耕地占補平衡政策的演化及發(fā)展研究

汪 震

（池州市不動產登記中心，安徽 池州 247100）

引言

新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略以來，工業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設的逐步推進無法避免地占用了大批耕地。自從1997年4月中共中央國務院于印發(fā)的《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》中明確要求，保障耕地總量不減少、耕地質量有提高，同時提出了耕地占用與耕地的開發(fā)、復墾相掛鉤的“耕地總量動態(tài)平衡”要求。至此耕地占補平衡政策的實施規(guī)范初步確定并在我國全國范圍內正式開展，距占補平衡政策開展以來至今已有二十余年。耕地占補平衡政策在實際執(zhí)行中先后經歷了不同角度的轉變，從開始的“先占后補”到“先補后占”、從要求“數量平衡”到“數量、質量、生態(tài)平衡”，在實施程序及占補考核方面產生了一系列的變化。

1.耕地占補平衡政策研究

隨著國家耕地保護站位不斷提高，耕地占補平衡政策也在實踐中逐步完善和改進，為了保障保糧食安全，堅守18億畝耕地紅線，提高土地節(jié)約集約用地水平，實現生態(tài)文明建設，最終實現耕地數量、質量、生態(tài)三要素共同保障的目標，耕地占補平衡政策在不同時代背景下的發(fā)展方向也產生了階段性轉變。自此，學術界針對耕地占補平衡政策轉變過程和階段劃分展開了不同角度的討論。耿麗娟、黃宏勝根據國內學者對耕地占補平衡政策制度的研究分為3個階段，產生階段（1990－1997年）、發(fā)展階段（1998－2005年）、完善階段（2006年至今）在對我國耕地占補平衡制度的發(fā)展演變研究為前提，對耕地占補平衡制度實施產生的問題和矛盾提出了耕地占補平衡政策未來走向的相關建議{1}。孫蕊、孫萍等人則根據占補平衡政策執(zhí)行情況、耕地總量、糧食產量將耕地占補平衡政策發(fā)展階段分為了3個時期，數量平衡政策期(1997－2003年)、數量－質量平衡政策期(2004－2010年)、數量－質量－生態(tài)平衡政策期（2011年至今），著重分析了占補平衡政策實施以來取得的成效以及存在的問題{2}。李國敏、王一鳴則根據其耕地占補平衡實施過程中的不同方向，將占補平衡政策分為三個階段，數量平衡階段（1998－2004年）、數量質量平衡階段（2004－2010年）、數量質量生態(tài)平衡階段（2010至今），從這三個階段分析耕地占補平衡政策執(zhí)行中階段性的成果及政策落實的偏差{3}?，F有耕地占補平衡政策研究對政策發(fā)展的問題成效、政策走向和落實偏差方面很有價值，但對于耕地占補平衡政策演變的過程分析總是在研究中一帶而過，鮮有進行詳細的演化邏輯及政策背景關聯分析。但實際上，耕地質量保護效果的核心要點是占補平衡政策的調整與優(yōu)化。因此，基于政策演化的視角，對政府出臺的各階段耕地占補平衡政策及的各項工作報告、中央一號文件政策文本實施背景進行比較分析彰顯必要。

本文以耕地占補平衡政策提出以來的政府出臺的關于耕地占補平衡各項政策（1997－2017年）以及政府工作報告（1997－2017年）、中央一號文件（2004－2017年）構成了研究樣本（見表1）。這些政策文本時間跨度大、內容相關性強，然而從各類政策演化的視角看，其體現了哪些政策側重的內容？將政府出臺的關于耕地占補平衡各項政策（1997－2017年）進行演化分析，政府工作報告（1997－2017年）及中央一號文件（2004－2017年）作為政策背景分段對比，反映出各階段耕地占補平衡政策的時代背景、實施效果和文本不足。進一步地看，未來占補平衡政策文本將如何完善、轉變趨勢如何？這些問題都有待基于政策演化視角對文本進行全面檢視。研究方法大師Berg指出，官方文獻記錄通常隱含著研究者能夠加以有效利用的重要、有用的信息，各項政策中詞語、主題、表述的變化，與政策的演變方向和階段性成果都息息相關。本文試圖基于通過文本分析法，對政策背景及政策文本進行垂直方向的1997－2017年時間跨度對比，以及水平方向的各項占補平衡政策以及政府工作報告、一號文件多維度分析比較，揭示和展現其背后的隱性演化邏輯。

