京津冀法治一體化中基層人民法院人才問(wèn)題的困境與對(duì)策

班耿齊

（天津市南開(kāi)區(qū)人民法院，天津 300190）

自2014 年2 月26 日習(xí)近平總書(shū)記提出京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略以來(lái)，三地各級(jí)人民法院緊緊圍繞區(qū)域整體發(fā)展大局，協(xié)作發(fā)力，突出特色，在完善立法、協(xié)作司法等方面取得了豐碩成果。宏觀層面上，三地建立京津冀法院聯(lián)席會(huì)議，為三地分析研判區(qū)域?qū)徟羞\(yùn)行態(tài)勢(shì)，統(tǒng)一司法裁判尺度，解決區(qū)域重大共性問(wèn)題或重點(diǎn)案件提供了有力抓手。微觀層面上，三地法院通過(guò)舉辦研討會(huì)、座談會(huì)，組織論壇講座以及工作會(huì)議等形式，有效縮小了區(qū)域間的司法水平差異和整體協(xié)作短板。但也應(yīng)該清楚地看到三地法院，尤其是基層人民法院在人才配置和法官整體素質(zhì)方面的“不均衡”現(xiàn)象仍十分突出，嚴(yán)重制約著京津冀司法治理“一盤(pán)棋”的格局構(gòu)建。

一、京津冀基層人民法院人才問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)困境

整合優(yōu)化京津冀司法資源，提高司法質(zhì)效，核心要義在于立足三地司法水平發(fā)展的差異實(shí)際，通過(guò)機(jī)構(gòu)、管理、人才、業(yè)務(wù)等資源要素在區(qū)域內(nèi)的充分流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，其中保障人才要素的良性流動(dòng)尤為重要。但著眼當(dāng)下，三地基層人民法院的人員配置與人才流動(dòng)狀況并不容樂(lè)觀。

（一） 基層人民法院人才資源配置極不均衡

京津冀三地法院的人才配置極不均衡，其中尤以河北部分偏遠(yuǎn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基層人民法院為甚。以河北省承德市為例，下圖為筆者整理的2021 年北京、天津、承德三市各基層人民法院新招錄公務(wù)員的畢業(yè)院校情況（見(jiàn)圖1）：

圖1 2021 年京、津、承基層法院新招錄公務(wù)員畢業(yè)院校情況統(tǒng)計(jì)圖

三地中北京市以其顯著的綜合區(qū)位優(yōu)勢(shì)，吸引著來(lái)自211 乃至985 高校（含五院四系） 的大批優(yōu)秀法學(xué)畢業(yè)生。2021 年北京市基層人民法院新招錄公務(wù)員中211 高校（含五院四系） 以上畢業(yè)生占比達(dá)83%；天津市吸引力次之，占比為58%；承德市再次，占比僅為21%。衡水、張家口等河北其他城市近年來(lái)的基層人民法院人員招錄情況與承德市大體相似。正如時(shí)任河北省高級(jí)人民法院院長(zhǎng)衛(wèi)彥明在京津冀法院聯(lián)席會(huì)議第一次會(huì)議上建議京津?qū)颖遍_(kāi)展“人才扶貧”時(shí)所說(shuō)：“河北崇禮法院目前僅有13 名法官，且沒(méi)有一名是全日制大學(xué)本科畢業(yè)”。但形成鮮明對(duì)比的是，2021 年北京市各基層人民法院新招錄人員中研究生學(xué)歷人數(shù)占比高達(dá)97%，盡管畢業(yè)院校和學(xué)歷并不能絕對(duì)代表錄用人員的法律業(yè)務(wù)水平，但三地法院在人員配置上的不均衡問(wèn)題由此也可見(jiàn)一斑。

（二） 法官異地交流掛職機(jī)制運(yùn)行不暢

自2017 年2 月8 日最高人民法院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)京津冀三地法院人員培訓(xùn)和法官交流工作的意見(jiàn)》以來(lái)，三地一直致力于建立法官統(tǒng)一培訓(xùn)、學(xué)習(xí)和交流機(jī)制，積極推進(jìn)法官異地掛職、任職交流活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)京津冀司法能力的協(xié)同進(jìn)步。但在基層人民法院普遍案件任務(wù)繁重、人員配置不足的當(dāng)下，各地法院大多“不愿派人”或“派不出人”。同時(shí)，由于三地現(xiàn)行的法官異地掛職交流機(jī)制規(guī)定的掛職時(shí)間普遍較短（一般為一年），且異地掛職通常涉及掛職者在工作交接、業(yè)務(wù)熟悉以及掛職地食宿等方面的諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，導(dǎo)致掛職者在短暫的掛職期內(nèi)工作能動(dòng)性不足，參與性不夠，其帶動(dòng)作用發(fā)揮和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)獲取都相對(duì)有限。

