鄉(xiāng)村振興背景下臨沂市土地流轉(zhuǎn)問題探析

李梅

摘 要 在推進(jìn)土地適度規(guī)?；?jīng)營，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，大力弘揚(yáng)沂蒙精神，全力打造鄉(xiāng)村振興的齊魯樣板中，土地流轉(zhuǎn)發(fā)揮了不可替代的作用。以山東省臨沂市為例，通過查閱相關(guān)文獻(xiàn)資料和實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)臨沂市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)承載主體多樣化、流轉(zhuǎn)模式不斷創(chuàng)新的情況，同時(shí)分析了該地區(qū)在土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的土地流轉(zhuǎn)效率低、流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范等問題，并針對(duì)性地提出加大政策宣傳力度、加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范引導(dǎo)、構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)配套機(jī)制、繼續(xù)完善社會(huì)保障制度等對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn);流轉(zhuǎn)模式;鄉(xiāng)村振興;山東省臨沂市

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.10.047

鄉(xiāng)村振興，產(chǎn)業(yè)興旺是重點(diǎn)。在農(nóng)業(yè)向產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；F(xiàn)代化方向發(fā)展過程中，土地流轉(zhuǎn)是基礎(chǔ)。2017年，黨的十九大首次提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，描繪了“三農(nóng)”工作的美好愿景;2018年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出階段性謀劃;2021年中央一號(hào)文件提出全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，走中國特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路，明確指出第二輪土地承包到期后再延長30年，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，不斷加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)等。以上這些舉措使農(nóng)戶有了更長久穩(wěn)定的地權(quán)。

山東省作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大省，是研究土地流轉(zhuǎn)的重要代表區(qū)域。截至2020年底，山東省土地流轉(zhuǎn)面積275.26萬hm2，土地流轉(zhuǎn)率達(dá)到44.7%。臨沂市是農(nóng)業(yè)大市，其整體的農(nóng)業(yè)發(fā)展水平處于山東省的平均水平，因此具有較好的代表性[1]。近年來，臨沂市一直聚焦“在打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板中走在前列”的目標(biāo)定位，依托浙江大學(xué)山東（臨沂）現(xiàn)代農(nóng)業(yè)研究院等資源優(yōu)勢，在2020年山東省對(duì)市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)績考核中，臨沂市取得山東省第1名的好成績。為更好地保障農(nóng)民的土地權(quán)益，釋放土地制度改革的紅利，本文對(duì)臨沂市土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的問題提出針對(duì)性的建議，以期進(jìn)一步助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。

1 土地流轉(zhuǎn)模式

1.1 “互聯(lián)網(wǎng)+土地流轉(zhuǎn)”模式

隨著土地流轉(zhuǎn)交易的不斷增加，單純依靠政府調(diào)整土地流轉(zhuǎn)市場的方式已經(jīng)無法滿足當(dāng)前市場的需求。信息化的迅猛發(fā)展為土地流轉(zhuǎn)模式的創(chuàng)新帶來了新契機(jī)。臨沂市費(fèi)縣為積極響應(yīng)“引導(dǎo)土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營模式”的政策號(hào)召，努力構(gòu)建“上下聯(lián)動(dòng)，全線服務(wù)”的信息發(fā)布機(jī)制，在尊重民意的前提下，積極利用“互聯(lián)網(wǎng)+”，與湖南土流信息網(wǎng)簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，實(shí)施政企聯(lián)手，落地實(shí)施PPP政企合作土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目。此外，臨沂市費(fèi)縣還依托國內(nèi)最大的土地流轉(zhuǎn)綜合服務(wù)平臺(tái)，不僅為土地流轉(zhuǎn)提供全方位的服務(wù)，而且有效緩解了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)需求與政府資金、技術(shù)等要素供給失衡的矛盾。

1.2 土地股份制合作模式

土地股份制合作模式的核心要義是“土地變股權(quán)，農(nóng)民變股東”，即農(nóng)民自愿將自己的土地入股，并按照一定期限獲取分紅[2]。臨沂市莒南縣道口鎮(zhèn)為加快農(nóng)村發(fā)展、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對(duì)整村土地入股模式進(jìn)行了有益探索：以合作社為基礎(chǔ)，由村兩委主導(dǎo)、供銷社參與，把土地變股份、讓村民當(dāng)股東，并成立了臨沂市首家整村土地入股的土地股份專業(yè)合作社，形成了“土地入股+整建制托管+農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)+盈余分紅”四位一體的土地股份制合作模式。該模式不僅破解了土地制約的難題，促進(jìn)農(nóng)戶與集體的雙增收，而且為加快推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

