淺析財(cái)政分權(quán)原則
———基于事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分

○熊欣

（武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 湖北 武漢 430000）

淺析財(cái)政分權(quán)原則
———基于事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分

○熊欣

（武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 湖北 武漢 430000）

1994年分稅制改革將大量財(cái)權(quán)收歸中央，卻下放更多的事權(quán)給地方政府，導(dǎo)致地方財(cái)政的縱向不平衡——在財(cái)權(quán)上集權(quán)，在事權(quán)上分權(quán)，其弊端正逐步顯露出來(lái)。因此越來(lái)越多的學(xué)者關(guān)注到了財(cái)政分權(quán)體制如何才算合理，財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)是什么。本文的目的就是在總結(jié)學(xué)者現(xiàn)有的研究的基礎(chǔ)上，提煉財(cái)政分權(quán)原則，并提出相關(guān)的政策建議。

財(cái)政分權(quán) 事權(quán)劃分 支出責(zé)任 收入劃分 地方稅體系

一、引言

改革開(kāi)放以后，中國(guó)的財(cái)政體制經(jīng)過(guò)了20多年的發(fā)展和變化。經(jīng)過(guò)1994年分稅制改革已基本建立起了全國(guó)范圍的財(cái)政分權(quán)體制。政府的職能也開(kāi)始發(fā)生轉(zhuǎn)變，逐漸退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，轉(zhuǎn)向?yàn)槿鐣?huì)提供發(fā)展所需要的公共服務(wù)。同時(shí)隨著分權(quán)化財(cái)政體制改革的不斷深入，目前地方財(cái)政支出在政府總支出中居于主體地位，從而使地方公共服務(wù)占有很大的比重。1994年分稅制改革將大量財(cái)權(quán)收歸中央，卻下放更多的事權(quán)給地方政府，導(dǎo)致地方財(cái)政的縱向不平衡——在財(cái)權(quán)上集權(quán)，在事權(quán)上分權(quán)，其弊端正逐步顯露出來(lái)。本文的目的就是在總結(jié)國(guó)內(nèi)外學(xué)者現(xiàn)有的研究的基礎(chǔ)上，提煉財(cái)政分權(quán)原則，并提出相關(guān)的政策建議。

二、財(cái)政分權(quán)的事權(quán)劃分原則

Oates（1995）指出地方公共品的收益范圍應(yīng)該盡量和地方政府的政治轄區(qū)相一致。這樣可以有效減少公共品外溢和擁堵效應(yīng)。Shah（2004）認(rèn)為地方非純粹公共物品的供給應(yīng)該考慮轄區(qū)的規(guī)模和轄區(qū)居民偏好。在給定的轄區(qū)規(guī)模下，就可以對(duì)轄區(qū)居民進(jìn)行收益和成本的匹配。Oates（1999）認(rèn)為地方政府可以更好地了解居民的偏好和需求，在這種情況下地方政府提供公共物品可以使得成本得到有效地補(bǔ)償，財(cái)政分權(quán)可以有效地提高效率。

Bird（2006）指出在財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配，事權(quán)超過(guò)財(cái)權(quán)的情況下，地方政府很大程度的依賴于政府的轉(zhuǎn)移支付。他認(rèn)為事權(quán)的劃分應(yīng)該考慮如下幾個(gè)方面：收入和支出的匹配，事權(quán)和財(cái)權(quán)相匹配；地方稅不能過(guò)度扭曲資源配置；地方政府預(yù)算有“硬約束”，能夠通過(guò)對(duì)收入的調(diào)節(jié)來(lái)控制支出和收入的差額。其中最為重要的是地方政府能夠有一定的自主權(quán)調(diào)節(jié)支出和收入的差額。

Aehyung Kim（2008）認(rèn)為支出責(zé)任劃分的四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：規(guī)模經(jīng)濟(jì)的效應(yīng)；外部性的存在：當(dāng)有較大的外部性時(shí)，公共物品應(yīng)由更高層次政府提供。偏好的異質(zhì)性：不同轄區(qū)之間的偏好不同。競(jìng)爭(zhēng)可以促進(jìn)地方政府更有效率。

Joumard和Kongsrud（2003）認(rèn)為地方政府提供公共品和服務(wù)的效率和能力，包括公共行政管理能力在政府責(zé)任劃分時(shí)也是應(yīng)該考慮?？梢宰屚患?jí)別的地方政府在提供公共品和服務(wù)的時(shí)，根據(jù)各自的效率和能力來(lái)劃分責(zé)任，不同效率和能力的同級(jí)政府可以具有不同的責(zé)任劃分。

