粵港澳大灣區(qū)九市農(nóng)民工市民化成本測算及對策

章 平 莫雪艷

一、引言

粵港澳大灣區(qū)是我國經(jīng)濟活力最強的區(qū)域之一，是外來人口進城務工的首選之地。早在20世紀80年代，大灣區(qū)九市因其毗鄰港澳的區(qū)位優(yōu)勢，全方位吸引外商投資，逐步形成了以勞動密集型為主的產(chǎn)業(yè)模式，進而吸引了大量農(nóng)村剩余勞動力。農(nóng)民工為粵港澳大灣區(qū)的建設和發(fā)展作出貢獻的同時，這個數(shù)量龐大的群體如何很好地融入城市、實現(xiàn)市民化成為推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的首要任務。

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是推動粵港澳大灣區(qū)高品質發(fā)展的動力源。2017-2018年大灣區(qū)九市中除肇慶外城鎮(zhèn)化率均高于全國水平，2018年城鎮(zhèn)化率均較2017年有所增長，且大灣區(qū)九市中大部分城市的城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)達到較高水平，增長速度有限。此外，大灣區(qū)九市2018年常住城鎮(zhèn)人口數(shù)相較于2017年均有所增長，其中深圳增量最多，達到58.73萬人（圖1和圖2）。人口集聚度不斷上升，粵港澳大灣區(qū)要保證經(jīng)濟社會發(fā)展的質效提升需加快農(nóng)民工市民化進程，而市民化成本則對農(nóng)民工市民化意愿有顯著影響。

圖1 粵港澳大灣區(qū)九市2017-2018年城鎮(zhèn)化率及增長率

圖2 粵港澳大灣區(qū)九市2017-2018年城鎮(zhèn)常住人口數(shù)及增量

本文主要研究內(nèi)容是通過選取合適的市民化成本測算指標對粵港澳大灣區(qū)九個城市農(nóng)民工市民成本進行測算，根據(jù)測算結果有針對性地在國家、省級及市級層面提出推進農(nóng)民工市民化的相關財政政策意見。農(nóng)民工市民化是粵港澳大灣區(qū)國家戰(zhàn)略實施中必須破解的發(fā)展難題，測算粵港澳大灣區(qū)農(nóng)民工市民化成本、提出差異化的財政支持政策和改革舉措，對于粵港澳大灣區(qū)這一國家戰(zhàn)略的實施具有“協(xié)同配套、同向共進”重要意義。

二、文獻綜述

市民化成本類型區(qū)分方面，大部分學者認為中國的城鎮(zhèn)化是政府、企業(yè)和個人三個行為主體互相作用的結果，因此農(nóng)民工市民化成本包括政府成本、個人成本及企業(yè)成本。[1]個人成本即為農(nóng)民工融入城市生活個人所承擔的成本，企業(yè)成本主要指企業(yè)為農(nóng)民工支付與城市市民相同工資、福利等發(fā)生的費用成本，政府成本包括公共服務成本及社會保障成本等，主要由政府承擔。[2]也有觀點指出，相關社會組織也應該承擔起農(nóng)民工市民化成本分攤責任。[3]許光（2018）認為，農(nóng)業(yè)轉移人口市民化公共成本是指流入地政府為了保障農(nóng)民工與市民享有同等的權利和待遇，保障其在城市正常工作和生活，維持城市正常運轉所必須支付的最低資金量，因此市民化成本只需測算公共成本。[4]寇建嶺和謝志巋（2018）將市民化成本區(qū)分為直接成本和間接成本，直接成本指可通過官方公開直接獲取的數(shù)據(jù)，間接成本具有隱蔽性及滯后性，主要包括風險性成本、機會性成本和未來性成本。[5]

