淺析基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目合規(guī)性對項(xiàng)目實(shí)施的重要性

肖繼勇 倪瑞強(qiáng) 朱驪安

摘 要：鑒于PPP項(xiàng)目周期長、參與主體多、審批手續(xù)復(fù)雜等諸多特點(diǎn)，PPP項(xiàng)目存在多重風(fēng)險，且這些風(fēng)險較一般的工程項(xiàng)目更加復(fù)雜。針對當(dāng)前PPP項(xiàng)目實(shí)踐的風(fēng)險性，主要從兩個方面分析PPP項(xiàng)目的合規(guī)性，以及對項(xiàng)目建設(shè)的重要性。一是“四證”的辦理（建設(shè)用地規(guī)劃許可證、不動產(chǎn)權(quán)證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建筑工程施工許可證，簡稱“四證”），二是“征遷費(fèi)用的支付”，這兩個方面都是項(xiàng)目建設(shè)和PPP項(xiàng)目的重要合規(guī)性手續(xù)，關(guān)系到項(xiàng)目建設(shè)本身的合法性問題。就“四證”和“征遷費(fèi)用的支付”的合規(guī)性與項(xiàng)目建設(shè)關(guān)系的重要性進(jìn)行簡要分析，并提出相應(yīng)的風(fēng)險點(diǎn)防控及應(yīng)對措施，為規(guī)避PPP項(xiàng)目的合規(guī)性風(fēng)險提供一定的指導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);PPP項(xiàng)目;證件辦理;合規(guī)性

中圖分類號：F284? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2022）16-0130-03

引言

PPP（Public-Private Partnerships），是公私合作關(guān)系的簡稱，即政府和社會資本合作，為公眾提供基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品的一種合作機(jī)制[1]，具有更高的經(jīng)濟(jì)效率和時間效率、可增加基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資、可提高公共部門和私營機(jī)構(gòu)的財務(wù)穩(wěn)健性、可改善基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的品質(zhì)、實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)規(guī)劃、樹立公共部門的新形象、私營機(jī)構(gòu)得到穩(wěn)定發(fā)展等眾多優(yōu)點(diǎn)，因而在世界范圍內(nèi)得到廣泛應(yīng)用。PPP起源于英國，已引入中國近30年，2014年《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》[2]（財金〔2014〕76號）等政策出臺后，有關(guān)部門多次提出在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵采用PPP模式，吸引社會資本參與。據(jù)統(tǒng)計，截至2020年，全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目管理庫中入庫PPP項(xiàng)目9 491個，涉及項(xiàng)目總金額達(dá)到144 956億元，PPP業(yè)務(wù)的快速發(fā)展對促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了重要的推動作用[3～4]。

在PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，風(fēng)險管理對項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要，對于公共部門和私營部門而言，有必要詳細(xì)地評估整個項(xiàng)目生命周期中的風(fēng)險[5～6]，而PPP項(xiàng)目的一個重要風(fēng)險點(diǎn)就是項(xiàng)目的合規(guī)性。眾所周知，在PPP建設(shè)項(xiàng)目前期，需政府辦理相關(guān)手續(xù)，主要包括“四證”和“征遷費(fèi)用的支付”，這兩個方面是項(xiàng)目建設(shè)和PPP項(xiàng)目的重要合規(guī)性要件，關(guān)系到項(xiàng)目建設(shè)本身的合法性問題，同時對項(xiàng)目建設(shè)順利進(jìn)行起到關(guān)鍵性作用，但是由于PPP項(xiàng)目審批流程相對復(fù)雜，且PPP項(xiàng)目報審手續(xù)前后主體存在差異等原因，常導(dǎo)致PPP項(xiàng)目手續(xù)辦理出現(xiàn)滯后和不規(guī)范，為后期PPP項(xiàng)目的正常運(yùn)行埋下了隱患。因此，本文主要結(jié)合PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，分析在PPP項(xiàng)目實(shí)踐時“四證”和“征遷費(fèi)用的支付”對項(xiàng)目建設(shè)的影響，進(jìn)而提出預(yù)防風(fēng)險的相關(guān)防控及應(yīng)對措施，以期為PPP項(xiàng)目的發(fā)展提供指導(dǎo)。

