浙江德清“鄉(xiāng)賢參事”與象山“村民說(shuō)事”的模式比較

■ 王凱麗

“自治、法治、德治”三者融合的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐在前幾年已取得很大成效，可以應(yīng)對(duì)早期鄉(xiāng)村治理中出現(xiàn)的低效能、空心化、法治邊緣化等問(wèn)題。2021年中共中央國(guó)務(wù)院公布《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》提出：“加強(qiáng)黨的農(nóng)村基層組織建設(shè)和鄉(xiāng)村治理?！编l(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村振興系統(tǒng)工程中重要的一環(huán)，在以往的治理過(guò)程中“自治”與“法治”雙規(guī)運(yùn)行，但缺少協(xié)商機(jī)制，難以合并渠道，造成鄉(xiāng)村治理的困境?！暗轮巍本褪莾烧唛g重要的可行可效的溝通橋梁，可以彌補(bǔ)自治與法治“二元”機(jī)構(gòu)上的不足，構(gòu)建“鐵三角式”的“三治”融合機(jī)制?！暗轮巍蹦馨l(fā)揮重要作用的關(guān)鍵在于道德的實(shí)踐主體，即“人”。

一、“鄉(xiāng)賢參事”——以湖州市德清縣為例

“鄉(xiāng)賢”大多指三類：受當(dāng)?shù)厝罕姵缇吹谋就辆ⅰ⒁洛\還鄉(xiāng)的歸土精英、進(jìn)村投資創(chuàng)業(yè)的外來(lái)精英。“鄉(xiāng)賢參事”則是指在自愿的原則上吸收精英，納入鄉(xiāng)村自治組織中，邀請(qǐng)精英們參與推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)村精神文明建設(shè)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等鄉(xiāng)村振興的方方面面，有效打通鄉(xiāng)村社會(huì)與現(xiàn)代化社會(huì)的壁壘，在鄉(xiāng)土文化存留的基礎(chǔ)上使得公序良俗形成、公共服務(wù)提升、村民幸福感增強(qiáng)。

德清縣的“鄉(xiāng)賢參事”是在民間自發(fā)自主創(chuàng)新的社會(huì)組織上，在黨組織呵護(hù)之下發(fā)展、培育起來(lái)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)治理長(zhǎng)效機(jī)制。最終形成反映民情、提供咨詢、監(jiān)督監(jiān)管，全程參與農(nóng)村建設(shè)的服務(wù)性、公益性、非營(yíng)業(yè)性基礎(chǔ)社會(huì)組織。組織以幫扶互助為宗旨，以振興鄉(xiāng)村為目標(biāo)，以村民自治為核心，以德化育人為手段，伴隨鄉(xiāng)村發(fā)展。

自2014年9月以來(lái)，德清縣按照“試點(diǎn)-總結(jié)-推廣”的三步走戰(zhàn)略，堅(jiān)持“成熟一個(gè)，發(fā)展一個(gè)，登記一個(gè)”。目前，全縣11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)已創(chuàng)建17個(gè)成熟的鄉(xiāng)賢參事會(huì)示范點(diǎn)，七百多名鄉(xiāng)賢推選入?yún)⑹聲?huì)。德清縣參事會(huì)的特征在于人員構(gòu)成——百分之八十是老機(jī)關(guān)干部、老黨員，它是基于城鄉(xiāng)體制改革大背景下，村黨組織領(lǐng)導(dǎo)方式轉(zhuǎn)變的一次嘗試。通過(guò)建立鄉(xiāng)賢參事會(huì)，展現(xiàn)老黨員、老干部能力，集中農(nóng)村資源，疏通協(xié)商渠道，降低農(nóng)村及政府社會(huì)治理的成本。

首先，成熟的鄉(xiāng)賢參事會(huì)在組織架構(gòu)上一般設(shè)三個(gè)簡(jiǎn)單層級(jí)，包括一位會(huì)長(zhǎng)，多位副會(huì)長(zhǎng)、名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)，以及其他參事會(huì)成員。成員產(chǎn)生大多是通過(guò)差額選舉的方式，除名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)為聘任制。其中會(huì)長(zhǎng)和名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)一般由“權(quán)威型”人物擔(dān)任，他們實(shí)際參與度可能并不高，但其信譽(yù)與影響力極高，對(duì)重大事項(xiàng)有著把控力。副會(huì)長(zhǎng)或秘書長(zhǎng)一般由村支書擔(dān)任，其本身對(duì)本村事務(wù)了解，且在選舉中具有先天優(yōu)勢(shì)，群眾迎合度高。