1.3 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體承接模式

為推動(dòng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程，以農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等為代表的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體已成為新時(shí)代促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的中堅(jiān)力量[3]。截至2020年底，臨沂市依法登記注冊(cè)農(nóng)民專業(yè)合作社26 253家，同比增長2.2%，發(fā)展數(shù)量居山東省第三位。培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體需要大量土地集中，土地集中的關(guān)鍵是土地流轉(zhuǎn)。例如，臨沂市蘭山區(qū)鑫農(nóng)果樹種植農(nóng)民專業(yè)合作社承接農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)

133 hm2，建立生產(chǎn)基地，按照企業(yè)要求實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，形成“龍頭企業(yè)+合作社+基地”三位一體的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式，從而實(shí)現(xiàn)了“農(nóng)民受益，企業(yè)樂意”的雙贏訴求。

2 土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

2.1 農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)認(rèn)識(shí)不足，政策宣傳不到位

受生產(chǎn)力水平的限制，農(nóng)村大部分農(nóng)民文化水平普遍偏低，對(duì)事物的認(rèn)知水平有限，土地是他們最基本的生活保障。加之“戀土情結(jié)”的影響，新土地政策的出臺(tái)更讓農(nóng)戶意識(shí)到土地的寶貴性，但由于各級(jí)政府部門對(duì)土地政策的宣傳力度不夠，農(nóng)戶對(duì)土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)知不足，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的積極性不高。同時(shí)，基層政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策的宣傳、解讀不到位，使得農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)承包手續(xù)辦理等相關(guān)的土地流轉(zhuǎn)政策不了解，從而在一定程度上阻礙了土地流轉(zhuǎn)的

進(jìn)程。

2.2 土地流轉(zhuǎn)中供需矛盾突出，土地流轉(zhuǎn)效率低

土地是農(nóng)民最重要的生活來源，農(nóng)民的生活離不開土地。結(jié)合當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)政策和農(nóng)戶自身情況，土地流轉(zhuǎn)對(duì)于出租方和承租方來說是一種雙贏的選擇。經(jīng)調(diào)研，在現(xiàn)實(shí)生活中卻存在一些農(nóng)戶的土地租不出去、土地的需求方出現(xiàn)租不到土地的情況。這主要是因?yàn)槌鲎馔恋氐霓r(nóng)戶希望以較高的租金把土地租出去，但是對(duì)于承租方，租入的土地除了受季節(jié)條件、市場價(jià)格的影響外還要承擔(dān)土地細(xì)碎化整合所支付的費(fèi)用，因此承租方希望租金越低越好[4]。這導(dǎo)致土地在流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)供需矛盾突出、土地流轉(zhuǎn)效率低等問題。

2.3 土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全，流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范

從正規(guī)土地流轉(zhuǎn)程序角度出發(fā)，土地流轉(zhuǎn)時(shí)需要出租方和承租方在土地流轉(zhuǎn)信息對(duì)稱的前提下，通過專門的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)土地價(jià)格進(jìn)行科學(xué)合理的評(píng)估，并經(jīng)雙方協(xié)商一致后簽訂流轉(zhuǎn)合同，在合同期內(nèi)流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益受到法律保護(hù)[5]。然而在實(shí)際的土地流轉(zhuǎn)過程中，由于農(nóng)民文化水平較低，以及對(duì)土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策缺乏認(rèn)知，農(nóng)戶之間在土地流轉(zhuǎn)時(shí)通常以口頭形式約定，即使出租方與承租方之間簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，但受到“鄉(xiāng)情”的影響，合同約定的條款不夠明確，土地流轉(zhuǎn)手續(xù)不夠完備，合同簽訂形同虛設(shè)。這一系列問題會(huì)造成土地流轉(zhuǎn)的主體缺位、土地糾紛問題頻發(fā)，最終導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益受損。DAF48E84-D850-42A6-ACD2-F01DE4E09875

2.4 農(nóng)村社會(huì)保障體系不完善，農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿低

農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿不僅受到自身?xiàng)l件、家庭特征的影響，而且受到社會(huì)保障體系的制約。但是目前農(nóng)村的社會(huì)保障體系仍然不完善，農(nóng)民的醫(yī)療、養(yǎng)老、生活等經(jīng)濟(jì)來源主要依托土地資源，加之農(nóng)民受傳統(tǒng)“戀土情結(jié)”的影響，更不愿意把手里僅有的土地流轉(zhuǎn)出去[6]。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，但由于他們的文化水平偏低、缺乏職業(yè)技能，這些進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民很難獲得城市戶口，子女的教育、醫(yī)療等問題缺乏保障，加之農(nóng)戶享受到國家惠民補(bǔ)貼的政策福利，部分農(nóng)民害怕土地流轉(zhuǎn)后會(huì)損害自身利益，因此他們會(huì)把自己的安全感寄托在土地上，不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。

3 強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)政策建議

3.1 加大政策宣傳力度，提高農(nóng)戶思想認(rèn)識(shí)

