、合理。

3、監(jiān)管有效性。一是新會區(qū)成立了以區(qū)長為組長的新會城區(qū)黑臭水體整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，不定期召開聯(lián)席會議協(xié)調(diào)解決項目實施中遇到的問題。二是新會區(qū)政府專門安排擁有一批專業(yè)工程技術(shù)人員的新會區(qū)政府投資工程建設(shè)管理中心，負(fù)責(zé)本項目實施過程中的監(jiān)督管理、綜合協(xié)調(diào)等工作。三是本項目的監(jiān)理服務(wù)和地基基礎(chǔ)檢測服務(wù)由政府方負(fù)責(zé)采購，監(jiān)理單位和檢測單位直接由政府方負(fù)責(zé)，協(xié)助政府對工程質(zhì)量、進(jìn)度、安全、投資控制等方面進(jìn)行監(jiān)督管理。

根據(jù)《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》規(guī)定，項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)對照績效監(jiān)控目標(biāo)，查找項目績效運行偏差，分析偏差原因，結(jié)合項目實際，提出實施糾偏的路徑和方法，并做好信息記錄。項目實施機(jī)構(gòu)雖然制定了《項目資金專門管理辦法》、《合同管理辦法》等管理制度，但項目監(jiān)管也存在一些不足，監(jiān)督管理程序及效果需進(jìn)一步優(yōu)化細(xì)化，如所提供的佐證材料中未披露新建管網(wǎng)數(shù)低于PPP 項目合同約定數(shù)問題有關(guān)的備案文件或會議紀(jì)要等。

（六）主要產(chǎn)出

該指標(biāo)主要是從新增污水處理能力和新增污水管網(wǎng)數(shù)兩個方面考察項目工程的產(chǎn)出情況?？傮w而言，項目主要產(chǎn)出目標(biāo)達(dá)成情況較好，基本能完成預(yù)期的目標(biāo)。

1、新增污水處理能力。A 部分5 萬噸污水處理的土建工程已經(jīng)完成，并已完成第一階段3 萬m3/d設(shè)備的安裝。第二階段2 萬m3/d 設(shè)備根據(jù)項目文件應(yīng)于2020 年完成。

2、新增污水管網(wǎng)。審閱佐證材料發(fā)現(xiàn)，B 部分新增管網(wǎng)數(shù)為13700m，與可行性研究報告中的15860m 相差2160m。減少的主要原因為江門市新會區(qū)東郊污水處理PPP 項目進(jìn)廠污水干管及新會區(qū)啟超大道（明德路—新會大道）段污水管實施范圍縮小。

（七）社會經(jīng)濟(jì)效益

該指標(biāo)主要反映項目完成后對項目覆蓋區(qū)城鎮(zhèn)污水處理率提升情況、城市生活污水集中收集的情況、項目覆蓋區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況以及項目建設(shè)完成后污染物實際減排情況等四個方面。

1、項目覆蓋區(qū)城鎮(zhèn)污水收集率和處理率情況。項目新增污水處理規(guī)模3 萬噸/天，新建配套污水管網(wǎng)13700m，有效收集了管網(wǎng)沿線區(qū)域的直排污水進(jìn)行處理，提升了污水收集率和處理率，如表3所示。

表3 2018 年1 月—2019 年3 月新會城區(qū)污水處理率和收集率（單位：萬噸）

新會舊城區(qū)大部分污水管網(wǎng)為截留合流制，雨水和污水均進(jìn)入合流管并最終輸送到污水處理廠進(jìn)行處理。在雨污混合的條件下，污水收集率和污水處理率的統(tǒng)計數(shù)據(jù)不夠精準(zhǔn)。

