利益平衡視角下的地攤經(jīng)濟政府規(guī)制困境與路徑研究

王倩玉 華北電力大學(xué)法政系

一、引言

疫情影響下我國經(jīng)濟下行壓力加大，基礎(chǔ)民生陷入困境。為穩(wěn)就業(yè)、保民生，在中央政策的鼓勵下，各地紛紛為地攤經(jīng)濟松綁助力，地攤經(jīng)濟重回大眾視野，成為熱議話題。2022年1月國家統(tǒng)計局指出目前我國靈活就業(yè)人員已經(jīng)達到了2億人左右，低門檻的地攤經(jīng)濟成為城市底層人民重要的靈活就業(yè)形式。但在放松地攤準入后，面對地攤經(jīng)濟發(fā)展的新態(tài)勢，部分地方政府配套規(guī)制措施滯后，平衡就業(yè)民生與城市秩序再次成為規(guī)制的難點。

在社會分工深化和利益取向多樣化的今天，政府社會管理從粗放到精細的轉(zhuǎn)變，成為推動社會治理轉(zhuǎn)型的重要“機制性”策略[1]，地攤經(jīng)濟政府規(guī)制也呈現(xiàn)出新的發(fā)展特征。首先，政府規(guī)制逐漸深入地攤經(jīng)營的全過程，涵蓋了準入規(guī)制、空間規(guī)制、商業(yè)化規(guī)制[2]等諸多方面。其次，規(guī)制主體呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢和“去中心化”特征，私人主體與公共主體共同構(gòu)成“混合規(guī)制體系”。所以對于地攤的規(guī)制除政府引導(dǎo)，還需要協(xié)同多元主體共同參與。最后，地攤經(jīng)濟規(guī)制手段更加精細化。既有從頂層視角對其法律地位、管理規(guī)范等開展定位設(shè)計；也有具體管理中采用事前合理規(guī)劃，事中加強服務(wù)、優(yōu)化監(jiān)管，事后明確責(zé)任、罰免適度[3]等措施。

綜上所述，地攤經(jīng)濟規(guī)制相關(guān)研究較為豐富，但少有從利益相關(guān)者視角進行的探討。對地攤經(jīng)濟進行的規(guī)制涉及政府、攤販、消費者、正規(guī)經(jīng)濟體等利益相關(guān)者，其行為選擇與博弈影響到規(guī)制目標的實現(xiàn)，所以需要對各利益主體間的關(guān)系進行動態(tài)考量。以往研究多將強勢企業(yè)或利益集團作為規(guī)制對象來探討，但地攤經(jīng)濟作為中國市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中為弱勢群體提供生存空間與就業(yè)崗位的非正式經(jīng)濟形式[4]，對其進行規(guī)制時不僅要關(guān)注公共利益的維護，還要考慮到弱勢群體的生存與保障。因此，地攤經(jīng)濟政府規(guī)制研究需要深入規(guī)制過程，分析各利益主體訴求及其互動關(guān)系，在協(xié)調(diào)利益沖突，維護城市秩序的同時，關(guān)注攤販生存空間，促進地攤經(jīng)濟實現(xiàn)長期有序發(fā)展。

二、樣本選擇與利益相關(guān)者分類

2020年冬季因“創(chuàng)建文明城市”B市對馬路市場開始進行全面的清理和取締。2021年1月，B市政府又出臺了促進夜經(jīng)濟發(fā)展的相關(guān)政策，地攤經(jīng)濟規(guī)制也隨之放松。B市在地攤經(jīng)濟規(guī)制態(tài)度上的數(shù)次搖擺，有助于我們對規(guī)制關(guān)系中的利益主體博弈進行深入的觀察和比較，因此以B市作為典型案例，選取居民區(qū)、高校周邊、農(nóng)貿(mào)菜市場附近等人流量較大的攤販聚集地進行問卷調(diào)查與訪談，調(diào)查對象為隨機抽取的50位流動攤販、31位門店主和153位消費者，從利益相關(guān)者視角實地調(diào)研地攤經(jīng)濟規(guī)制現(xiàn)狀與困境。

利益相關(guān)者理論主要是指組織在創(chuàng)造價值時，能夠?qū)M織目標及利益實現(xiàn)產(chǎn)生影響的相關(guān)關(guān)系實體。地攤經(jīng)濟規(guī)制中涉及的主要利益相關(guān)者包括攤販、正規(guī)經(jīng)濟體、消費者、政府、城市管理執(zhí)法局。本文采用米切爾評分法①，對利益相關(guān)者進行了相關(guān)關(guān)系強弱的劃分（見表1）。