農(nóng)戶對(duì)土地政策的思想認(rèn)知和流轉(zhuǎn)意愿直接影響了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)度。1）在政策的宣傳方面，應(yīng)通過報(bào)紙、新媒體等方式不斷拓寬政策的宣傳渠道，使國家最新的農(nóng)戶種植補(bǔ)貼、農(nóng)戶機(jī)械購買補(bǔ)貼等好政策落到實(shí)處;2）基層政府可選派專職工作人員帶著政策走進(jìn)田間地頭，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶的正確引導(dǎo)，使農(nóng)戶能夠真正解讀國家的好政策;3）相關(guān)農(nóng)業(yè)部門可定期組織農(nóng)戶參加政策解讀的宣傳講座，使農(nóng)戶意識(shí)到參與土地流轉(zhuǎn)的必要性，進(jìn)一步提高農(nóng)戶對(duì)土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)知水平，這對(duì)于促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)?；?jīng)營、規(guī)范化發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義[7]。

3.2 加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范引導(dǎo)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模化

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，適度規(guī)模經(jīng)營已經(jīng)成為新時(shí)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然趨勢。同時(shí)，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》突出了引導(dǎo)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)向規(guī)模化、規(guī)范化發(fā)展的重要性。因此，政府應(yīng)努力營造本區(qū)域內(nèi)農(nóng)戶積極參與土地流轉(zhuǎn)的良好氛圍，并根據(jù)實(shí)際情況設(shè)立處理土地流轉(zhuǎn)糾紛的職能部門，積極主動(dòng)地為參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶提供優(yōu)質(zhì)服務(wù);各級(jí)政府有關(guān)部門要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)種植大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的示范和正確引導(dǎo)，鼓勵(lì)這些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體積極探索符合本區(qū)域特色的土地流轉(zhuǎn)新模式，最終達(dá)到農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村富裕的目的。

3.3 構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)配套機(jī)制，強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管力度

農(nóng)業(yè)屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，因此建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)十分必要。這需要各級(jí)政府相關(guān)部門進(jìn)一步擴(kuò)大政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼覆蓋面，對(duì)一些偏遠(yuǎn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)戶建立多層次的社會(huì)保障體系，使更多的土地流轉(zhuǎn)優(yōu)惠政策向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，同時(shí)將土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管責(zé)任落實(shí)到個(gè)人[8]。為此，要努力做到以下3點(diǎn)。1）在土地流轉(zhuǎn)之前，要在土地流轉(zhuǎn)合同中明確雙方責(zé)任主體的權(quán)利與義務(wù)，做好檔案的保管工作，保證合同雙方的合法權(quán)益;2）在雙方履行合同的約定時(shí)，要定期做好土地流轉(zhuǎn)的公正、公開工作，同時(shí)發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用;3）在土地流轉(zhuǎn)工作展開后，為防止合同違約或因經(jīng)營不善造成的損失，需要在有條件的地方建立風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，切實(shí)維護(hù)群眾的根本利益。

3.4 繼續(xù)完善社會(huì)保障制度，提高農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿

為解決農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂，提高農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的意愿，要繼續(xù)完善農(nóng)村養(yǎng)老、就業(yè)等社會(huì)保障體系建設(shè)，解決農(nóng)民心中最擔(dān)心的問題[9]。1）繼續(xù)實(shí)施并提高新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的宣傳力度，設(shè)置更加靈活的參保繳費(fèi)方式，提高農(nóng)戶的參保率和養(yǎng)老金的補(bǔ)貼額，增強(qiáng)農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)的信心[10]。2）有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)與城鎮(zhèn)企業(yè)的合作，組織農(nóng)戶開展職業(yè)技能培訓(xùn)，為農(nóng)戶提供就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)。3）努力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制壁壘，不斷創(chuàng)新人口管理模式，讓農(nóng)民成為市民，使其土地流轉(zhuǎn)的意愿進(jìn)一步提高，土地流轉(zhuǎn)的空間將進(jìn)一步加大[8]。

4 結(jié)語

土地流轉(zhuǎn)不僅可以為農(nóng)民帶來工資性和資產(chǎn)性的雙重收入[11]，而且可以在提高農(nóng)村土地利用率的同時(shí)進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)向規(guī)?；⒓s化、現(xiàn)代化的方向發(fā)展，因此具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。雖然在實(shí)際的土地流轉(zhuǎn)過程中仍存在土地供需矛盾突出、政策宣傳不到位等問題，但只有農(nóng)戶、政府及企業(yè)等多方助力才能從根本上使土地流轉(zhuǎn)“活”起來，真正發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的積極作用。

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（責(zé)任編輯：劉寧寧）DAF48E84-D850-42A6-ACD2-F01DE4E09875