2、項目覆蓋區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況。從提供的佐證材料看，2019 年3 月江門市區(qū)黑臭水體11 條核心斷面及6 條黑臭河（天沙河［含鶴山雅瑤河］、杜阮河、麻園河、龍溪河、會城河、紫水河）的60 個斷面現(xiàn)場檢測的表觀污染指數(shù)（SPI）最高為26，最低為8。根據(jù)水質(zhì)監(jiān)測指標(biāo)表觀污染指數(shù)測定方法，當(dāng)25≤SPI＜45 時水體表觀質(zhì)量尚可。潭江以及江門河新會段水質(zhì)得到改善，但距離國家地面水環(huán)境質(zhì)量Ⅲ、Ⅳ類標(biāo)準(zhǔn)尚有差距。

3、污染物排放量下降情況。本項目的實施，改善了新會城區(qū)會城河、潭江等水體的水環(huán)境質(zhì)量。本工程建成后，對原來直排河道的污水進(jìn)行截污，減少了排入城區(qū)會城河、潭江流域的污染物，對城區(qū)水環(huán)境具有一定的改善作用。

（八）滿意度

該指標(biāo)主要從公平性角度考核社會公眾對實施項目滿意度。評價工作組通過實施走訪、發(fā)放調(diào)查問卷的方式，向項目工程的利益相關(guān)人群發(fā)放調(diào)查問卷60 份，收回有效問卷60 份。從有效調(diào)查問卷情況看，對項目的總體滿意度較高，滿意與比較滿意為57 份，滿意度為95%。

綜上所述，各個指標(biāo)的考核結(jié)果表現(xiàn)不一?？傮w上，投入和產(chǎn)出方面表現(xiàn)相對良好，而過程和效益方面表現(xiàn)欠佳。

四、案例啟示

（一）建立項目工程完工后價格調(diào)整機(jī)制

由于污水處理PPP 項目是政府和社會資本合作的表現(xiàn)形式，與一般公共項目模式相比，涉及政府方、中標(biāo)方、項目公司、承包方、使用方等較多利益相關(guān)者；從項目立項、建設(shè)、運營到移交的過程中，又會涉及較多的流程，因此，在項目的運行過程中，需要各利益相關(guān)方就項目本身不斷地協(xié)調(diào)、磋商。傳統(tǒng)EPC 模式的污水處理項目由政府投資、企業(yè)獲利、人民受益，而PPP 項目則采用社會投資，政府購買服務(wù)的方式運作污水處理項目。PPP 模式本質(zhì)上是政府購買公共產(chǎn)品和服務(wù)，是財政預(yù)算管理的一項內(nèi)容。從國家明確PPP 模式重點推行的服務(wù)領(lǐng)域看，政府公共服務(wù)項目提供的服務(wù)大多數(shù)已形成比較充分的市場競爭。PPP 以制度性、機(jī)制性的力量和“共贏”的內(nèi)在邏輯關(guān)注其公共性，遵循公共精神、公共價值，強(qiáng)調(diào)公共利益。江門市新會區(qū)東郊污水處理PPP 項目采用的是BOT（A 部分）＋O＆M（B 部分）的模式，BOT 模式部分的特許經(jīng)營期限為30 年，O＆M模式的期限為8 年。在這么長的時期內(nèi)，無論外部社會還是企業(yè)內(nèi)部，無論是一項工程還是一個產(chǎn)品，必然會發(fā)生一系列重大變化。因此，適時調(diào)整動態(tài)調(diào)劑機(jī)制是非常必要的。結(jié)合本次績效評價的項目，建議在PPP 項目合同協(xié)議中約定價格調(diào)整辦法，根據(jù)物價指數(shù)的變化、經(jīng)營成本的變化、行業(yè)平均利潤的變化來調(diào)整價格，以進(jìn)一步控制項目的運營風(fēng)險，更好地通過收益和風(fēng)險的合理分配，調(diào)動市場的內(nèi)生潛力和活力，促使社會資本更加積極參與PPP 項目。