在農(nóng)民工市民化的測算指標選取研究中，在公共成本測算方面，蔡翼飛等（2014）認為市民化成本不應該包括基礎設施、產(chǎn)業(yè)投資、城市管理等成本，因為這些成本無法區(qū)分是否是為了農(nóng)民工市民化，且對農(nóng)民工排斥度不高。[6]在私人成本測算方面，許光（2014）認為農(nóng)民工私人成本還應包括為增強人力資本和擴展社會關系所支付的資本再造成本以及非理性消費的享樂成本。[7]陸銘（2017）表示，多數(shù)文獻對市民化成本進行重復計算，其中農(nóng)民工私人成本不應包括購房成本，主要原因是多數(shù)農(nóng)民工通過租賃的形式滿足居住需求，并不一定需要新建大量廉租房。[8]寇建嶺和謝志巋（2018）認為市民化是外來人口獲得流入城市的市民身份，并真正擁有與其他市民大致一致的社會生活的完整過程，因此農(nóng)民工市民化成本還應該包括各種機會成本以及未來性風險成本。[9]杜海峰等（2015）則將私人成本分為顯性成本和隱性成本，顯性成本包括生活、住房及社會保障成本等成本，隱性成本包括子女教育機會成本、失業(yè)風險及社會交往等成本。[10]廖茂林等（2018）認為農(nóng)民工市民化成本中的基礎設施成本應包括公共服務和公共設施管理業(yè)等新增的建設成本；[11]而張欣煒等（2018）則認為農(nóng)民工市民化成本中基礎設施成本不止包括新增的建設成本，還包括了增加的維護成本。[12]

現(xiàn)有支持農(nóng)民工市民化的財政制度不完善。財政制度與農(nóng)民工市民化進程關系密切，趙德昭等（2013）和李廣斌等（2014）認為傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化困境主要源自財政分權不足，地市政府財政自給能力不足。[13][14]羅超烈等（2015）認為財政分權中地方政府財政支出能力有限，中央財政轉移支付的不完善，會制約農(nóng)民工市民化進程。[15]歐陽力勝（2015）認為實現(xiàn)地方政府的財權與事權統(tǒng)一和中央轉移支付制度與農(nóng)民工市民化相掛鉤的機制需要進一步完善才能推進農(nóng)民工市民化進程。[16]傅帥雄（2019）認為中央政府應發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，加大對地方政府轉移支付力度，探索建立健全農(nóng)民工輸入地與輸出地之間的合作機制。[17]這里存在的根本難題是：財政資源和政策制定如何為農(nóng)民工在城鎮(zhèn)實現(xiàn)安居樂業(yè)創(chuàng)造良好的發(fā)展空間，對不同城市、不同群體采取差異化財政支持政策。

綜上所述，目前學界對于農(nóng)民工市民化成本并沒有統(tǒng)一的指標體系，其中分類加總法是眾多文獻常用的市民化成本測算方法。[18][19][20]不同的指標選取測算出來的結果不一。一些研究將個人成本與公共成本一并計算，得出的結果可信度低，不能在個人成本與公共成本之間做出明確劃分；部分研究只選擇性地計算了一部分成本項目或有重復的計算指標存在，從而導致計算結果嚴重偏離實際。因此關于支持農(nóng)民工市民化的財政制度還有待根據(jù)實際情況進行完善。本文選取貼合粵港澳大灣區(qū)實際的測算指標構建農(nóng)民工市民化成本測算模型；根據(jù)對九市農(nóng)民工市民化成本進行量化分析的結果，從不同層面提出合理化的財政支持政策建議。

三、粵港澳大灣區(qū)九市數(shù)據(jù)選取和農(nóng)民工市民化成本測算

（一）測算范圍和數(shù)據(jù)來源

1.測算范圍

在數(shù)據(jù)獲取方面，部分文獻數(shù)據(jù)來源不是官方數(shù)據(jù)，研究測算較為粗糙，計算應盡量使用官方權威數(shù)據(jù)，同時平衡流入流出地的增減法，避免同類服務重復計算。本文從實際情況考慮選取測算指標，以此保證測算結果能為不同地區(qū)城市化路徑的選擇提供真正有價值的參考依據(jù)。本文對市民化成本的測算，就主體性質而言，主要包括公共成本和個人成本。就企業(yè)正常生產(chǎn)所需的人力資本費用而言，絕大多數(shù)項目在城市戶籍職工和外來人口之間并不存在顯著差異，企業(yè)在外來人口市民化中實際負擔的額外支出較少，暫不納入計算。就成本內(nèi)容而言，公共成本主要包括基礎設施建設維護、義務教育、住房保障、社會保險等；個人成本主要包括消費支出、購房支出、個人機會成本等。