另外，各單位對(duì)如何有效安置掛職法官也缺乏現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)。部分法院常常待掛職者如“待客”，將掛職者“掛空”、“掛置”，其結(jié)果是掛職法官無(wú)事做，掛職法院不滿意，嚴(yán)重浪費(fèi)了寶貴的法官人力資源，甚至令法官異地交流掛職機(jī)制有陷入“空轉(zhuǎn)”之虞。

（三） 法學(xué)專(zhuān)家掛職制度實(shí)行效果欠佳

除法官異地掛職交流機(jī)制以外，讓擁有充足理論功底的高校學(xué)者走進(jìn)法院，開(kāi)展法學(xué)專(zhuān)家掛職制度也是近年來(lái)最高人民法院的一項(xiàng)重要改革舉措。2017 年5 月3 日習(xí)近平總書(shū)記在中國(guó)政法大學(xué)考察時(shí)即強(qiáng)調(diào)，要打破高校和社會(huì)間的“體制壁壘”，加強(qiáng)法學(xué)教育、法學(xué)研究工作者和法治實(shí)際工作者之間的交流。法學(xué)專(zhuān)家掛職制度為高校和法院雙方搭建了理論教學(xué)與司法實(shí)踐的交流平臺(tái)，在實(shí)踐中得到了地方法院、高校和學(xué)者等多方的積極響應(yīng)與配合。但就整體而言，三地在掛職方式、異地掛職以及掛職法院層級(jí)等方面仍存在如下諸點(diǎn)尚需完善的地方：

一是各地法院實(shí)行的掛職方式不一，有的地區(qū)實(shí)行學(xué)者全脫產(chǎn)掛職，有些地區(qū)則為非脫產(chǎn)掛職；有的學(xué)者因工作等原因?qū)嶋H掛職期較短，有的學(xué)者則掛職期可達(dá)兩年；有的學(xué)者在法院掛職期間僅從事調(diào)研類(lèi)工作，有的學(xué)者則可以深入審判一線開(kāi)展實(shí)務(wù)……我們姑且將這種迥異現(xiàn)狀理解為各地的“因地制宜”之舉，但這也側(cè)面反映出該項(xiàng)制度在實(shí)操環(huán)節(jié)中存在的差別與混亂。

二是囿于地理距離、人事銜接及學(xué)者本身科研教學(xué)任務(wù)等因素限制，法學(xué)專(zhuān)家交流掛職制度的實(shí)行范圍多數(shù)僅局限在各自城市內(nèi)或在京津兩地間相互開(kāi)展。至于衡水、承德等城市由于缺乏本地高校資源，自該項(xiàng)制度出臺(tái)以來(lái)幾乎未有進(jìn)展，而京津乃至石家莊、唐山等地的高校學(xué)者對(duì)到河北省偏遠(yuǎn)地方法院開(kāi)展“扶貧”式交流掛職活動(dòng)也缺乏一定的積極態(tài)度。

三是學(xué)者掛職制度存在明顯的“就高不就低”現(xiàn)狀，即學(xué)者掛職制度目前普遍僅在最高人民法院和地方中級(jí)以上人民法院開(kāi)展。如截至目前，最高人民法院已經(jīng)完成了四批法學(xué)專(zhuān)家學(xué)者的交流掛職工作，南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院亦有部分教授曾到天津市高級(jí)人民法院、天津市第二中級(jí)人民法院等法院進(jìn)行交流掛職。但真正“案多人少”且急需專(zhuān)家學(xué)者開(kāi)展理論指導(dǎo)和學(xué)術(shù)帶動(dòng)的其實(shí)是基層人民法院，而且國(guó)內(nèi)高校法學(xué)院每年培養(yǎng)出的大批懷揣法官職業(yè)理想的學(xué)生，絕大多數(shù)最終也將走進(jìn)基層人民法院。因此，盡管將專(zhuān)家學(xué)者對(duì)接到中級(jí)、高級(jí)人民法院甚至最高人民法院有其不容忽視的重要作用，但讓其投身到最貼近民間糾紛和矛盾源頭的基層，才是避免法學(xué)教育與社會(huì)實(shí)踐“脫節(jié)”的最有效措施，同時(shí)也是幫助解決基層人民法院法官理論功底不實(shí)、法學(xué)知識(shí)欠缺問(wèn)題的一味“良方”。

（四） 法學(xué)生赴偏遠(yuǎn)法院實(shí)習(xí)、求職意愿較低

大多數(shù)高校的法學(xué)院在學(xué)生就讀期間會(huì)組織學(xué)生到鄰近法院進(jìn)行庭審觀摩或畢業(yè)實(shí)習(xí)，這類(lèi)觀摩實(shí)習(xí)活動(dòng)不僅能給在校法學(xué)生帶來(lái)親近法庭、親近審判的直觀體驗(yàn)，也為所在法院提供了吸引人才的潛在途徑。但從實(shí)際來(lái)看，河北省在享有高校實(shí)習(xí)生資源質(zhì)量和招徠高校實(shí)習(xí)生能力兩方面，較京津兩地都處于整體落后的狀態(tài)。具體表現(xiàn)在如北京海淀等高校密集地區(qū)的基層人民法院，其高校實(shí)習(xí)需求常年“扎堆”，且實(shí)習(xí)生普遍出身名校，學(xué)歷較高，但河北偏遠(yuǎn)地區(qū)法院卻常年招不到高校實(shí)習(xí)生。