（二）提高績效目標(biāo)設(shè)置的完整性和合理性

通常，PPP 項目的操作主要包括項目識別、項目準(zhǔn)備、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交五個階段。其中，項目識別階段分為4 個步驟：項目發(fā)起、項目篩選、物有所值評價、財政承受能力論證。該步驟中的項目發(fā)起和項目篩選均涉及PPP 項目目標(biāo)的設(shè)置與論證。按照《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》要求，PPP 項目績效目標(biāo)包括總體績效目標(biāo)和年度績效目標(biāo)?？傮w績效目標(biāo)是PPP 項目在全生命周期內(nèi)預(yù)期達(dá)到的產(chǎn)出和效果；年度績效目標(biāo)是根據(jù)總體績效目標(biāo)和項目實際確定的具體年度預(yù)期達(dá)到的產(chǎn)出和效果，應(yīng)當(dāng)具體、可衡量、可實現(xiàn)。PPP 項目績效目標(biāo)應(yīng)包括預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果及項目管理等內(nèi)容。項目管理是指項目全生命周期內(nèi)的預(yù)算、監(jiān)督、組織、財務(wù)、制度、檔案、信息公開等管理情況。但江門市新會區(qū)東郊污水處理PPP 項目提交的材料中未見全生命周期內(nèi)的總體績效目標(biāo)和年度績效目標(biāo)，也未述及產(chǎn)出成果的時效、成本指標(biāo)，同時缺少項目管理方面的相關(guān)指標(biāo)。

結(jié)合本次績效評價的項目，建議PPP 項目應(yīng)高度重視績效目標(biāo)的管理工作，在項目識別階段的項目發(fā)起步驟和項目篩選步驟，需嚴(yán)格按照《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》規(guī)定，扎實做好績效目標(biāo)的設(shè)置和論證工作，編制可行性研究報告、實施方案和PPP 項目合同文件時，要逐一對照績效指標(biāo)內(nèi)容和指標(biāo)值認(rèn)真核對，財政部門將項目預(yù)算審核和項目績效目標(biāo)審核同步進(jìn)行，以此提高績效目標(biāo)設(shè)置的完整性和合理性。

（三）對PPP 項目工程的建設(shè)流程加強(qiáng)監(jiān)管

在政府職能方面，在PPP 模式下，由于政府部門將建設(shè)運維等職責(zé)交由項目公司承擔(dān)，因此會更加關(guān)注環(huán)保項目質(zhì)量的監(jiān)測，從而完成由執(zhí)行者向監(jiān)督者的轉(zhuǎn)變。工程項目的建設(shè)流程是項目實施過程中必須遵循的工作程序，是工程建設(shè)過程客觀規(guī)律的反映，是建設(shè)工程項目科學(xué)決策和順利進(jìn)行的重要保證。結(jié)合本次績效評價項目，建議項目管理單位在PPP 項目工程建設(shè)過程中加強(qiáng)對項目工程建設(shè)流程和建設(shè)周期的監(jiān)管，建立項目管理單位與項目主體間的溝通機(jī)制，保證項目工程的建設(shè)按照有關(guān)法律法規(guī)的流程展開。一是項目主體應(yīng)按照施工規(guī)劃、施工準(zhǔn)備、組織施工、竣工驗收的順序安排項目工程建設(shè)。二是項目管理單位應(yīng)適時了解項目建設(shè)進(jìn)度，督促項目主體按PPP 項目合同約定的建設(shè)周期完成項目建設(shè)。

（四）縮短項目完工與項目商業(yè)運營之間的過渡期

PPP 模式周期長、投資大、成本高、風(fēng)險多且風(fēng)險后果損失大，風(fēng)險的辨識與合理分配是成功運用PPP 模式的關(guān)鍵。成本控制對污水處理廠項目可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。成本控制不是某一階段的控制，而是對項目全生命周期各階段的控制。項目生命周期由建設(shè)期和運營期組成。根據(jù)《市政公用設(shè)施建設(shè)項目經(jīng)濟(jì)評價方法與參數(shù)》，排水項目運營期一般按20 年考慮。在PPP 模式下，考慮借款償還及項目收益等原因，可適當(dāng)延長運營期，通常為25—30 年，具體以社會資本方與政府簽訂的合同期限為準(zhǔn)。