表1 地攤經(jīng)濟利益相關(guān)者分類

三、利益相關(guān)者分析框架下的規(guī)制困境

地攤經(jīng)濟中的每一主體都有各自的利益出發(fā)點，利益訴求的不同構(gòu)造了各個主體之間靜態(tài)立場的聯(lián)結(jié)與對立。將靜態(tài)立場放到動態(tài)的規(guī)制過程中，則能進一步觀察主體間的利益流動與實時互動。具體來說，地攤經(jīng)濟利益相關(guān)者關(guān)系可歸納為委托—代理關(guān)系與規(guī)制關(guān)系兩種（如圖1）。而從不同主體的關(guān)系與互動中可以發(fā)現(xiàn)如下規(guī)制困境：

圖1 地攤經(jīng)濟利益相關(guān)關(guān)系

（一）單一化主導(dǎo)致使社會參與失衡

委托—代理關(guān)系主要涉及規(guī)制主體與社會公眾。在第一層委托代理關(guān)系中，政府作為行政代理人，其規(guī)制權(quán)力來源于社會公眾的層層委托，這里的社會公眾包括市場關(guān)系中的消費者、正規(guī)經(jīng)濟體和攤販。政府需要代表公眾維護公共利益，協(xié)調(diào)市場主體間的關(guān)系。雖然地攤經(jīng)濟帶來的正負外部性對消費者與正規(guī)經(jīng)濟體等其他社會公眾造成了多重影響，但是調(diào)研發(fā)現(xiàn)，68%的消費者和52%的正規(guī)經(jīng)濟體仍然表示支持地攤經(jīng)濟發(fā)展，認為其可以便利生活、繁榮市場。而攤販作為受益者，更是希望政府能給予地攤合法的發(fā)展空間。

在多數(shù)社會公眾表示支持的前提下，政府作為代理人本應(yīng)對地攤經(jīng)濟給予更多支持，但從規(guī)制現(xiàn)狀來看則是“堵”大于“疏”。其原因在于，一是公眾參與機制不健全。在傳統(tǒng)規(guī)制模式下，政府與社會公眾是“命令”與“服從”的單向關(guān)系，社會參與的廣度和深度很大程度上由基層政府選擇和掌控，其他利益相關(guān)者參與程度較低。二是政府的規(guī)制異化。由于現(xiàn)實中的政府也是由具有“經(jīng)濟人”特征的政府官員構(gòu)成，在官員將自身的需求帶入到政府規(guī)制政策中時，政府目標也發(fā)生了異化，在資源成本限制以及“創(chuàng)城錦標賽”影響下[5]，政府容易以績效至上為目標，對社會公眾利益訴求考慮不足。

（二）運動式管控加大基層執(zhí)法壓力

第二層委托代理關(guān)系中，政府作為委托人，城管作為代理人，政府將攤販的規(guī)制權(quán)委托給城管，城管需要按照政府的規(guī)制目標與規(guī)制政策，對攤販的違法經(jīng)營行為進行規(guī)制，履行城市管理職責(zé)。但在政府與城管的委托代理關(guān)系中，存在評估方式與執(zhí)行手段的偏差，政府對地攤的運動式管控加大了基層執(zhí)法壓力。在創(chuàng)建全國文明城市的背景下，B市地攤經(jīng)濟規(guī)制呈現(xiàn)運動式管控的特征，即通過高位推動的全體性動員，形成一種基層規(guī)制和行政執(zhí)法的暫時性合力[6]。雖然短期內(nèi)整治取得了一定效果，但沒有從源頭處實現(xiàn)攤販的疏導(dǎo)，攤販經(jīng)營的流動性與分散性也加大了城管執(zhí)法的難度，壓力型體制作用下可能會造成城管過度執(zhí)法與社會不公平現(xiàn)象。

（三）經(jīng)驗式支配造成規(guī)制過程粗放

規(guī)制關(guān)系主要涉及規(guī)制主體與規(guī)制客體。政府作為規(guī)制主體，需要與其他利益相關(guān)者形成直接互動，制定規(guī)制規(guī)則。之后政府規(guī)定行政責(zé)任并強化責(zé)任追究，由城管進行規(guī)制執(zhí)法。城管處在社會基層，是規(guī)制政策的執(zhí)行者，其目標在于履行管理職責(zé)、懲處違規(guī)行為、維護城市秩序。攤販作為規(guī)制客體，主要訴求在于獲得制度支持、增加收益。在規(guī)制過程中，攤販與規(guī)制主體間存在生存利益與秩序管理的沖突，規(guī)制主體的經(jīng)驗式支配造成規(guī)制過程粗放。