另外，筆者在調(diào)研中了解到當(dāng)前高校法學(xué)生更傾向于選擇律所實(shí)習(xí)，而選擇法院實(shí)習(xí)的人數(shù)則有所減少，這一現(xiàn)象引起了筆者對(duì)近年來(lái)法學(xué)畢業(yè)生求職意愿變化的關(guān)注。以下為艾媒數(shù)據(jù)中心發(fā)布的2020 年中國(guó)法學(xué)專(zhuān)業(yè)就業(yè)情況（見(jiàn)圖2）：

圖2 2020 年中國(guó)法學(xué)專(zhuān)業(yè)就業(yè)崗位分布圖（單位:%）

該圖中畢業(yè)后從事法檢類(lèi)機(jī)關(guān)工作的畢業(yè)生被包含在“其他”一欄內(nèi)，且在總體法學(xué)專(zhuān)業(yè)畢業(yè)生中占比僅為三分之一左右。這或許與我們對(duì)近年京津兩地法檢系統(tǒng)火爆的公務(wù)員報(bào)考情況的印象相悖，但結(jié)合河北部分偏遠(yuǎn)地區(qū)基層人民法院常年“招不來(lái)人、留不住人”的客觀現(xiàn)實(shí)，無(wú)疑從側(cè)面說(shuō)明有大量法學(xué)畢業(yè)生寧可選擇從事律師、法務(wù)甚至非法律類(lèi)工作（如銷(xiāo)售、行政等），也不愿報(bào)考河北偏遠(yuǎn)地區(qū)的基層人民法院、檢察院。

二、京津冀基層人民法院人才問(wèn)題的成因分析

構(gòu)建京津冀司法治理“一張網(wǎng)”的基礎(chǔ)在“人”，關(guān)鍵也在“人”。導(dǎo)致當(dāng)下三地法院人才困境的原因無(wú)疑是多方面的，下面筆者將就其中的四個(gè)主要原因進(jìn)行重點(diǎn)分析：

（一） 經(jīng)濟(jì)文化差異制約司法協(xié)作的深度開(kāi)展

在經(jīng)濟(jì)差異方面，京津冀懸殊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平始終在無(wú)形制約著三地司法協(xié)作的廣度與深度，下表為筆者整理的代表京津冀三地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（2020 年度） 的三項(xiàng)數(shù)據(jù)（見(jiàn)表1）：

表1 2020 年京津冀三地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平統(tǒng)計(jì)表

可見(jiàn)，三地的經(jīng)濟(jì)水平亦是按“京、津、冀”的順序自高向低呈階梯狀排列。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，也決定著民眾享有公共服務(wù)的總量和水平，司法治理作為公共服務(wù)中的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，也不免成為對(duì)三地經(jīng)濟(jì)差異現(xiàn)狀的某種映射。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)法律人才吸引能力的長(zhǎng)期影響，除了會(huì)在當(dāng)下和今后一段時(shí)期內(nèi)成為三地司法協(xié)作有效開(kāi)展的巨大現(xiàn)實(shí)障礙，也將進(jìn)一步拉大三地法院在人才配置上的差距。

在文化差異方面，京津冀地區(qū)共涉及城市13座，土地總面積21.8 萬(wàn)平方公里，區(qū)域人口約1.11 億，三地之間鄉(xiāng)風(fēng)民俗各有不同。對(duì)一名優(yōu)秀法官而言，除準(zhǔn)確適用法律規(guī)范外，能夠理解、尊重并恰當(dāng)適用本地鄉(xiāng)規(guī)民約、風(fēng)俗習(xí)慣等帶有地域性的“非文本知識(shí)”也是一門(mén)必備功課。但所謂“十里不同風(fēng)，百里不同俗”，尊重和適用帶有地域性的鄉(xiāng)風(fēng)民俗輔助裁判的結(jié)果，也往往令三地在裁判尺度、標(biāo)準(zhǔn)上帶有一定“地方特色”。京津冀司法協(xié)作的重點(diǎn)工作之一就是開(kāi)展聯(lián)席會(huì)議、統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)、力爭(zhēng)“同案同判”。這些新任務(wù)、新要求無(wú)疑會(huì)給過(guò)往習(xí)慣于“本土化”裁判的三地法官帶來(lái)全新的挑戰(zhàn)，極大考驗(yàn)著法官隊(duì)伍的整體素養(yǎng)與適應(yīng)能力。