其次，鄉(xiāng)賢參事會(huì)在鄉(xiāng)村治理中的角色定位是“潤(rùn)滑劑”。參事會(huì)不是單純的將鄉(xiāng)村精英聚集起來(lái)，其真正的作用是將村民和政務(wù)黏合在一起。德清縣的鄉(xiāng)賢參事會(huì)本質(zhì)上是作用于“鄉(xiāng)村-鄉(xiāng)鎮(zhèn)-縣級(jí)”三級(jí)政府縱向結(jié)構(gòu)的外部“智囊團(tuán)”，縣、鎮(zhèn)層面主要反饋問(wèn)題、提供事實(shí)信息；村級(jí)層面則主要發(fā)揮政策建議、組織疏通作用。鄉(xiāng)賢參事會(huì)的成立有利于鄉(xiāng)村治理中的民主監(jiān)督，有效地控制村兩委在村事務(wù)處理中的“一言堂”的局面；有利于充分調(diào)動(dòng)村內(nèi)的可利用資源，減少人力、財(cái)力、物力以及各種制度運(yùn)行的成本；有利于滿足鄉(xiāng)村社會(huì)多元治理主體的需求，摸索新鄉(xiāng)村治理多維路徑。

最后，鄉(xiāng)賢參事會(huì)并不是完美的，它存在著不可忽略的短板，即參事會(huì)理事幾乎都由村兩委干部兼任。這是參事會(huì)的組成特征也是嚴(yán)重不足，雖然這樣的操作在某種程度是便于參事會(huì)的發(fā)展與壯大也提升了參事會(huì)的影響力與知名度，但這也會(huì)大大削弱了其他鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中的民主作用，降低了其他成員理事的發(fā)聲機(jī)會(huì)。

總之，鄉(xiāng)賢參事會(huì)是當(dāng)前鄉(xiāng)村振興改革中基層組織發(fā)展的一條摸索路子，是基層自治形式的一種補(bǔ)充，仍在發(fā)展過(guò)程之中。它的本質(zhì)還是村民自治，以政策咨詢功能為突破口，以多元共治為理論基礎(chǔ)，創(chuàng)新協(xié)商平臺(tái)，擴(kuò)充協(xié)商主體，擴(kuò)大政治參與，最終提升治理實(shí)效。

二、“村民說(shuō)事”——以寧波市象山縣為例

寧波市象山縣則將“有事好商量”作為標(biāo)語(yǔ)，形成了獨(dú)具地方特色的鄉(xiāng)村自治模式?！按迕裾f(shuō)事”始發(fā)于2009年象山縣西周鎮(zhèn)，在蓮花、下芭蕉、杰上、車嶺等4個(gè)村試點(diǎn)。當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于大開(kāi)發(fā)、大建設(shè)、大改革的時(shí)代背景。村莊基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題引發(fā)一系列社會(huì)矛盾，例如土地征用、賠償款分配、干部作為等等，長(zhǎng)時(shí)期的繁瑣糾紛倒逼自治模式改革。從之前的一開(kāi)始開(kāi)會(huì)就爭(zhēng)端四起到后面的“有事好商量”，象山的“村民說(shuō)事”經(jīng)受住了群眾的考驗(yàn)。