2.數(shù)據(jù)來源說明

本文數(shù)據(jù)來源主要為大灣區(qū)各市的統(tǒng)計年鑒、統(tǒng)計公報及各市的財政預算執(zhí)行報告；住宅商品房均價從中指數(shù)據(jù)各市年度報告中獲取；義務教育經(jīng)費數(shù)據(jù)由廣東省公布的《2018年全省經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計表》中獲取。

（二）農(nóng)民工市民化測算方法

1. 公共成本

城市基礎設施建設成本。城市基礎設施建設成本是指流入地政府為了滿足城市人口增長對基礎設施建設需求的增加，在新建道路和供水供電設施等方面為了維護城市正常運轉所必須支付的人均資金增量。由于流入地政府通常并不會單獨針對農(nóng)民工投入城市基礎設施建設成本，因此在計算時一般采用直接成本計算法。采用年度城鎮(zhèn)非房地產(chǎn)項目固定資產(chǎn)投資除以年度城鎮(zhèn)常住人口，計算年人均城市基礎設施投資支出。

居住保障成本。居住保障一般是政府為低收入的農(nóng)民工提供必要的保障性住房，以此緩解農(nóng)民工住房需求，主要指政府為把市民化人口納入城鎮(zhèn)住房保障體系所需增加的資金投入。本文采用直接成本計算居住保障成本，保障性住房成本=單位面積建安成本×人均居住面積×現(xiàn)行保障性住房覆蓋率。一般來說，保障性住房面積控制在50m2以內(nèi)，根據(jù)《廣州市人民政府辦公廳關于印發(fā)廣州市公共租賃住房保障辦法的通知》本文假定人均居住面積為15m2，根據(jù)《廣東省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2016-2020）》相關文件，各市對保障性住房覆蓋率要求保持23%以上，本文假定廣東各市現(xiàn)行保障性住房覆蓋率為23%，單位面積建安成本采用中指數(shù)院統(tǒng)計的各市住宅商品房均價進行計算。

社會保障成本。社會保障成本是指農(nóng)民工市民化后享有同其他市民的基本養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險而需投入的資金。由于政府對于農(nóng)民工社會保障的支出集中在養(yǎng)老和醫(yī)療兩個方面，其他社會保障項目主要由企業(yè)承擔，考慮數(shù)據(jù)的可得性，本文選取了養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險兩項成本作為測算對象。

養(yǎng)老保險成本。農(nóng)民工進城之后，若參加城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險，根據(jù)《廣東省城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險實施辦法》以及各市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險實施辦法等政策，各級政府對參保人繳費給予補貼。大灣區(qū)各市基礎養(yǎng)老金標準在城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險辦法公布。由于職工基本養(yǎng)老保險主要由企業(yè)承擔，為此本文根據(jù)各市基礎養(yǎng)老金標準進行計算。

醫(yī)療保險成本。參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工醫(yī)療保險的流動人口，通常由單位和個人按照工資的8% 比例繳納保險基金，為此本文暫不考慮。在城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險由政府補助支持，從國家醫(yī)療保障局和財政部聯(lián)合印發(fā)的《關于做好2019年城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保障工作的通知》（醫(yī)保發(fā)﹝2019﹞30號，以下簡稱《通知》）中可知，2019年居民醫(yī)保人均財政補助標準新增30元，達到每人每年不低于520元。廣東省財政廳已就財政城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險補助資金有關問題專門下達通知，明確將2019年廣東省居民醫(yī)保人均財政補助標準再增加30元，達到每年520元/人。

九年義務教育成本。農(nóng)民工市民化的教育成本是指其隨遷子女獲得同城市市民相等的教育服務所需增加的教育支出。綜上，計算方式為義務教育支出=九年義務教育生均經(jīng)費支出×勞動人口人均撫養(yǎng)義務教育子女系數(shù)÷人均負擔人口系數(shù)。參照寇建嶺和謝志巋（2018）的做法，為方便計算對市民化人口的人口學特征做如下假定：勞動年齡人口80%已婚，一對夫婦生育1.5個子女并在流入城市接受完整的九年義務教育，由此可得人均撫養(yǎng)義務教育子女系數(shù)為0.6，人均負擔人口數(shù)為1.6。生均教育經(jīng)費數(shù)據(jù)主要來源《廣東省教育廳 廣東省財政廳 廣東省統(tǒng)計局關于2018年全省教育經(jīng)費統(tǒng)計情況的公告》。

