當(dāng)前農(nóng)村閑置宅基地利用研究

趙淑芹

摘 要：強化對農(nóng)村閑置宅基地的利用，實現(xiàn)農(nóng)村宅基地資源利用的最大化，對于破除城鄉(xiāng)發(fā)展二元結(jié)構(gòu)，提升農(nóng)村宅基地財產(chǎn)性價值以及提高土地配置效率具有重要意義。然而，由于農(nóng)村宅基地閑置的成因較為復(fù)雜，因而在閑置宅基地的具體利用方面面臨著不少的困難。本文針對農(nóng)村閑置宅基地利用，首先簡要概述了農(nóng)村閑置宅基地的概念及類型，并分析了農(nóng)村閑置宅基地利用上所出現(xiàn)的一些具體問題，并就強化農(nóng)村閑置宅基地利用提出了系統(tǒng)的建議措施。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地;閑置宅基地;資源利用

宅基地作為農(nóng)村所特有建設(shè)用地，具有住房保障以及財產(chǎn)特性的雙重功能，尤其是在城鄉(xiāng)二元化分隔發(fā)展的階段，宅基地也是農(nóng)民群眾住房保障的主要承載，這一階段為了保障農(nóng)民群眾的居住，實現(xiàn)了嚴(yán)格控制了宅基地使用和流轉(zhuǎn)的政策，宅基地的劃撥和建設(shè)對于保障農(nóng)民群眾生活以，以及維護農(nóng)村社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了非常重要的作用。然而，隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，農(nóng)村地常住人口規(guī)模不斷縮減，農(nóng)民群眾進城后宅基地的住房保障功能不斷下降，宅基地一定程度出現(xiàn)了閑置浪費的問題，而同時隨著城鎮(zhèn)的不斷擴張和耕地紅線限制，土地供需矛盾不斷加劇。在土地資源稀缺的背景下，更加要求應(yīng)該注重強化對農(nóng)村閑置宅基地的利用，這對于促進提高土地資源利用，促進農(nóng)民收入提升以及加快鄉(xiāng)村振興步伐也具有非常重要的意義。

一、農(nóng)村閑置宅基地的概念內(nèi)涵分析

農(nóng)村宅基地主要是村集體經(jīng)濟組織為了滿足村集體成員的生產(chǎn)生活需要，而無償分配的用于房屋和附屬設(shè)施建設(shè)的用地，主要包括了建筑用地以及院落占地等，其最大的特點是宅基地的使用主體為村集體組織的成員，用途為住宅或者附屬物的建造，用地性質(zhì)屬于村集體土地建設(shè)用地，在用地使用上沒有時間期限限制。閑置宅基地，則主要是受到農(nóng)村地建新不拆舊或者是沒有使用主體等一系列原因所造成的地上附著物閑置，進而導(dǎo)致的農(nóng)村宅基地閑置。對于宅基地閑置的具體分類方面，較為常見的主要是：一是由于經(jīng)濟收入增加擇地新蓋房出現(xiàn)的閑置宅基地，二是由于村集體家庭人口數(shù)量變化出現(xiàn)的閑置宅基地，三是由于宅基地缺乏管理出現(xiàn)的閑置宅基地，四是由于農(nóng)村人口流動出現(xiàn)的常年性或者季節(jié)性閑置宅基地，五是合法建設(shè)的舊宅閑置以及違章建筑所造成的舊宅閑置。

農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象的發(fā)生，從根本上說與城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展有著密切的關(guān)系。隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，農(nóng)村在整體的住宅空間布局方面已經(jīng)出現(xiàn)了非常大的變化，尤其是由于宅基地土地利用規(guī)劃不夠詳細(xì)科學(xué)，以及農(nóng)村建房的無序擴張或者是建新不拆舊等一系列的問題，導(dǎo)致宅基地問題的發(fā)生。同時，在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，農(nóng)村勞動力以及農(nóng)村高素質(zhì)群體向城市轉(zhuǎn)移，空心村的逐步形成，也進一步造成了農(nóng)村宅基地的閑置。此外，居住在農(nóng)村地外出務(wù)工人員在回鄉(xiāng)建新房的過程中，由于村莊布局規(guī)劃的不合理以及基礎(chǔ)設(shè)施的不完善，對于以往的舊宅往往作為個人的資產(chǎn)閑置，而往往從村子周邊另尋宅基地，以確保建房區(qū)位條件的良好，因而村莊不斷向外擴張，導(dǎo)致在村內(nèi)宅基地的廢棄和閑置。