（二） 基層辦案壓力導(dǎo)致協(xié)作交流主動(dòng)性較低

自京津冀協(xié)同發(fā)展被提升到重大國(guó)家戰(zhàn)略高度以來(lái)，最高人民法院和三地各級(jí)法院相繼制定了諸多政策性、制度性文件。這些文件在實(shí)踐過(guò)程中除跨區(qū)域執(zhí)行協(xié)作開(kāi)展較好以外，其他的則落實(shí)相對(duì)緩慢。這與三地基層人民法院普遍“滿負(fù)荷”運(yùn)轉(zhuǎn)以及人員配置緊缺等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題不無(wú)關(guān)系。經(jīng)查詢(xún)，2020 年北京全市法官人均結(jié)案332 件，天津全市法官人均結(jié)案211 件，河北省基層人民法院法官人均結(jié)案146 件?？梢哉f(shuō)，三地基層人民法院法官辦案壓力亦是按照“京、津、冀”的順序自高向低呈階梯狀排列。

除了辦案數(shù)量外，法官的司法能力還表現(xiàn)在處理案件、息訴服判的業(yè)務(wù)水平上。如果大量案件存在“案結(jié)事不了”問(wèn)題，則后續(xù)的二審、再審和輿情防控、信訪應(yīng)對(duì)等“額外”工作無(wú)疑將導(dǎo)致本就疲于結(jié)案的基層法官更加不堪負(fù)荷。另外，由于十九大以后“社會(huì)治理中心向基層下移”，矛盾化解階段逐漸向源頭挺進(jìn)，作為國(guó)家法治體系“終端末梢”的廣大基層人民法院法官們肩上又增添了新的“歷史”任務(wù)，加之員額制改革后各地法官隊(duì)伍人數(shù)普遍精簡(jiǎn)，“身兼多責(zé)”“分身乏術(shù)”的現(xiàn)實(shí)困境使得各基層人民法院對(duì)三地司法協(xié)作的建設(shè)參與普遍“心有余而力不足”，這也導(dǎo)致三地司法協(xié)作的各項(xiàng)制度在“落地”過(guò)程中存在明顯“前熱，中溫，后冷”的特征。如果回顧近年來(lái)三地司法協(xié)作的各項(xiàng)推進(jìn)活動(dòng)可以發(fā)現(xiàn)，大部分的文件制定、制度出臺(tái)和人才交流互動(dòng)都集中在2015 至2017 年期間，而2018 年以后此類(lèi)活動(dòng)則明顯減少。

（三） 高校資源不均衡影響整體人才素質(zhì)水平

三地法院在享有的本地高校教育資源上差異巨大，下圖為筆者整理的京津以及河北各城市開(kāi)設(shè)法學(xué)專(zhuān)業(yè)的本科高校數(shù)量統(tǒng)計(jì)圖（見(jiàn)圖3）：

在京津冀開(kāi)設(shè)法學(xué)專(zhuān)業(yè)的88 所本科高校中，僅北京一市就擁有45 所，占比超過(guò)50%，其中26所為211 高校（含9 所985 高校）；天津市擁有13 所，占比約為15%，其中3 所為211 高校（含2 所985 高校）。而河北省一共僅有30 所，占比約為34%，其中一所為211 高校。因我國(guó)基層人民法院設(shè)置在區(qū)縣一級(jí)，若忽略校址分布等因素，僅計(jì)算京津冀各城市區(qū)縣基層人民法院的平均高校擁有量，并與該城市2020 年的GDP 進(jìn)行對(duì)照，可以得出下圖（見(jiàn)圖4）：

圖4 京津冀各城市基層法院平均高校擁有量與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平關(guān)系圖

結(jié)合前述圖文可知，不論是在高校的數(shù)量還是質(zhì)量方面，河北各地基層人民法院都無(wú)法與京津兩地相匹敵。同時(shí)，河北省各城市之間本身也存在一定差距，其高校資源主要集中在省會(huì)石家莊及保定、唐山等城市。由圖3 我們還能夠得知，城市基層人民法院的平均高校擁有量與該城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平基本上呈正相關(guān)關(guān)系?？梢哉f(shuō)，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，高校數(shù)量就越多，當(dāng)?shù)鼗鶎尤嗣穹ㄔ核碛械母咝ＹY源就越多，其潛在的法律儲(chǔ)備人才也就越充足，這也就不難理解河北部分地區(qū)基層人民法院常年“招不來(lái)人、留不住人”的心酸與無(wú)奈了。