“村民說(shuō)事”的主要內(nèi)容可以概括為“說(shuō)議辦評(píng)”四個(gè)方面：第一，“說(shuō)”指有事放到臺(tái)面上講，明確規(guī)定各村在固定時(shí)間固定頻率集中討論村內(nèi)事務(wù)，村干部、聯(lián)村干部集中聽(tīng)取群眾各類訴求，且每個(gè)村設(shè)立專門的說(shuō)事室，這樣有利于村民建議的集中與梳理，打通民意渠道；第二，“議”指大事急事應(yīng)及時(shí)召開(kāi)村務(wù)聯(lián)席會(huì)議商量辦法，大事急事要召開(kāi)村代表會(huì)議集中討論，若難以得出舉措則升級(jí)為難事特事快速反映給上級(jí)決策，這樣有利于提高辦事效率，提升村民的滿意度；第三，“辦”指民事村辦，緊跟浙江省“最多跑一次”改革，實(shí)行村級(jí)事務(wù)管理多員合一、專職代辦，實(shí)現(xiàn)村民辦事不出村的目標(biāo)，踏踏實(shí)實(shí)為民辦事；第四，“評(píng)”指辦事情況由群眾評(píng)估打分，開(kāi)展多項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)，例如“說(shuō)事村民”專項(xiàng)評(píng)估、村民代表綜合評(píng)估等，利于形成各村的競(jìng)爭(zhēng)之態(tài)，塑造良好自治之風(fēng)。

以上四個(gè)部分組成了“村民說(shuō)事”這一鄉(xiāng)村協(xié)商民主的連環(huán)體系，四個(gè)部分相互聯(lián)系互為條件與前提，整體運(yùn)行的力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于部分相加之和。假如一件公共事務(wù)需要處理，常規(guī)會(huì)進(jìn)入“說(shuō)”，若是非常規(guī)則直接進(jìn)入“議”，在村干部進(jìn)行商議后得出解決方案則到達(dá)“辦”的緩解，事務(wù)處理完畢之后由村民進(jìn)行“評(píng)”。倘若未處理完全或群眾不滿意則再次進(jìn)入流程的循環(huán)，直至事務(wù)徹底圓滿解決?！按迕裾f(shuō)事”這樣一環(huán)接一環(huán)的基礎(chǔ)自治設(shè)計(jì)是對(duì)群眾需求的高度重視，也是對(duì)公共事務(wù)有效解決的保障。

寧波象山以“說(shuō)議辦評(píng)”為主要內(nèi)容的“村民說(shuō)事”模式已推行數(shù)年，2010年以來(lái)象山縣累計(jì)化解一萬(wàn)多起矛盾糾紛，平均調(diào)處率高達(dá)95.1%。最早進(jìn)行試點(diǎn)的西周鎮(zhèn)，信訪率年均下降20%以上，近幾年皆保持“零上訪”。全縣120個(gè)“村民說(shuō)事”示范村基本做到矛盾不出村、越級(jí)“零上訪”。

“村民說(shuō)事”其實(shí)是通過(guò)“村民說(shuō)事、村務(wù)公開(kāi)、村務(wù)會(huì)商、民事村辦、村事民評(píng)”等一系列行之有效的流程化制度，來(lái)形成良好的基層協(xié)商機(jī)制。目的是為了逐步打造“有事要商量、有事好商量、有事多商量”的治理共識(shí)，推行村務(wù)反饋、決策、執(zhí)行、監(jiān)督過(guò)程的閉環(huán)無(wú)縫隙自治。最終摸索出一條集體決策、合力干事和群眾評(píng)估相結(jié)合的基層高效自治道路，致力于打破村民與村干部溝通隔閡，凝聚起鄉(xiāng)村發(fā)展的合力，促進(jìn)了鄉(xiāng)村的和諧穩(wěn)定。

當(dāng)然“村民說(shuō)事”也不完美，隨著時(shí)代的進(jìn)步，它也要優(yōu)化升級(jí)。去年，象山打造“村民說(shuō)事”2.0版本——以自治、德治、法治“三治”融合的體系豐富“村民說(shuō)事”的內(nèi)涵。在自治層面，“村民說(shuō)事”試圖與鄉(xiāng)賢文化培育相結(jié)合，吸納農(nóng)村微小權(quán)力組織，形成良好村規(guī)民約；在法治層面，以加大農(nóng)村的普法宣傳、供給村級(jí)法律顧問(wèn)、開(kāi)展掃黑除惡活動(dòng)為主要工作重心；在德治層面，則以“慈善”為亮點(diǎn)開(kāi)展“誠(chéng)信象山”建設(shè)，每個(gè)村建立一個(gè)慈善工作站、一筆慈善公益基金，一支慈善義工隊(duì)。此外，象山緊跟時(shí)代，將“村民說(shuō)事”與互聯(lián)網(wǎng)結(jié)合，直接將“說(shuō)”“辦”“評(píng)”的環(huán)節(jié)搬到手機(jī)客戶端，大大方便了村民對(duì)村莊不滿、民間矛盾糾紛、安全隱患的反饋與上報(bào)，同時(shí)也可以將說(shuō)事信息全程及時(shí)記錄存檔，高效分類流轉(zhuǎn)，提高辦結(jié)效率。