首先，政府作為規(guī)制主體，負責(zé)關(guān)于地攤經(jīng)濟規(guī)制政策的制定，需要協(xié)調(diào)好公眾訴求與公共秩序之間的關(guān)系。以穩(wěn)定、規(guī)范的正規(guī)性來改造流動、靈活的非正規(guī)性往往成為可持續(xù)性規(guī)制的關(guān)鍵，其中最常見的措施就是將流動攤販固定到特定位置，定時定點經(jīng)營。B市也劃定了如軍校廣場等地對地攤進行規(guī)制。但在人流量大、靠近核心城區(qū)的繁華地段，管理難度更大，管理成本更高。所以政府劃定攤販疏導(dǎo)區(qū)時，就產(chǎn)生了劃歸位置偏僻、收費較高等問題，影響了攤販收益，導(dǎo)致攤販對疏導(dǎo)地點滿意度低。正規(guī)化、商業(yè)化傾向與高門檻的條件排斥了多數(shù)處于資源劣勢的攤販群體，地攤也失去了其低成本解決就業(yè)的優(yōu)勢。

其次，城管作為規(guī)制政策的執(zhí)行者存在法治思維欠缺和權(quán)力尋租的問題。在地攤規(guī)制的過程中，一些城管為了維護“剛性穩(wěn)定”，驅(qū)趕攤主或沒收物品，雖然短時間內(nèi)“高效”地解決問題，但缺乏法治的權(quán)威性，這無疑增加了地攤規(guī)制和利益博弈的不確定性，也會影響政府公信力與形象。此外，城管自由裁量權(quán)的濫用也導(dǎo)致權(quán)力尋租行為的存在，不合規(guī)定的“管理費”“贖車費”將城市管理權(quán)力變成個人謀取私利的工具。

最后，攤販作為規(guī)制客體，存在經(jīng)營亂象、責(zé)任缺位。一是占道經(jīng)營，阻塞交通。攤販在選擇攤位地點時，更傾向于選擇人流量比較集中的繁華地段，甚至占用人行通道、機動車停車位等，導(dǎo)致交通擁堵情況時有發(fā)生。二是經(jīng)營效益低，存在惡性競爭。82%的攤主學(xué)歷為高中及以下，受教育程度偏低，所以也造成地攤經(jīng)營缺乏品牌意識和科學(xué)的經(jīng)營技巧，地攤的集聚容易造成惡性競爭。三是不配合執(zhí)法人員正常管制。對于違反規(guī)定，占道經(jīng)營的攤主，執(zhí)法人員也會先進行規(guī)勸，但是部分攤主依舊會不配合執(zhí)法人員工作。

四、多元利益平衡的政府規(guī)制路徑

（一）構(gòu)建多元主體參與機制

在政策制定時要做到提前協(xié)調(diào)、科學(xué)規(guī)劃，促進多元主體參與。首先是暢通表達渠道，完善聽證制度。對有關(guān)地攤政策的決策聽證范圍和條件、方式和程序進行詳細規(guī)定，推動線上線下立體聽證和聽證公開，使得聽證的參與范圍更廣泛、效果更明顯，行政決策更多地協(xié)調(diào)社會整體利益。其次是增強利益相關(guān)者參與監(jiān)督的主體意識。推動“執(zhí)法過寬，門店主與消費者維權(quán)；執(zhí)法過嚴，攤主維權(quán)”，并明確各主體參與監(jiān)督的責(zé)任，以防止利益相關(guān)主體之間因打擊報復(fù)而出現(xiàn)惡意投訴的情況，從而進一步完善行政監(jiān)督制度。

（二）強化包容性動態(tài)監(jiān)管

在發(fā)展型主義的激勵下，上級政府對下級政府的考核多以“結(jié)果”為導(dǎo)向，所以政府對城管的考核也更注重規(guī)制的“顯性績效”，這就導(dǎo)致了運動式管控下的“剛性治理”。因此，在注重部分硬性關(guān)鍵指標考核的同時，要建立健全過程與結(jié)果相結(jié)合的績效考核機制，在過程考核中更注重如社會公平、公眾滿意度等隱形指標的考察，加強動態(tài)監(jiān)管下的包容性治理。其次，以“智慧城管”建設(shè)為基礎(chǔ)，實現(xiàn)地攤經(jīng)濟管理從運動式走向常態(tài)化。一方面，通過智慧城管系統(tǒng)的實時監(jiān)測和制度性預(yù)警，城管可以對各區(qū)域攤販經(jīng)營情況進行及時了解和常態(tài)化管理。另一方面，信息化技術(shù)有利于發(fā)動各利益相關(guān)主體的積極參與，一定程度緩解了政府城市管理的壓力。

（三）探索精細化規(guī)制思路

一是樹立精細化管理理念。在地攤經(jīng)濟的發(fā)展過程中，政府應(yīng)當(dāng)秉承精簡、高效的原則，在規(guī)制理念上強調(diào)精、準、細、嚴，切實維護各主體利益，避免出現(xiàn)管理盲區(qū)以及責(zé)任不清的局面。要堅持整體利益最大化原則，通過內(nèi)在改進和外部協(xié)作的方式，推動地攤規(guī)制過程的規(guī)范化和服務(wù)效果的精細化。