表1 耕地占補平衡相關政策文本匯總

2.耕地占補平衡政策文本中的演化分析

從文本來看耕地占補平衡政策的演化過程具有顯著的階段性特征，隨著時代背景的變遷以及耕地占補平衡相關政策的調整，結合背景和內容可以將政策演化過程細分為以下3個階段，分別是數量平衡階段、數量質量平衡階段、數量質量生態(tài)三要素平衡階段。

2.1 數量平衡階段

1997年中共中央國務院于印發(fā)的《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》中首次提出了耕地占用要與耕地開發(fā)、復墾相掛鉤。1998年國務院發(fā)布的《基本農田保護條例》及1999年正式實施的《土地管理法》中確立了以“占多少，墾多少”為原則的耕地占用補償制度。1999年國土資源部印發(fā)《關于切實做好耕地占補平衡工作的通知》要求開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地，保障耕地面積只增不減，進一步細化了耕地占補平衡政策的具體實施細則。這個階段意味著我國耕地占補平衡制度已經基本確定并實施。從背景上來看，1998年政府工作報告中提到要加強農業(yè)基礎設施建設，同時落實基本農田保護制度，認真保護好耕地。1999、2000年《政府工作報告》中提出切實強化保護耕地制度，推進以水利為重點的農業(yè)基本建設。2003年政府工作報告中提出通過制定土地利用總體規(guī)劃，強調要在全國范圍內開展最為嚴格的土地用途管制，切實做到耕地保護。這一階段國家正處于耕地保護意識萌芽的階段，初步探索并提出耕地占補平衡政策，自1998年發(fā)生特大洪水后，國家強化發(fā)展以水利為重點的農業(yè)基本建設，通過水利工程的建設落實耕地及永久基本農田保護制度。耕地占補平衡政策在此階段實施的主要特征為注重耕地數量的平衡而忽視耕地質量平衡。

2.2 數量、質量平衡階段

面對當時耕地數量上漲質量普遍下降的耕地保護的局面，2004年10月國務院印發(fā)的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》提出要求，嚴格控制農用地轉為建設用地，必須滿足總規(guī)和用地計劃要求，經批準允許占用的要補充數量、質量相當的耕地。至此耕地總量平衡開始逐漸轉向數量、質量并重。2005年國土資源部辦公廳《關于開展補充耕地數量質量按等級折算基礎工作的通知》提出耕地補償制度，補充耕地考核指標中的數量、質量要根據相應等級進行折算，進一步強調要求補充耕地雙方面綜合平衡。2010年國土資源部為解決各地占補平衡貫徹不到位等問題，印發(fā)了《關于切實加強耕地占補平衡監(jiān)督管理的通知》，加強耕地指標使用、耕地補充考核等步驟的監(jiān)督管理，實行更嚴格的占補考核機制。這一階段在保障耕地數量平衡的同時，也在加強對耕地質量平衡的要求，但對耕地質量平衡制度仍然處在探索階段，實際執(zhí)行中形式大于實質。從背景上來看，2004和2007年政府工作報告中相繼提出保障糧食安全要求。2005年、2006年中央一號文件中指出提高耕地質量的重要性。2007年中央一號文件中強調提高耕地質量實施高標準農田建設。2011年中央一號文件提出要積極推進農田水利建設，增加耕地有效灌溉面積。在此期間國家取消農業(yè)稅，實現了連續(xù)四年的糧食增產，這一階段，國家耕地保護政策注重耕地質量的提高，通過水利建設、高標準農田建設等提質措施實現糧食安全。