農(nóng)村閑置宅基地，所占用的土地既無法用于居住，同時一些違法違規(guī)的宅基地對于耕地面積也造成了擠占，影響了土地資源的使用，對于農(nóng)業(yè)種植生產(chǎn)也會帶來不利的影響。同時，閑置的宅基地也經(jīng)常面臨產(chǎn)權(quán)不清以及多戶共同享有等一系列的問題，非常容易由于閑置宅基地處理出現(xiàn)糾紛，再加上閑置的宅基地增加了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)，錯落分散的閑置宅基地難以進行系統(tǒng)的規(guī)劃整理，將會直接制約農(nóng)村的建設(shè)，也難以產(chǎn)生應(yīng)有的經(jīng)濟效益以及社會效益。

二、農(nóng)村閑置宅基地的具體成因分析

做好農(nóng)村閑置宅基地的有效利用，必須深入分析導(dǎo)致農(nóng)村宅基地出形成的原因，進而有針對性的制定宅基地資源的利用措施，具體來說其成因可以分為以下方面：

對于宅基地的審批以及監(jiān)管工作力度不足。長期以來農(nóng)村宅基地的獲取成本較低且長期使用，已經(jīng)成為農(nóng)村一項具有明顯普惠性質(zhì)的福利政策，對于保障農(nóng)村基層群眾住有所居，促進農(nóng)村基層社會的和諧穩(wěn)定等方面，發(fā)揮了非常重要的保障作用。但是長期以來，農(nóng)村宅基地在實際的使用管理過程中卻存在著重審批而輕監(jiān)管的問題，尤其是審批后的監(jiān)管不到位，農(nóng)村宅基地建新不拆舊的問題已經(jīng)非常普遍，宅基地實際使用面積超標(biāo)以及違規(guī)多占地建房的問題也沒有得到有效的控制，在基層治理中一般村集體為了維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，在宅基地的監(jiān)管上相對較為松散，一些違規(guī)問題在處理上以妥協(xié)讓步以及少量處罰罰款為主，因而監(jiān)管不嚴(yán)，造成宅基地閑置的問題得不到有效的解決。

一些農(nóng)村的村莊建設(shè)規(guī)劃布局不夠科學(xué)。對農(nóng)村基層宅基地進行有效的管控，實現(xiàn)農(nóng)村宅基地等土地資源的合理利用，非常重要的基礎(chǔ)工作是做好農(nóng)村村莊建設(shè)的合理規(guī)劃。當(dāng)前一些地方在發(fā)展規(guī)劃方面，往往主要是重視城市發(fā)展規(guī)劃，而對于農(nóng)村的村莊規(guī)劃建設(shè)沒有應(yīng)有的重視，由于規(guī)劃的滯后和缺失，造成了農(nóng)村宅基地的劃撥使用方面也存在著散亂的問題，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，不少地方的農(nóng)村已經(jīng)出現(xiàn)了宅基地的建筑老化以及房型差異、功能缺失等常見問題，村莊的房屋建筑和道路布局非常散亂，這也是誘使農(nóng)村群眾另建新房以及進城購房的重要原因，并進一步加劇了宅基地閑置的問題。