一、PPP項(xiàng)目中“四證”的辦理對項(xiàng)目建設(shè)的重要性

（一）PPP項(xiàng)目“四證”的辦理時點(diǎn)不明確對建設(shè)進(jìn)度的影響

PPP項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施前應(yīng)提前辦理“四證”。PPP項(xiàng)目前期主要包括項(xiàng)目識別、項(xiàng)目準(zhǔn)備和項(xiàng)目采購三個階段，在PPP項(xiàng)目前期程序中，財政部《PPP操作指南》僅就項(xiàng)目識別階段要求PPP項(xiàng)目開展財政承受能力論證與物有所值評價，對于“四證”的辦理時點(diǎn)沒有統(tǒng)一的規(guī)定。由此在實(shí)踐中出現(xiàn)了政府部門繼續(xù)沿用傳統(tǒng)模式進(jìn)行前期審批，或是直接選用施工總承包模式的報建程序?！八淖C”辦理的時點(diǎn)不明確，程序混亂，直接影響到PPP項(xiàng)目建設(shè)的合規(guī)性、PPP項(xiàng)目合同效力以及PPP項(xiàng)目融資等。

為了不影響項(xiàng)目的合規(guī)性以及項(xiàng)目工期的進(jìn)度和順利交付，應(yīng)查閱PPP項(xiàng)目相關(guān)指導(dǎo)性文件，明確PPP項(xiàng)目中“四證”應(yīng)在項(xiàng)目可研及實(shí)施方案獲得政府批復(fù)后辦理。同時，根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中華人民共和國建筑法》，“四證”的申辦應(yīng)由建設(shè)單位負(fù)責(zé)，“四證”的辦理應(yīng)處于項(xiàng)目執(zhí)行階段，可由建設(shè)單位即成立后的項(xiàng)目公司辦理。PPP項(xiàng)目審批流程如圖1所示。

（二）未取得“四證”對PPP項(xiàng)目建設(shè)的影響

1.“四證”取得的前提是項(xiàng)目前期立項(xiàng)手續(xù)齊全、用地預(yù)審意見批復(fù)、建設(shè)用地在規(guī)劃用地范圍內(nèi)，若建設(shè)用地未在規(guī)劃用地范圍，土地組卷報件工作則無法完成，意味著項(xiàng)目前期征拆清表及工程建設(shè)是不合法的，國土執(zhí)法部門將予以處罰，或?qū)㈨?xiàng)目實(shí)施方列入“黑名單”等情形發(fā)生。

2.“四證”的辦理應(yīng)有先后次序，辦理“不動產(chǎn)權(quán)證”前應(yīng)得到省級自然資源廳關(guān)于土地組卷報件工作的批復(fù)后才能辦理。另外，“建筑工程施工許可證”的辦理前提條件是“建設(shè)用地規(guī)劃許可證”“不動產(chǎn)權(quán)證”和“建設(shè)工程規(guī)劃許可證”等辦理完成后才能辦理，如果在未取得“建筑工程施工許可證”的情況下，提前進(jìn)入施工現(xiàn)場施工，將會給后續(xù)施工進(jìn)度帶來麻煩和巨大損失，因?yàn)樘崆斑M(jìn)入施工現(xiàn)場施工屬于違法占地行為，國土執(zhí)法部門會下達(dá)責(zé)令停工通知單，同時還要求拆除相關(guān)設(shè)施，這將會給施工單位帶來嚴(yán)重的打擊，進(jìn)而影響施工工期，造成不必要的損失。

通常PPP合同中將項(xiàng)目前期手續(xù)的辦理列為政府方主責(zé)，但在項(xiàng)目實(shí)際操作中“四證”申辦主體是社會資本方，非社會資本方原因?qū)е隆八淖C”無法辦理的風(fēng)險和責(zé)任應(yīng)由政府方承擔(dān)，由于“四證”未能辦理完成導(dǎo)致的融資失敗和建設(shè)工期滯后責(zé)任也應(yīng)由政府方承擔(dān)，社會資本方因貸款無法落實(shí)導(dǎo)致建設(shè)目標(biāo)工期無法完成或損失的，可依據(jù)PPP合同向政府方主張索賠及其他合同責(zé)任?？梢?，“四證”的取得對項(xiàng)目的建設(shè)有著重要的意義。