圖3 京津冀開(kāi)設(shè)法學(xué)專(zhuān)業(yè)本科高校數(shù)量統(tǒng)計(jì)表

（四） 實(shí)習(xí)制度不完善挫傷高校人才求職意愿

前文提到，實(shí)習(xí)制度是法院吸引高校人才的重要途徑。但從當(dāng)前各地的實(shí)踐效果來(lái)看，即便是京津兩地也沒(méi)能很好地利用本地高校實(shí)習(xí)生資源。以天津市某基層人民法院為例，該院曾先后接待過(guò)南開(kāi)大學(xué)、天津師范大學(xué)等本地高校學(xué)生來(lái)院實(shí)習(xí)。通過(guò)與這些實(shí)習(xí)生交流得知，其日常實(shí)習(xí)內(nèi)容大多是訂卷、發(fā)郵件、打印材料等非專(zhuān)業(yè)性工作，其他基層人民法院或高校實(shí)習(xí)生反饋的信息也與此大致相當(dāng)?？梢?jiàn)“打雜跑腿”式實(shí)習(xí)并非一家獨(dú)有，而是各基層人民法院的普遍現(xiàn)狀。

誠(chéng)然，在普遍無(wú)法實(shí)現(xiàn)“一審一助一書(shū)”配置的情況下，面對(duì)繁重案件壓力和海量非審判類(lèi)工作的無(wú)奈現(xiàn)實(shí)，法官們自然無(wú)心開(kāi)展“言傳身教”，且容易將廣大實(shí)習(xí)生（特別是本科實(shí)習(xí)生） 當(dāng)作“免費(fèi)勞力”或“臨時(shí)書(shū)記員”。這種實(shí)習(xí)制度上的不完善在客觀上導(dǎo)致部分實(shí)習(xí)生對(duì)法院工作產(chǎn)生了“以偏概全”式的誤解，喪失對(duì)法官身份的職業(yè)憧憬，也進(jìn)而動(dòng)搖了國(guó)家將法院作為法律實(shí)踐教學(xué)基地的制度初衷。

三、京津冀基層人民法院人才問(wèn)題的破局對(duì)策

雄安新區(qū)建設(shè)和京津冀協(xié)同發(fā)展的不斷深入，特別是北京非首都職能向津冀地區(qū)的疏解，這些勢(shì)必將引起各類(lèi)要素在區(qū)域間大規(guī)模、長(zhǎng)期性流動(dòng)。原先集中在北京各基層人民法院的大量矛盾糾紛也將在疏解過(guò)程中向各承接城市的基層人民法院轉(zhuǎn)移。如何妥善解決好三地法官素質(zhì)差異和法律人才配置不均衡問(wèn)題，加快完善三地司法人才的交流對(duì)接機(jī)制就成了京津冀司法協(xié)作的關(guān)鍵一環(huán)。筆者在一定的調(diào)研與思考基礎(chǔ)上，嘗試提出鄰近基層人民法院“結(jié)對(duì)”幫扶、法官異地掛職交流、三地高校資源共享等措施，以期為化解京津冀司法協(xié)作中的基層人民法院人才困境提供一定的破局之策。

（一） 開(kāi)展鄰近基層人民法院“結(jié)對(duì)”幫扶合作

“結(jié)對(duì)”幫扶是我國(guó)在長(zhǎng)期扶貧工作中探索出的一項(xiàng)有效政策，所謂“結(jié)對(duì)”包括省與省“結(jié)對(duì)”、城與城“結(jié)對(duì)”、人與人“結(jié)對(duì)”。筆者認(rèn)為，該項(xiàng)政策也可以被用于破解京津冀司法協(xié)作中的人才困境?；厮菥┙蚣桨l(fā)展歷史可以發(fā)現(xiàn)，京津兩市的許多地區(qū)都曾隸屬于河北，后經(jīng)過(guò)多輪調(diào)整、劃撥才形成了今天三地的行政區(qū)劃形態(tài)。這些劃撥地區(qū)如今依托京津的政策、區(qū)位優(yōu)勢(shì)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)水平上都遠(yuǎn)超于原同屬河北省管轄的鄰近縣市，但雙方至今仍在人情風(fēng)土、經(jīng)濟(jì)往來(lái)、社會(huì)交流和勞務(wù)通婚等方面保持著緊密的聯(lián)系。筆者認(rèn)為，這種基于歷史淵源和地理區(qū)位所產(chǎn)生的彼此在情感傾向上的認(rèn)同與紐帶，正是雙方開(kāi)展“結(jié)對(duì)”幫扶的寶貴基礎(chǔ)。如位于北京西北部的延慶區(qū)歷史上曾隸屬于河北省張家口市，后于1958 年10 月劃歸北京市管轄，近年來(lái)延慶區(qū)人民法院一直致力于與張家口市中級(jí)人民法院、崇禮區(qū)人民法院、懷來(lái)縣人民法院等張家口地方法院就裁判標(biāo)準(zhǔn)、法律適用、交流互訪、執(zhí)行協(xié)同等領(lǐng)域開(kāi)展深入?yún)f(xié)作，多次派出優(yōu)秀法官向鄰近法院介紹工作經(jīng)驗(yàn)，分享審判心得。在案件會(huì)商方面，因?yàn)橥?022 年冬奧會(huì)的重要賽區(qū)，延慶區(qū)人民法院更是與崇禮區(qū)人民法院建立了重大賽事司法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以期在賽事前后就風(fēng)險(xiǎn)研判、矛盾預(yù)防化解、裁判尺度統(tǒng)一等領(lǐng)域方面形成聯(lián)合司法保障?？梢哉f(shuō)，延慶區(qū)人民法院充分發(fā)揮其地緣、人才優(yōu)勢(shì)，積極探索，主動(dòng)作為，為京津冀基層人民法院，特別是鄰近基層人民法院在司法協(xié)作、人才幫扶方面樹(shù)立了良好的榜樣。