Jorge Martinez-Vazquez（2005）認(rèn)為事權(quán)劃分原則為：根據(jù)地理邊界、基于公共設(shè)施的產(chǎn)權(quán)歸屬、基于公共服務(wù)的種類。同時(shí)提出地方財(cái)政支出主體劃分為4個(gè)分為社區(qū)、城區(qū)、市和省級(jí)區(qū)域。其中社區(qū)負(fù)責(zé)提供貧困人口的住房、基本防火設(shè)施、街道標(biāo)志和照明、街道綠化和森林保護(hù)、保護(hù)文物、促進(jìn)和維護(hù)文娛和健身設(shè)施。城區(qū)負(fù)責(zé)提供組織維護(hù)公共秩序、基礎(chǔ)醫(yī)療、處置家用和工業(yè)廢棄物、環(huán)境保護(hù)、維護(hù)土地記錄。具體關(guān)于地方財(cái)政主體的責(zé)任劃分主要包括如下幾點(diǎn)：公共秩序中的街道巡邏應(yīng)該有城區(qū)和市負(fù)責(zé)支出；教育中學(xué)前小學(xué)中學(xué)教育中學(xué)校建筑的維護(hù)應(yīng)該由城區(qū)和市負(fù)責(zé)，其中教學(xué)的工資和設(shè)施則有省提供，技術(shù)教育也應(yīng)該由省提供；公共健康中的救護(hù)設(shè)施應(yīng)由城區(qū)和市負(fù)責(zé)組織，提供一般基礎(chǔ)醫(yī)療服務(wù)，空中的救援應(yīng)由省提供，轄區(qū)內(nèi)的失業(yè)保險(xiǎn)由省提供；社會(huì)保障和福利中社會(huì)保護(hù)中的對(duì)殘疾人、孤兒和單親母親的補(bǔ)助由省提供，監(jiān)護(hù)支出由城區(qū)和市提供，社區(qū)需要承擔(dān)促進(jìn)作用。對(duì)就業(yè)人員的再培訓(xùn)、公共工作的支出應(yīng)由省負(fù)責(zé)；在農(nóng)林牧漁中，省負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供支持；交通通信中，對(duì)于通信而言社區(qū)、城區(qū)和市要對(duì)服務(wù)的提供承擔(dān)促進(jìn)作用，道路和公共交通建設(shè)，各財(cái)政主體分別負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的道路建設(shè)組織，對(duì)于主體間的道路由上級(jí)財(cái)政主體負(fù)責(zé)。鐵路和航空建設(shè)由省負(fù)責(zé)組織；住房和社區(qū)設(shè)施中，社會(huì)

公助房有社區(qū)提供，省級(jí)提供補(bǔ)助，垃圾和廢物由社區(qū)和城區(qū)收集，城區(qū)和市負(fù)責(zé)處理和利用，街道綠化、照明、標(biāo)志由社區(qū)和市區(qū)負(fù)責(zé)，社區(qū)和城區(qū)負(fù)責(zé)基本防火保護(hù)，省負(fù)責(zé)組織滅火工作；娛樂(lè)和文化設(shè)施中，健身文化發(fā)展由社區(qū)和城區(qū)促進(jìn)，省負(fù)責(zé)組織區(qū)域的項(xiàng)目。社區(qū)、城區(qū)和市的圖書館都由市負(fù)責(zé)，省圖書館由省負(fù)責(zé)。博物館、藝術(shù)館都由省來(lái)支持，社區(qū)和城區(qū)共同負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的文物保護(hù)，省根據(jù)文物的重要性給予保護(hù)；在燃料和能源中，社區(qū)和城區(qū)負(fù)責(zé)組織集中供熱，電力供給由社區(qū)、城區(qū)和市區(qū)共同組織；環(huán)境保護(hù)的支出在轄區(qū)內(nèi)由各財(cái)政主體負(fù)責(zé)，各主體間的由上級(jí)主體負(fù)責(zé)。

三、財(cái)政分權(quán)收入劃分原則和地方稅體系

Jorge Martinez-Vazquez（2005）認(rèn)為稅收劃分標(biāo)準(zhǔn)為：收入來(lái)源和受益對(duì)等、合適的地方收入來(lái)源在各轄區(qū)之間相對(duì)平等分配、擁有不流動(dòng)的稅基。而其中受益原則最為重要。

Bird（2005）提出稅權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)矩陣?yán)昧艘粋€(gè)政策矩陣來(lái)解釋每類稅種在中央和地方征收的難度，橫向分類分為了地方財(cái)產(chǎn)稅、區(qū)域消費(fèi)稅、區(qū)域個(gè)人所得稅、區(qū)域工薪稅、區(qū)域銷售稅、地方和區(qū)域商品稅?？v向?yàn)閷?shí)施的標(biāo)準(zhǔn)和制約分為：收入充足性和彈性、納稅人的反應(yīng)、地方責(zé)任、行政成本、遵從成本、對(duì)腐敗的容忍度、政治接受度、扭曲效應(yīng)、累進(jìn)性、減少地區(qū)間不平等。Bird（2010）提出了標(biāo)準(zhǔn)稅權(quán)劃分如表1所示。他指出對(duì)于現(xiàn)行的稅種劃分體制中普遍都是非常小的稅種劃歸地方，如小額消費(fèi)品稅和中央征收困難的稅種，如財(cái)產(chǎn)稅成為地方稅收體系的重要組成部分。