二、PPP項(xiàng)目“征遷費(fèi)用的支付”對項(xiàng)目建設(shè)的重要性

（一）PPP項(xiàng)目中征遷費(fèi)用的分劈對項(xiàng)目建設(shè)的影響

前期部分項(xiàng)目立項(xiàng)較早，項(xiàng)目為了盡快落地實(shí)施，PPP項(xiàng)目早期依法合規(guī)的邊界不清晰，實(shí)施機(jī)構(gòu)不知曉PPP文件政策或沒有辦理項(xiàng)目合規(guī)手續(xù)就督促項(xiàng)目公司進(jìn)場，急切要求項(xiàng)目部清表挖地界溝進(jìn)行施工前的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，要求項(xiàng)目公司按照實(shí)施機(jī)構(gòu)估算的征拆補(bǔ)償費(fèi)用分劈表對沿線縣、區(qū)人民政府撥付征拆補(bǔ)償款。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，常由于前期項(xiàng)目立項(xiàng)所列的征拆補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)低，實(shí)施機(jī)構(gòu)出具的征拆補(bǔ)償費(fèi)用分劈表金額不均衡而導(dǎo)致現(xiàn)場房屋、通訊、電力和管道等拆遷受阻，導(dǎo)致施工現(xiàn)場經(jīng)常性無法施工，嚴(yán)重影響施工進(jìn)度。

（二）PPP項(xiàng)目中征遷費(fèi)用支付流程和時效性對項(xiàng)目建設(shè)的影響

按照PPP項(xiàng)目合同規(guī)定，社會資本方與實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂的PPP項(xiàng)目合同，不涉及沿線縣、區(qū)人民政府，也與縣、區(qū)人民政府無隸屬關(guān)系，但實(shí)施機(jī)構(gòu)通常要求項(xiàng)目公司按照實(shí)施機(jī)構(gòu)出具的征遷費(fèi)用分劈表給予沿線縣、區(qū)人民政府部門撥付征地拆遷補(bǔ)償款，項(xiàng)目公司按照實(shí)施機(jī)構(gòu)出具的征拆費(fèi)用分劈表將征地拆遷補(bǔ)償款分別撥付到沿線縣、區(qū)人民政府，縣、區(qū)人民政府征拆指揮部則按照實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司的具體時間要求，及時將撥付的征地拆遷補(bǔ)償款撥付于群眾，但由于縣、區(qū)人民政府和項(xiàng)目公司無隸屬關(guān)系，導(dǎo)致二者溝通不暢，在征地拆遷過程中可能遇到各種突發(fā)事件，常常會造成征地拆遷補(bǔ)償款撥付的不及時或不到位，當(dāng)項(xiàng)目公司進(jìn)行征地拆遷時，沿線群眾則以未拿到征地拆遷補(bǔ)償款為由阻礙項(xiàng)目施工，周而復(fù)始的反復(fù)，導(dǎo)致項(xiàng)目工期滯后嚴(yán)重，超出簽訂的PPP合同工期較長，產(chǎn)生不良的社會效應(yīng)，影響經(jīng)濟(jì)效益?？梢姡鞑鹳M(fèi)用支付流程及支付的時效性對項(xiàng)目建設(shè)有很大的影響。

三、PPP項(xiàng)目合規(guī)性與項(xiàng)目建設(shè)存在風(fēng)險點(diǎn)的防控及應(yīng)對措施

（一）針對PPP項(xiàng)目中“四證”辦理風(fēng)險的防控及應(yīng)對措施

通過對PPP項(xiàng)目中“四證”辦理的時點(diǎn)及影響項(xiàng)目建設(shè)的分析來看，風(fēng)險的防控措施為：項(xiàng)目公司在施工過程中及時發(fā)現(xiàn)沒有辦理“四證”的嚴(yán)重性，基于其嚴(yán)重性，項(xiàng)目公司通過與實(shí)施機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)并商討項(xiàng)目的合規(guī)性證件的辦理時間節(jié)點(diǎn)，進(jìn)而明確項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的應(yīng)對措施。