二是完善彈性化疏導(dǎo)制度。地攤疏導(dǎo)區(qū)彈性管控的原則是在考慮交通、環(huán)境等客觀空間條件的基礎(chǔ)上，綜合考慮利益相關(guān)者意見和需求，彈性化管理擺攤時間、地點、收費。除時間地點的規(guī)范，疏導(dǎo)區(qū)對于商品售賣類型也要加以考量，分類規(guī)劃，避免同類商品集聚造成惡性競爭。在設(shè)置區(qū)域的同時，也要明確相應(yīng)區(qū)域的規(guī)范條文并設(shè)置專門化區(qū)域管理員負責(zé)維護相關(guān)區(qū)域秩序，規(guī)范攤主行為（見圖2）。

圖2 疏導(dǎo)區(qū)彈性化規(guī)制制度

客觀條件完全不允許或適度允許但需求小的地方如中心商業(yè)區(qū)、城市主干道等為禁止區(qū)。潮汐經(jīng)營區(qū)是指在本區(qū)域內(nèi)允許進行地攤經(jīng)營，但要根據(jù)社會秩序等情況對其經(jīng)營的時間和區(qū)域范圍進行限制。開放經(jīng)營區(qū)是指全時段允許地攤經(jīng)營，但規(guī)定了集中經(jīng)營場所的區(qū)域，主要包括兩類范圍：對于消費需求較大，且客觀條件允許的區(qū)域，如城市社區(qū)空曠地帶等，政府要遵循彈性收費原則，適當(dāng)提高收費標準；對于需求相對較小，但客觀條件允許的區(qū)域，如郊區(qū)等，可以降低管理費用，或者提供補貼，宣傳引流。政府也可以安排攤販在兩類開放區(qū)內(nèi)輪換經(jīng)營以平衡收益。

三是健全監(jiān)督與救濟機制。一方面，要求政府加強對執(zhí)法機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，及時糾正在地攤行政管理過程中出現(xiàn)的問題，推行城管執(zhí)法問責(zé)制，對于失職瀆職現(xiàn)象嚴厲問責(zé)。另一方面，要暢通攤主權(quán)利救濟渠道，降低維權(quán)成本。設(shè)置攤主權(quán)利救濟熱線及網(wǎng)上權(quán)利救濟申訴程序，攤主可將有關(guān)情況和證據(jù)進行上傳，為攤主提供更加高效的權(quán)利救濟途徑。同時也要為公民監(jiān)督行政執(zhí)法提供更暢通便捷的渠道，通過公開投訴專線、開設(shè)政府網(wǎng)站投訴通道、設(shè)置政府媒體投訴專欄等方式，為公民搭建全方位的監(jiān)督通道網(wǎng)，有效監(jiān)督行政機關(guān)的執(zhí)法活動。

五、結(jié)語

地攤經(jīng)濟政府規(guī)制涉及城管、攤販、社會公眾等利益相關(guān)者，其行為選擇與博弈影響到規(guī)制目標的實現(xiàn)。通過深入規(guī)制過程，從利益主體關(guān)系角度分析，發(fā)現(xiàn)在第一層委托代理關(guān)系中存在社會參與失衡，在第二層委托代理關(guān)系中存在基層執(zhí)法壓力大，在規(guī)制關(guān)系中存在規(guī)制過程粗放。需要構(gòu)建以多元利益平衡為基礎(chǔ)的規(guī)制路徑，通過完善多元主體參與機制、強化包容性動態(tài)監(jiān)管、探索精細化規(guī)制思路，提高地攤經(jīng)濟政府規(guī)制效率與社會精細化治理能力。地攤經(jīng)濟的回歸不是一時之舉，更是以人民為中心的治理理念的體現(xiàn)。隨著國家治理能力現(xiàn)代化水平不斷提升，地方政府要積極創(chuàng)新地攤經(jīng)濟規(guī)制模式，將微觀民愿融入宏觀民生，在協(xié)調(diào)利益沖突，維護城市秩序的同時，關(guān)注攤販生存空間，促進地攤經(jīng)濟實現(xiàn)長期有序發(fā)展。

注釋

① 米切爾評分法是由美國學(xué)者Mitchell和Wood于1997年提出來的，它將利益相關(guān)者的界定與分類結(jié)合起來。從合法性、權(quán)利性以及緊迫性三個方面對利益相關(guān)者進行評分，根據(jù)分值來將企業(yè)的利益相關(guān)者分為確定型利益相關(guān)者，預(yù)期型利益相關(guān)者，潛在型利益相關(guān)者。