表1

對(duì)于財(cái)產(chǎn)稅而言存在眾多的征收難點(diǎn)如：評(píng)估體系、征收成本、納稅人抵制，但是對(duì)于統(tǒng)一低稅率的房產(chǎn)稅的存在很有必要，特別是對(duì)于農(nóng)村地區(qū)。消費(fèi)稅：主要是對(duì)煙酒和燃油的消費(fèi)稅，與機(jī)動(dòng)車相關(guān)的地方稅可以根據(jù)發(fā)動(dòng)機(jī)的使用年數(shù)、輪軸的重量來(lái)征稅，而不是單一看價(jià)值。工薪稅：應(yīng)該大部分用于社會(huì)保障基金的來(lái)源，所以不適合作為區(qū)域的稅基。個(gè)人所得稅附加：對(duì)于直接稅比例較低的國(guó)家，作為地方稅收并不是很理想。區(qū)域商品和銷售稅：在征稅體系比較健全的稅收體制下，作為地方稅收來(lái)源比較有效。

Bird（1993）年認(rèn)為可以使得財(cái)權(quán)較大的地方政府可以享有更大的稅收自主權(quán)來(lái)更好承擔(dān)支出責(zé)任。從當(dāng)前情況來(lái)看，為了建立更為高效、負(fù)責(zé)和穩(wěn)定的分權(quán)體制，地方政府至少可以享有一定程度的稅率制定權(quán)。

Aehyung Kim（2008）認(rèn)為的地方稅體系包括：使用者費(fèi)，建立在自愿原則基礎(chǔ)之上，可以獲得更為準(zhǔn)確的公共品和服務(wù)的需求，可以提高資源配置效率；盡管財(cái)產(chǎn)稅征收存在困難，財(cái)產(chǎn)稅的主要用途在于轄區(qū)內(nèi)道路建設(shè)和垃圾收集的支出；消費(fèi)稅：對(duì)煙酒的消費(fèi)稅體現(xiàn)了受益原則，用于地方醫(yī)療支出，機(jī)動(dòng)車燃油稅用于道路建設(shè)。Jameson Boex（2005）提出了地方收入的劃分類型，如表2所示。

表2

他認(rèn)為應(yīng)該提高稅收自主權(quán)：主要表現(xiàn)在地方政府可以在一定的范圍內(nèi)指定稅率的權(quán)力，地方政府的稅種設(shè)置主要應(yīng)該包括：個(gè)人所得稅附加，財(cái)產(chǎn)稅，省級(jí)消費(fèi)稅和增值稅，受益稅：煙酒附加稅、機(jī)動(dòng)車燃油附加稅。

根據(jù)OECD（1999）的劃分，將地方稅收的來(lái)源劃分為4種：自有來(lái)源稅，固定分成比例稅：分成比例由法律確定，管制稅收：分成比例由更高一級(jí)政府預(yù)算決定，政府間補(bǔ)助。

谷城（2008）認(rèn)為在中國(guó)的分權(quán)條件下，地方政府要求獲得稅收自主權(quán)可能會(huì)面臨較大的政治壓力。采用稅率分享制替代現(xiàn)行的收入分成制，以使中央以下各級(jí)政府能夠相對(duì)平等、規(guī)范地分享某些大型稅基的課稅權(quán)。蘭曉強(qiáng)等（2010）從政府資源配置的角度，建議從兩級(jí)政府間財(cái)政資源優(yōu)化配置的標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)現(xiàn)機(jī)制出發(fā)，重構(gòu)中央稅體系，完善地方稅體系，采取稅基分享代替稅收分成的分配辦法，

實(shí)行適當(dāng)賦予地方稅權(quán)和減少政府層級(jí)等配套措施，以進(jìn)一步完善我國(guó)的分稅財(cái)政體制。呂冰洋（2009）從財(cái)政分權(quán)中的稅權(quán)配置角度，歸納和比較了中央政府和地方政府關(guān)于稅權(quán)配置的四種契約形式，研究在地方財(cái)政、中央財(cái)政和國(guó)家財(cái)政收入最大化目標(biāo)下，中央政府和地方政府關(guān)于稅收努力和最優(yōu)稅權(quán)配置選擇的三個(gè)命題，說(shuō)明了中央政府在選擇政府間稅收分權(quán)形式時(shí)時(shí)常面臨加強(qiáng)中央財(cái)政收入集中與擴(kuò)大國(guó)家財(cái)政收入規(guī)模的一對(duì)矛盾。