醫(yī)療衛(wèi)生成本。本文人均醫(yī)療衛(wèi)生服務上的經(jīng)費投入采用年度醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育財政支出預算數(shù)除以年度常住人口數(shù)。根據(jù)《綜合醫(yī)院建設標準》醫(yī)院建設成本按照每增加15萬人新增一所醫(yī)院的標準，一所醫(yī)院的建筑面積最低按25000m2計算，則人均醫(yī)院建設成本=醫(yī)院單位造價×面積/15萬。計算公式為醫(yī)療衛(wèi)生服務成本=年度醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育財政支出決算數(shù)÷年度常住人口數(shù)+醫(yī)院單位造價×面積/150000，其中醫(yī)院單位造價按各市商品房均價計算。

生活成本。主要指農(nóng)民工融入城市生活的日常消費支出，即除住房以外的人均生活消費支出。以2018年廣東各市城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的年均生活消費支出差額作為農(nóng)民工市民化增加的年平均生活成本。

2. 個人成本

購房成本。因自購住房而產(chǎn)生的支出。從現(xiàn)實情況看，雖然政府提供了一定的保障性住房，但粵港澳大灣區(qū)大部分農(nóng)民工仍然通過商品住房市場自行租用住房，暫無購房需求，根據(jù)陸銘（2017）對農(nóng)民工市民化的成本的分析，[21]本文暫不考慮。

社會保險成本。社會保險成本指的是根據(jù)國家法律規(guī)定，用人單位需要為職工提供必要的社會保障性待遇， 也就是通常所說的“五險一金”。個人需要繳納的保險主要包括基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險及失業(yè)保險。各市不同保險的繳費比例及繳費基數(shù)具有差異，但主要按照本人上一年月平均工資確定繳費基數(shù)。為方便計算，根據(jù)各市在崗職工上一年月平均工資確定繳費基數(shù)。

個人機會成本。機會成本指的是農(nóng)民工放棄的原先在農(nóng)村的土地等生產(chǎn)經(jīng)營性收入，即個人機會成本等于農(nóng)民土地人年均收益乘以在城市生活的年限。參考周春山和楊高（2015）的研究，[22]人年均收益統(tǒng)一按1353元計算。

四、粵港澳大灣區(qū)九市農(nóng)民工市民化測算結果

（一）市民化成本測算

廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門及肇慶的市民化年總成本分別為20.53萬/人、31.38萬/人、22.1萬/人、13.34萬/人、11.88萬/人、12.81萬/人、11.09萬/人、11.43萬/人及12.74萬/人。深圳的市民化成本明顯高于其他城市，這一方面說明深圳對加快推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的重視程度高，深圳人才引進方面條件較低，補貼較高。深圳作為四座特一線城市里面最年輕的城市，因為年輕的特性，每年吸引了將近300萬的大學畢業(yè)生來到這里，同時深圳作為先行示范區(qū)，相比于另一座一線城市廣州，需要政府支付的市民化公共成本規(guī)模相對較大，也說明廣州的農(nóng)民工市民化條件相對更加成熟，詳情見表2。

表2 市民化成本測算結果單位：元

（二）市民化公共成本的結構特征

從市民化公共成本的具體構成來看，保障性住房建安成本、義務教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生服務成本、城鎮(zhèn)基礎設施成本及生活成本等六項細分指標對農(nóng)民工市民化的影響程度顯著不同，但均表現(xiàn)出較高的一致性。九市的公共成本占市民化總成本高達91%。