風(fēng)險的應(yīng)對措施：在未辦理完成“四證”的情況下，項(xiàng)目原則上不允許開工建設(shè)，更不能盲目地?fù)芨墩鞯夭疬w補(bǔ)償款，從國家土地法層面上講屬于違法占地行為。因此在PPP項(xiàng)目實(shí)施前，首先要論證項(xiàng)目是否合規(guī)合法，基礎(chǔ)要件“四證”是否齊全，然后才能開展項(xiàng)目實(shí)施工作，否則項(xiàng)目不合規(guī)勢必對項(xiàng)目的推進(jìn)和融資工作產(chǎn)生嚴(yán)重影響。為及時溝通、合理應(yīng)對風(fēng)險，社會資本應(yīng)與政府方及時溝通，將面臨的問題和工作中的障礙及時反饋，并催促相關(guān)單位或部門盡快協(xié)調(diào)解決。同時，需加強(qiáng)與實(shí)施機(jī)構(gòu)無縫對接，充分發(fā)揮政府方的優(yōu)勢作用，贏得理解和支持，確保項(xiàng)目順利實(shí)施。

（二）針對PPP項(xiàng)目中“征拆費(fèi)用支付”風(fēng)險的防控及應(yīng)對措施

通過對征地拆遷費(fèi)用支付流程、時效性和分劈金額的分析來看，征拆費(fèi)用的支付必須根據(jù)PPP合同條款規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行，征拆費(fèi)用的分劈應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目所轄縣、區(qū)實(shí)際情況進(jìn)行專項(xiàng)統(tǒng)計計算所需征拆費(fèi)用，不能盲目地支付征拆補(bǔ)償款而臨時作出決定。另外，避免出現(xiàn)征拆費(fèi)用撥付不及時，現(xiàn)場施工受阻影響項(xiàng)目工期的情況。項(xiàng)目公司應(yīng)將征地拆遷補(bǔ)償款撥付到以市政府為主導(dǎo)成立的征拆指揮部，這樣可以避免企事業(yè)單位為實(shí)施機(jī)構(gòu)對縣、區(qū)人民政府管理協(xié)調(diào)難度大，工作推進(jìn)慢的情況，也可以避免征拆補(bǔ)償款不按支付流程辦理的情況發(fā)生，項(xiàng)目公司與實(shí)施機(jī)構(gòu)在征拆方面不因管理和撥付資金問題而影響工期，保障項(xiàng)目順利實(shí)施。

結(jié)語

綜上所述，PPP項(xiàng)目一旦發(fā)生風(fēng)險會給政府和社會資本帶來很大的影響，因此在項(xiàng)目實(shí)施過程中必須重視對項(xiàng)目的風(fēng)險規(guī)避。本文以PPP項(xiàng)目的合規(guī)性作為主要風(fēng)險點(diǎn)，通過對“四證”辦理要點(diǎn)的分析和“征遷費(fèi)用支付”合規(guī)的評析得出以下結(jié)論。

第一，“四證”辦理的時間節(jié)點(diǎn)不明確，程序混亂，將直接影響到PPP項(xiàng)目建設(shè)的合規(guī)性。為保證項(xiàng)目工期的實(shí)現(xiàn)和項(xiàng)目的合規(guī)性，應(yīng)在熟悉PPP項(xiàng)目相關(guān)指導(dǎo)性文件的基礎(chǔ)上，明確PPP項(xiàng)目中“四證”的辦理流程及辦理的時間節(jié)點(diǎn)，進(jìn)而提出保證項(xiàng)目合理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的應(yīng)對措施。

第二，PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，征遷費(fèi)用支付的合理性和及時性對項(xiàng)目的順利進(jìn)行具有重要影響，因此征拆費(fèi)用的支付必須根據(jù)PPP合同條款規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行，同時應(yīng)由市政府組織實(shí)施，做到及時合理，從而避免在征拆方面因管理和撥付問題影響工期。

第三，PPP項(xiàng)目建設(shè)的基礎(chǔ)條件必須滿足PPP有關(guān)規(guī)范性文件和國土部門有關(guān)規(guī)定，同時要符合PPP項(xiàng)目的合規(guī)性相關(guān)政策，才能使PPP項(xiàng)目順利實(shí)施，達(dá)到PPP項(xiàng)目預(yù)期的目標(biāo)：合作共贏，最終使國家推行PPP的效果顯現(xiàn)出來，同時也充分說明了PPP項(xiàng)目的合規(guī)性與項(xiàng)目的建設(shè)關(guān)系具有非常重要的意義。

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