Jameson Boex（2005）認(rèn)為應(yīng)該對(duì)不同能力的政府主體進(jìn)行不對(duì)稱分權(quán)。地方政府的能力在農(nóng)村和城市之間的差異比較大，特別是在最基層政府的層面。因此需要在城市政府主體和農(nóng)村政府主體之間進(jìn)行不對(duì)稱的分權(quán)，如何讓支出權(quán)力和行政能力相匹配是在分權(quán)過(guò)程中需要關(guān)注的問(wèn)題。建立完善分權(quán)的協(xié)調(diào)對(duì)話部門，使政府之間對(duì)于公共品的供給和支出責(zé)任更為清晰的溝通和協(xié)調(diào)，而不是來(lái)自上級(jí)的行政命令。

四、政策建議

鑒于中國(guó)的實(shí)際情況并且結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于中國(guó)的財(cái)政分權(quán)可以提出以下建議。

第一，在適度的財(cái)政分權(quán)體制下，將部分事權(quán)上移。通過(guò)對(duì)事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分的原則分析，中國(guó)當(dāng)前的地方政府缺少穩(wěn)定合適的地方稅體系來(lái)源，因此從財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配的原則上來(lái)講，很難實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)和事權(quán)的匹配。在財(cái)權(quán)下放存在困難的時(shí)候，可以建立省和地方的聯(lián)動(dòng)負(fù)擔(dān)機(jī)制，將基層政府負(fù)擔(dān)較大的事權(quán)上移給省級(jí)政府，減輕基層政府的事權(quán)負(fù)擔(dān)。從而從事權(quán)這一方面盡量與財(cái)權(quán)匹配。如果事權(quán)上移存在較大困難，就應(yīng)該加大對(duì)基層政府的轉(zhuǎn)移支付的力度，以此來(lái)緩解地方政府財(cái)政上的壓力。

第二，逐步建立起省級(jí)的地方稅體系。對(duì)于基層地方政府而言，由于其稅基的限制以及當(dāng)前房產(chǎn)稅評(píng)估的難度，在地方基層政府推行房產(chǎn)稅的困難阻力非常大，因此作為地方稅主要稅種的房產(chǎn)稅很難再短時(shí)間內(nèi)在全國(guó)鋪開(kāi)，但是可以考慮將地方稅體系從省級(jí)開(kāi)始試點(diǎn)建立，然后逐步過(guò)渡到市級(jí)地方政府。同時(shí)事權(quán)的上移會(huì)加大省級(jí)政府的財(cái)政壓力，因此省級(jí)政府需要建立起自己的地方稅體系。在以上的文獻(xiàn)中已經(jīng)提過(guò)地方稅體系的設(shè)立，在此結(jié)合中國(guó)實(shí)際可以考慮設(shè)立省級(jí)營(yíng)業(yè)稅、省級(jí)消費(fèi)稅、機(jī)動(dòng)車燃油費(fèi)，這些稅種的設(shè)置主要體現(xiàn)了地方稅體系的受益原則，在征收上難度較小，同時(shí)稅基比較大而且相對(duì)穩(wěn)定，能夠成為穩(wěn)定的省級(jí)政府收入來(lái)源。

第三，對(duì)不同能力的政府主體進(jìn)行不對(duì)稱分權(quán)。結(jié)合中國(guó)的具體國(guó)情，地方政府的能力在農(nóng)村和城市之間的差異比較大，特別是在最基層政府的層面。因此需要在城市政府主體和農(nóng)村政府主體之間進(jìn)行不對(duì)稱的分權(quán)，如何讓支出權(quán)力和行政能力相匹配是在分權(quán)過(guò)程中需要關(guān)注的問(wèn)題。建立完善分權(quán)的協(xié)調(diào)對(duì)話部門，使政府之間對(duì)于公共品的供給和支出責(zé)任更為清晰的溝通和協(xié)調(diào)，而不是來(lái)自上級(jí)的行政命令。對(duì)于跨區(qū)域的公共品供給，也需要各轄區(qū)之間建立良好的協(xié)調(diào)機(jī)制，通過(guò)契約來(lái)使外溢性降低。在公共品供給下將部分屬于地方政府供給的責(zé)任交給市場(chǎng)，引入私人部門的競(jìng)爭(zhēng)，這樣會(huì)使得地方政府公共品的供給和支出責(zé)任更為有效率。但是需要清晰的界定私人部門涉入的范圍邊界。

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（責(zé)任編輯：諶盼）