下表是筆者整理的京津部分轄區(qū)與河北省的歷史沿革和鄰近縣市統(tǒng)計(jì)表（見(jiàn)表2），希望三地各基層人民法院能夠充分利用彼此在風(fēng)土人情、地緣習(xí)俗等方面的聯(lián)結(jié)與紐帶，把握機(jī)遇，相互扶持，加強(qiáng)彼此聯(lián)絡(luò)，共享區(qū)域資源，努力在區(qū)域整體框架的“大網(wǎng)”下，密織點(diǎn)對(duì)點(diǎn)、區(qū)對(duì)縣、區(qū)對(duì)市的協(xié)作“小網(wǎng)”，在統(tǒng)一裁判尺度標(biāo)準(zhǔn)、密切人才交流往來(lái)等方面協(xié)同發(fā)力，共同推動(dòng)京津冀區(qū)域司法協(xié)同能力的整體性提高。

表2 京津部分轄區(qū)與河北省的歷史沿革與鄰近縣市統(tǒng)計(jì)表

（二） 推動(dòng)法官異地交流掛職機(jī)制升級(jí)優(yōu)化

最高人民法院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)京津冀三地法院人員培訓(xùn)和法官交流工作的意見(jiàn)》為三地法院的異地交流和人才培養(yǎng)制度勾繪了藍(lán)圖，也指明了方向，但如何將該項(xiàng)制度真正扎根落地、穩(wěn)步推行，則高度考驗(yàn)著三地法院的協(xié)作意識(shí)和集體智慧?？紤]到三地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地理區(qū)位特征等方面的較大差異，寄希望于短期內(nèi)迅速磨平三地在法官司法能力和裁判尺度標(biāo)準(zhǔn)上的差距，這幾乎是不可能完成的任務(wù)。因此，筆者認(rèn)為對(duì)三地法官異地交流和人才培養(yǎng)制度的優(yōu)化舉措應(yīng)當(dāng)分步開(kāi)展，穩(wěn)扎穩(wěn)打，以高度的決心耐心和戰(zhàn)術(shù)定力換取長(zhǎng)期持久的制度效果，具體可分為前后兩個(gè)步驟：

一是初期依托鄰近基層人民法院“結(jié)對(duì)”幫扶機(jī)制，在京津基層人民法院與鄰近欠發(fā)達(dá)地區(qū)法院之間開(kāi)展小規(guī)模的法官異地掛職和人才跨區(qū)域培養(yǎng)，并適當(dāng)增加異地掛職經(jīng)歷在人事考核方面的權(quán)重。這種掛職經(jīng)歷既包括發(fā)達(dá)地區(qū)法官到欠發(fā)達(dá)地區(qū)法院的人才“扶貧”，也包括欠發(fā)達(dá)地區(qū)法官到發(fā)達(dá)地區(qū)法院的“進(jìn)修”、“取經(jīng)”。鑒于三地法官在人事關(guān)系和薪資待遇上的現(xiàn)實(shí)差異，該階段的交流仍以臨時(shí)性掛職鍛煉為主，其中發(fā)達(dá)地區(qū)法官到欠發(fā)達(dá)地區(qū)法院交流掛職的，應(yīng)優(yōu)先選派籍貫為掛職地者。由于初期交流主要在鄰近區(qū)域內(nèi)展開(kāi)，法官在兩地交通往來(lái)及兼顧家庭生活等方面較為便利，在綜合法官意愿和兩地實(shí)際需求的前提下，可以仿照“大學(xué)生村官”和特崗教師制度將掛職時(shí)間適當(dāng)延長(zhǎng)為2-3 年，使法官能夠充分融入當(dāng)?shù)厣睿私馍缜槊耧L(fēng)，避免掛職“做客”、“走過(guò)場(chǎng)”，真正實(shí)現(xiàn)法官異地掛職制度“傳幫帶”和“學(xué)真功”的目的初衷。同時(shí)，在初期階段針對(duì)各類(lèi)跨區(qū)域案件或地區(qū)重點(diǎn)案件，“結(jié)對(duì)”法院之間可以通過(guò)聯(lián)席會(huì)商機(jī)制，抽調(diào)各院精銳力量組建臨時(shí)專(zhuān)案團(tuán)隊(duì)，在辦案過(guò)程中相互熟悉、協(xié)商互助、“以案帶學(xué)”“以案促學(xué)”，從而有效提升參與法官的司法實(shí)戰(zhàn)能力。