關(guān)于PPP 項目由建設(shè)期進(jìn)入運營期的程序性問題對于實施機(jī)構(gòu)和項目公司都非常重要，運營期的開始意味著PPP 項目將正式進(jìn)入付費程序。在PPP項目合同中，一般都存在類似“建設(shè)工程竣工驗收合格后進(jìn)入運營期”的籠統(tǒng)描述，但在項目實施過程中往往因為從完工到竣工驗收、從竣工驗收到進(jìn)入運營期需要一段時間解決程序性問題，筆者將這段時間稱為“過渡期”。在過渡期，實施機(jī)構(gòu)需要確認(rèn)項目公司是否按照相關(guān)的規(guī)定（或協(xié)助實施機(jī)構(gòu)）履行相關(guān)報批報建程序，是否依法依規(guī)取得了項目選址意見、項目用地預(yù)審、項目審批、核準(zhǔn)或備案、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、安全預(yù)評價備案、項目土地招拍掛（若有必要）、土地權(quán)證辦理（若有必要）、建設(shè)工程規(guī)劃許可證以及建設(shè)工程施工許可證等施工前期手續(xù)文件。實施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依據(jù)PPP 項目合同的對應(yīng)條款確認(rèn)本項目的開工日、監(jiān)理的聘請及費用的支付、施工圖紙審查及工程量清單審定、施工總承包合同備案、工程分包情況、設(shè)備與材料的采購、建設(shè)期履約保函的提交、融資擔(dān)保情況、專項補(bǔ)貼以及優(yōu)惠政策等說明、前期費用的承擔(dān)、子項目施工進(jìn)度計劃、質(zhì)量保證和質(zhì)量控制以及子項目竣工驗收情況等建設(shè)期發(fā)生事項是否符合合同約定。當(dāng)項目工程具備竣工驗收條件時，項目公司應(yīng)當(dāng)及時書面告知實施機(jī)構(gòu)，同時向依據(jù)適用法律確定的竣工驗收主持單位提出竣工驗收申請報告。待建設(shè)項目竣工驗收合格并且實施機(jī)構(gòu)對上階段內(nèi)容進(jìn)行確認(rèn)后，實施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對項目進(jìn)行總投資竣工結(jié)（決）算審計、建設(shè)期績效考核，并根據(jù)考核結(jié)果向項目公司支付第一筆可用性服務(wù)費用。至此，過渡期結(jié)束，進(jìn)入運營期。

《江門市新會區(qū)東郊污水處理三期工程可行性研究報告》《江門市新會區(qū)東郊污水處理三期工程及配套管網(wǎng)項目PPP 實施方案》以及《江門市新會區(qū)東郊污水處理PPP 項目合同》 中對防范項目風(fēng)險作出了較為詳細(xì)的規(guī)定，但對于項目完工與項目投入商業(yè)運營之間的過渡期未提及風(fēng)險評估與分配。實際上，PPP 項目會因為財審決算、配套設(shè)施未如期完成、項目建設(shè)合規(guī)性等原因造成竣工驗收緩慢，導(dǎo)致項目處于試運行狀態(tài)，無法如期進(jìn)入商業(yè)運營。延緩進(jìn)入運營期使項目公司推遲收取可用性服務(wù)費用，同時使約定特許運營周期往后順延。

因此，建議實施機(jī)構(gòu)和項目公司自始至終重視項目施工前期手續(xù)文件和建設(shè)工程文檔的合規(guī)性和及時性審查，避免項目完工后因補(bǔ)充完善相關(guān)文件導(dǎo)致推遲竣工驗收；提前謀劃，采取相應(yīng)措施，有效縮短項目完工與項目商業(yè)運營之間的過渡期，對于完善PPP 項目管理，提高預(yù)算資金的使用效率具有重要意義。