三、比較分析與總結(jié)

無(wú)論是德清縣的“鄉(xiāng)賢參事”模式還是象山縣的“村民說(shuō)事”模式都是群眾對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的進(jìn)一步自發(fā)的探索，是順應(yīng)治理現(xiàn)代化潮流的嘗試。鄉(xiāng)村治理制度的不斷創(chuàng)新折射出當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村治理體制正處于探索和變革的階段，村民的現(xiàn)代公民意識(shí)開(kāi)始覺(jué)醒且不斷增強(qiáng)，農(nóng)村自治的能力也愈來(lái)愈強(qiáng)。各主體參與鄉(xiāng)村治理積極性的提高是對(duì)農(nóng)村縱橫間管理力量的互補(bǔ)，也是在各主體互動(dòng)中維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定與和諧?！班l(xiāng)賢參事”側(cè)重于精英路線與文化權(quán)威的作用，要避免存在功能性異化的風(fēng)險(xiǎn)。而“村民說(shuō)事”則是側(cè)重于群眾協(xié)商機(jī)制的擴(kuò)大，是系統(tǒng)閉環(huán)式發(fā)展。在存異后求同，我們發(fā)現(xiàn)在鄉(xiāng)村治理中除了自治外都要結(jié)合做到的是：

第一，依法治村，用法治筑牢基礎(chǔ)。依法治理是一切農(nóng)村治理工作的基石，只有提高法律意識(shí)，貫徹法治思維，才能加強(qiáng)糾紛排查和矛盾的處理能力，將農(nóng)村治理推上法治化的軌道。例如德清洛舍鎮(zhèn)邀請(qǐng)村里法律專業(yè)大學(xué)生、離任老干部等組建普法宣講團(tuán)，選擇土地流轉(zhuǎn)、宅基地置換等涉農(nóng)相關(guān)的法律知識(shí)普及“辦事依法”理念；為村內(nèi)突發(fā)事件提供必要的法律咨詢和援助，及時(shí)回應(yīng)群眾法律需求，健全“防控”體系，實(shí)現(xiàn)“化解靠法”；推行“五進(jìn)五不出”工作法，加強(qiáng)矛盾糾紛的排查，抓早、抓小、抓苗頭，確?；庠诿妊繝顟B(tài)。

第二，以文化人，借德治樹(shù)立新風(fēng)。近年來(lái)，眾多村鎮(zhèn)充分挖掘村落歷史，樹(shù)立道德典型，弘揚(yáng)道德文明，將文化資源轉(zhuǎn)化為發(fā)展“軟實(shí)力”。提升道德約束力，結(jié)合傳承2000多年的耕讀文化歷史，把趙孟頫文化、紅色經(jīng)典“抗戰(zhàn)”等資源作為德育范本，修訂完善村規(guī)民約、家規(guī)民俗，養(yǎng)成文明習(xí)慣，激發(fā)村民認(rèn)同感。放大道德感染力，深入挖掘孝善傳承，結(jié)合“德清嫂”治水、“好婆媳”評(píng)選、幸福攝影展等方式進(jìn)行宣傳，形成行為自覺(jué)性，塑造最美鄉(xiāng)風(fēng)村貌。

第三，科學(xué)治理，融合為“四治一體”?？茖W(xué)治理包括了明確縣鄉(xiāng)兩級(jí)黨政機(jī)關(guān)與企事業(yè)和社會(huì)組織的關(guān)系，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)；明確縣鄉(xiāng)兩級(jí)黨政機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限，提高公務(wù)員與村務(wù)管理人員科學(xué)決策的素質(zhì)能力；致力于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，建立縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展信息庫(kù)。