二是在初期經(jīng)驗(yàn)積累的基礎(chǔ)上，考慮將交流掛職區(qū)域擴(kuò)展至京津冀全境，并鼓勵(lì)參與交流掛職的法官，尤其是籍貫為掛職法院所在地或青年未婚的法官扎根當(dāng)?shù)鼗蜓娱L(zhǎng)掛職期。同時(shí)擴(kuò)大臨時(shí)專(zhuān)案團(tuán)隊(duì)規(guī)模，允許其他非涉案地區(qū)的法官參與學(xué)習(xí)交流，促進(jìn)京津冀法官隊(duì)伍素質(zhì)的整體提高。三地法院還應(yīng)當(dāng)與地方政府、組織部門(mén)開(kāi)展協(xié)作，探索建立異地任職激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)引導(dǎo)三地法官（特別是京津以及河北部分發(fā)達(dá)地區(qū)法官） 向欠發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)，并在薪資待遇、晉升渠道、家屬安置等方面適當(dāng)給予政策傾斜，充分調(diào)動(dòng)法官異地任職積極性，解除其生活后顧之憂，讓這些法官能夠真正做到“俯下身子安下心”。

（三） 切實(shí)發(fā)揮法學(xué)專(zhuān)家掛職制度應(yīng)有效能

最高人民法院早在2012 年7 月頒布的《關(guān)于建立人民法院與法學(xué)院校雙向交流機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》即已明確提出，要搭建人民法院與法律院校及法律科研機(jī)構(gòu)的良性互動(dòng)交流平臺(tái)，并正式建立法學(xué)專(zhuān)家學(xué)者交流掛職制度。當(dāng)前京津冀三地在落實(shí)該項(xiàng)制度的過(guò)程中，縱向上普遍僅在最高人民法院和地方中級(jí)以上人民法院開(kāi)展，且掛職職位多為副庭長(zhǎng)一級(jí)；橫向上多局限在各自區(qū)域內(nèi)或京津兩地間相互開(kāi)展，河北省許多高校資源匱乏的城市幾乎沒(méi)有進(jìn)展。為此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從參與人員和參與范圍兩方面著手來(lái)切實(shí)發(fā)揮法學(xué)專(zhuān)家掛職制度的應(yīng)有效能。

在參與人員方面，鼓勵(lì)更多的京津冀高校學(xué)者（特別是青年教師） 加入交流掛職活動(dòng)當(dāng)中，并且將擔(dān)任職務(wù)由領(lǐng)導(dǎo)崗位拓展至審判一線的普通崗位。例如仿效西北政法大學(xué)的做法——選派法學(xué)教師到基層人民法院擔(dān)任法官助理，前西北政法大學(xué)校長(zhǎng)賈宇曾表示，該校青年教師入職后一律需到基層法檢單位參與為期一年以上的全職式掛職鍛煉。這種親身參與業(yè)務(wù)實(shí)戰(zhàn)所積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)，不僅能夠幫助解決高校法學(xué)教師從理論到理論，從校園到校園的“學(xué)用脫節(jié)”問(wèn)題，真正做到“臨床學(xué)診”“以案為師”，避免出現(xiàn)“法學(xué)博士斷不了離婚案”的尷尬局面，而且可以在極大程度上緩解三地基層人民法院審判力量上的不足，帶動(dòng)掛職法院的廣大基層司法干警增強(qiáng)理論學(xué)習(xí)意識(shí)，幫助政法機(jī)關(guān)營(yíng)造良好學(xué)術(shù)氛圍。

在參與范圍方面，應(yīng)當(dāng)由三地高級(jí)人民法院共同牽頭與京津冀各高校開(kāi)展廣泛合作，使高校學(xué)者資源在京津冀全境流動(dòng)，特別是京津名校的學(xué)者資源能夠向河北偏遠(yuǎn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)，幫助苦待人才“甘霖”的欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層人民法院真正“解渴”。為實(shí)現(xiàn)三地高校學(xué)者資源全境流動(dòng)的順利開(kāi)展，可以考慮對(duì)一定比例的高校學(xué)者，特別是對(duì)那些到偏遠(yuǎn)地區(qū)基層人民法院掛職的高校學(xué)者采取“全職掛職+定期休假”模式，使掛職學(xué)者能夠全身心投入到審判實(shí)務(wù)工作，切實(shí)融入掛職法院的工作節(jié)奏，真正實(shí)現(xiàn)做“事”不做“客”。