表1 市民化人均成本測算口徑和測算方法

居住保障成本占比最高，九個城市平均保障性住房建安成本占比48%。其中，深圳的保障性住房建安成本最高，占深圳市民化公共成本比高達61%。根據(jù)《深圳市2019年度城市建設與土地利用實施計劃》發(fā)現(xiàn)深圳供地大幅偏向商辦工業(yè)用地，住宅用地供應緊張。在新增土地尤其是住宅用地供應極度稀缺的深圳市場，用于保障性住房的建安成本也就相對較高。根據(jù)中國房價網(wǎng)最新數(shù)據(jù)統(tǒng)計的全國城市房價排行（住宅）中深圳住宅平均單價居全國第一，高于北京、上海及同省份的廣州。其次，城鎮(zhèn)基礎設施成本占比次高，九個城市平均生活成本占比26%。再次，九個城市平均義務教育支出占比11%。最后，社會保障成本、醫(yī)療衛(wèi)生服務成本及生活成本在市民化總成本中占比均較低，分別占2%、3%及10%。社會保障成本更多是一個遠期指標，各級政府目前只需負擔農(nóng)民工與市民社保成本的差額部分，因此從測算結果來看影響并不顯著；醫(yī)療衛(wèi)生服務成本是政府按年度連續(xù)投入，本文是按照年度人均指標計算各個城市的市民化成本，按城市從農(nóng)民工市民化成本分攤的時間維度來看，年人均的醫(yī)療衛(wèi)生服務成本的測算結果較?。蝗浅擎?zhèn)基礎設施成本具有一次性投入的特征，前期的投入大，回報周期長的特征使得年均城鎮(zhèn)基礎設施成本在市民化總成本占比較低。詳情見表3。

表3 市民化公共成本測算結果單位：元

（三）市民化個人成本的結構特征

從市民化個人成本的具體構成來看，九個城市的個人成本占市民化總成本9%。其中九市平均社會保險成本占個人成本的90%。深圳的社會保險成本占個人成本比重較高，達到94%，在總量上深圳的社會保險成本較高，主要是因為深圳的引進人才政策落實十分到位，吸引了大批年輕人才在深圳打拼，其個人工資也相對較高，因此所繳納的保險數(shù)額也較高。詳情見表4。

表4 市民化個人成本測算結果單位：元

五、政策建議

（一）國家層面：嘗試推行跨省市的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，即城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤，從以宅基地為主的村莊占地中騰出土地復墾，節(jié)余用地指標可以拿到城里用，以換取鄉(xiāng)村發(fā)展資金。除自然資源部出臺文件明確規(guī)定貧困地區(qū)可將指標在國內(nèi)流轉外，非貧困地區(qū)只能在本縣域內(nèi)流轉。該政策出臺后，受到了眾多學者的關注，較多學者認為，此政策可以充分發(fā)揮市場機制的作用，通過掛鉤指標突破縣域、省域甚至在全國范圍內(nèi)流轉，可以有效地緩解城市用地壓力，既符合新農(nóng)村建設和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求，也符合土地管理改革市場化配置資源取向。

（二）省級層面：創(chuàng)新優(yōu)化保障性住房建設模式

通過配建保障房這一模式，可以一定程度上降低財政壓力，因此需要進一步完善和推廣配建保障房制度。在國家的大力扶植和推動下，市場化的PPP建設模式在保障性住房建設中作用初顯。PPP模式采用公開招標的形式，通過在建設市場的優(yōu)選，尋找到最佳的項目合作伙伴。經(jīng)磋商后，由雙方成立保障性住房項目建設公司負責保障性住房項目的統(tǒng)籌建設。從而達到多贏局面。為此，政府可以進一步推廣PPP模式保障性住房建設，完善相關制度政策，保證相關企業(yè)的利益，以吸引相關企業(yè)的投入。同時，省級政府應該積極拓寬融資平臺，在爭取中央財政補貼的基礎上嘗試與銀行開展新型業(yè)務合作，緩解其財政壓力。

（三）市級層面：建立完善與常住人口相掛鉤的財政轉移支付制度，加強社會責任

建立不同主體合理的農(nóng)民工市民化成本分擔機制。建立以積分制入戶和與居住年限掛鉤享受基本公共服務的機制，透明化管理農(nóng)民工的積分政策。并逐步建立與常住人口相掛鉤的財政轉移支付制度：主要通過加大財政和社會資本投入，提高供給質量和能力。在現(xiàn)有分擔體制基礎上，積極探索按常住人口數(shù)量對基本公共衛(wèi)生服務及其重大項目實行補助。建立健全常態(tài)化、可持續(xù)的投入保障機制，嚴格按照國家規(guī)定為農(nóng)業(yè)轉移人口辦理“五險一金”，及時足額繳納相關保險費用保障農(nóng)民工的個人權益，降低其社會保障成本。與此同時，政府相關部門應該制定相應的政策文件，保護農(nóng)民工的相關權益，此外可以嘗試為吸納較多農(nóng)民工的行業(yè)降低其所需繳納“五險一金”的比例，緩解企業(yè)壓力。