2.3 數量、質量、生態(tài)三位一體平衡階段

2011年國務院印發(fā)的《土地復墾條例》總則中首次提出提高土地利用的生態(tài)效益的制定目標。2014年國土資源部印發(fā)的《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》提出應當提高耕地總量和質量，落實耕地保護和節(jié)約集約用地制度，改善生態(tài)環(huán)境、促進生態(tài)文明建設。2016年國土資源部下發(fā)的《土地利用年度計劃管理辦法》要求土地利用年度計劃管理應當遵循堅持綠色發(fā)展，強調耕地保護數量、質量、生態(tài)三要素并重。2017年國務院發(fā)布的《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》提出以實現用地與養(yǎng)地結合，多措并舉保護提升耕地產能。這一階段耕地數量、質量平衡開始逐漸過渡為數量、質量、生態(tài)三要素平衡，使耕地占補平衡政策逐漸走向成熟。從背景上來看，2012年中央一號文件中提出扎實推進高產穩(wěn)產農田建設，同時強調做好生態(tài)文明建設。2014年中央一號文件中提出要改善生態(tài)環(huán)境，通過調整農田休養(yǎng)生息發(fā)展生態(tài)友好型綠色農業(yè)。2015年、2016年中央一號文件中提到農業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃。2011年以來，在耕地保護問題上，國家農業(yè)發(fā)展不再僅僅強調數量、質量上的重要性，更注重農村生態(tài)環(huán)境的保護，耕地保護政策正穩(wěn)步走向耕地數量、質量、生態(tài)三位一體的平衡發(fā)展。

3.結論與建議

3.1 結論

從政策文本的演變過程可以看出耕地占補平衡政策從提出以來共經歷了三個階段，從開始的“數量平衡”“數量、質量平衡”到現在“數量、質量、生態(tài)三位一體平衡”的演化發(fā)展，伴隨著時代背景的變遷和農村發(fā)展路徑的轉變逐漸成熟。耕地占補平衡政策有效遏制了耕地面積的減少，保障了農業(yè)生產條件和糧食安全，提高了節(jié)約集約用地水平。但在此過程中仍存在“占補平衡”政策實施難度大、優(yōu)質耕地后備資源不足、耕地開發(fā)和復墾對生態(tài)環(huán)境造成一定影響等問題，需加快促進耕地保護與生態(tài)環(huán)境和諧發(fā)展。未來占補平衡政策演變發(fā)展的新方向是在耕地總量不減少、耕地質量不降低的以及充分保障糧食生安全的前提下，既避免因耕地復墾開發(fā)打破生態(tài)系統平衡環(huán)境，又能有效推進生態(tài)文明建設。

3.2 建議

3.2.1 加強政策頂層設計，全面提高耕地保護質量。加強耕地保護、提升耕地質量是一項國家長期工程，為此，應該從國家、省兩級層面做好耕地保護制度的頂層設計，加快推進耕地保護立法，統籌考核耕地數量、質量和生態(tài)平衡的折算關系，進一步推進實現耕地“三位一體”保護的轉變目標。要強化耕地保護的意識，把耕地占補平衡作為一項持續(xù)性、整體性、普遍性的工作，貫徹于耕地復墾驗收、耕地質量評定等耕地保護各項制度環(huán)節(jié)，增強地方政府及主管部門責任。

3.2.2 減緩耕地轉為建設用地，嚴格農轉用審批把關。延城市主要交通干線劃定永久基本農田，抑制城市建設不斷向外擴張，加強控制各類建設非必要盡量不占或少占耕地。特別是針對用地過度、土地粗放利用的地區(qū)，要倒逼城市向內優(yōu)化布局結構，強化盤活利用存量建設用地，扭轉農用地加速轉化為建設用地的趨勢，減緩優(yōu)質耕地的過快流失。

3.2.3 科學建立生態(tài)評價機制，開展耕地質量與生態(tài)環(huán)境保護聯合管理。在耕地占補平衡政策落實過程中和生態(tài)工程建設過程中均存在相互制約的問題，耕地開墾會造成生態(tài)系統平衡的破壞，生態(tài)空間中的耕地面積被擠壓等。應明確耕地質量保護與生態(tài)環(huán)境保護的具體內容和評價指標，并納入地方政府考核，做到耕地數量不減少、質量有提高、生態(tài)有保障，實現耕地保護與生態(tài)協調發(fā)展。