（四） 促進(jìn)實(shí)習(xí)制度完善與資源跨區(qū)域共享

高校實(shí)習(xí)生資源也是破解京津冀基層人民法院人才困境，協(xié)調(diào)三地人員配置不均衡問(wèn)題的一塊待挖掘的“富礦”。鑒于前文提到的三地享有高校實(shí)習(xí)生資源差距較大、法院實(shí)習(xí)制度不完善、不合理等問(wèn)題，筆者建議從制度完善和資源平衡兩方面展開(kāi)著手：

在制度完善方面，應(yīng)當(dāng)依托2011 年中央政法委與教育部聯(lián)合制定的卓越法律人才教育培養(yǎng)計(jì)劃，盡快改良當(dāng)前弊病較多的法院實(shí)習(xí)制度。除了安排實(shí)習(xí)生從事部分“輔助性”工作，還要通過(guò)組織實(shí)地庭審觀摩、一線法官指導(dǎo)模擬法庭、提供典型現(xiàn)實(shí)案例、法官與學(xué)者共同授課等多種形式，培養(yǎng)學(xué)生對(duì)法官身份的就業(yè)憧憬和職業(yè)認(rèn)同感，不斷提高學(xué)生參與法院實(shí)習(xí)的積極意愿，進(jìn)而形成良性循環(huán)，在有效緩解基層人民法院“案多人少”困窘的同時(shí)，使法院真正成為集司法審判場(chǎng)地、人才培養(yǎng)基地、理論研究園地、改革創(chuàng)新陣地、知行合一高地“五位一體”的實(shí)踐教學(xué)場(chǎng)所。

在資源平衡方面，為解決京津部分法院實(shí)習(xí)需求“扎堆”，河北偏遠(yuǎn)地區(qū)法院久乏實(shí)習(xí)生“問(wèn)津”的問(wèn)題，筆者建議由三地高級(jí)人民法院牽頭與京津高校和部分河北高校達(dá)成意向合作，平衡三地高校實(shí)習(xí)生資源。具體而言，一是鼓勵(lì)高校實(shí)習(xí)生，特別是研究生、博士生開(kāi)展跨區(qū)域?qū)嵙?xí)；二是鼓勵(lì)河北籍學(xué)生到籍貫地法院參與實(shí)習(xí)；三是與高校所在地（特別是與京津兩地） 臨近的河北各基層人民法院嘗試邀請(qǐng)高校實(shí)習(xí)生來(lái)院開(kāi)展規(guī)模性假期實(shí)習(xí)，并聯(lián)系協(xié)調(diào)本地院校為實(shí)習(xí)生提供食宿。

四、結(jié)語(yǔ)

盡管破解京津冀司法協(xié)作中的人才困境是一個(gè)長(zhǎng)期且艱巨的過(guò)程，但只要三地法院敢于打破阻礙協(xié)作開(kāi)展的地域性“藩籬”，克服地方保護(hù)主義的“壁壘”，堅(jiān)持以京津冀協(xié)同發(fā)展為導(dǎo)引、以提升三地法官隊(duì)伍整體能力為主軸，以推動(dòng)三地法律人才一體化管理、常規(guī)性流動(dòng)，協(xié)同式培養(yǎng)為著力點(diǎn)，相互補(bǔ)臺(tái)，資源同享、協(xié)力共進(jìn)，牢固樹(shù)立“一家人”理念和“一條心”意識(shí)，就能夠不斷消除區(qū)域差異，為京津冀協(xié)同發(fā)展這一重大國(guó)家戰(zhàn)略的順利實(shí)現(xiàn)貢獻(xiàn)司法智慧，展現(xiàn)司法擔(dān)當(dāng)。同時(shí)也可以為長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)等區(qū)域城市群解決發(fā)展過(guò)程中的司法人才保障問(wèn)題提供有益借鑒。

①數(shù)據(jù)由2021 年三地法院官網(wǎng)已公布的當(dāng)年公務(wù)員擬錄用名單計(jì)算得出。

②圖表來(lái)源：艾媒數(shù)據(jù)中心https：//www.iimedia.cn/tag/%E8%89%BE%E5%AA%92%E6%95%B0%E6%8D%AE%E4%B8%AD%E5%BF%83。

③數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)http：//www.stats.gov.cn/，2021 年6月7 日訪問(wèn)。

④北京市數(shù)據(jù)參見(jiàn)《2021 年北京市高級(jí)人民法院工作報(bào)告》，天津及河北數(shù)據(jù)來(lái)源于兩地法院內(nèi)網(wǎng)系統(tǒng)。

⑤河北工業(yè)大學(xué)雖位于天津市，但隸屬于河北省，故應(yīng)將該校計(jì)入河北省高校之列。

⑥計(jì)算方法：城市高校數(shù)÷城市區(qū)縣數(shù)＝基層人民法院平均高校擁有量。

⑦詳見(jiàn)中華人民共和國(guó)教育部高等教育司官網(wǎng)，http：//www.moe.gov.cn/s78/A08/gjs_left/moe_739/s6549。