閑置宅基地的回收面臨較多困難。不同地方對于宅基地的管理有著不同的管理辦法，但是一般來說對于一戶多宅則是明確要求多出的宅基地應(yīng)該進行轉(zhuǎn)讓，當(dāng)農(nóng)戶家庭全部遷出村集體后而且宅基地建房損壞后還應(yīng)該收回使用權(quán)，對于未經(jīng)批復(fù)違規(guī)占用或者多占的宅基地應(yīng)當(dāng)予以退還并拆除違規(guī)建筑物，但是由于農(nóng)村基層治理的復(fù)雜性和特殊性，這些政策規(guī)定在基層具體的執(zhí)行過程中還存在著較多的問題，違規(guī)以及超標(biāo)宅基地的回收整治，同時涉及基層群眾切身利益，一些基層政府需要統(tǒng)籌考慮多方面因素的影響，因而閑置宅基地回收面臨較大困難。

農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和人口流失加劇了宅基地的閑置。在經(jīng)濟社會快速發(fā)展以及城鎮(zhèn)化進程不斷加快的趨勢下，農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的數(shù)量和規(guī)模不斷擴大，農(nóng)民群眾非農(nóng)就業(yè)的機會和收入快速增長，農(nóng)業(yè)收入在農(nóng)村群眾家庭總收入中的占比不斷下架，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對于農(nóng)民群眾生活保障的重要性逐步降低，大量的進城務(wù)工人員在城鎮(zhèn)購房定居，農(nóng)村居住人口數(shù)量不斷縮減，而農(nóng)民群眾在思想認(rèn)識和情感寄托上，大多仍然選擇保留宅基地，作為基本的住房保障，因而加劇了農(nóng)村宅基地閑置的問題。

農(nóng)村宅基地的有序流轉(zhuǎn)以及有償退出面臨較大難度。當(dāng)前，各級關(guān)于農(nóng)村閑置宅基地的具體流轉(zhuǎn)以及退出機制往往還沒有細(xì)化完善具體的措施辦法，由于缺少政策依據(jù)，而且對于農(nóng)村閑置宅基地也沒有形成一定規(guī)模的利用市場，因而造成了農(nóng)村閑置宅基地的流轉(zhuǎn)存在著較大的局限性，不僅挫傷了農(nóng)民群眾對于閑置宅基地利用的積極性，也難以真正體現(xiàn)農(nóng)村宅基地的財產(chǎn)性價值，再加上當(dāng)前針對農(nóng)村閑置宅基地還沒有建立較為成熟的宅基地價值評估體系，閑置宅基地流轉(zhuǎn)的市場需求相對較小，宅基地流轉(zhuǎn)退出的資金來源不足，這些都增加了閑置宅基地流轉(zhuǎn)以及退出的難度。

三、加強農(nóng)村閑置宅基地利用的具體措施分析

對于農(nóng)村閑置宅基地的利用，應(yīng)該嚴(yán)格按照各級關(guān)于土地管理的相關(guān)法律法規(guī)以及政策規(guī)定，結(jié)合地方的實際情況，合理的制定農(nóng)村閑置宅基地的資源利用方案，妥善做好閑置宅基地的流轉(zhuǎn)和退出，拓寬宅基地利用的具體方式，可以探索在以下方面進行改進和完善：

明確農(nóng)村閑置宅基地管理利用的基本原則。宅基地關(guān)系農(nóng)村群眾的切身利益，在具體的管理利用過程中，應(yīng)該遵循合法合規(guī)、謹(jǐn)慎穩(wěn)妥的基本要求，對于宅基地具體的治理和利用，一方面應(yīng)該注重堅持集約利用土地的原則，將閑置不用的宅基地從土地資源的低效利用狀態(tài)向集約高效利用的方向轉(zhuǎn)變，重點是對宅基地的效能以及潛在價值進行深入的挖掘，跟進鄉(xiāng)村振興發(fā)展的大形勢，強化對閑置宅基地的改造利用力度，創(chuàng)新宅基地的利用模式，進而幫助農(nóng)村群眾通過閑置宅基地的利用創(chuàng)造更高的價值和效益。另一方面應(yīng)該注重充分尊重農(nóng)村群眾的意愿，宅基地作為特殊的生產(chǎn)要素資源，不僅是保障生活居住的基礎(chǔ)，同時也具有一定的家庭資產(chǎn)的功能，因此在宅基地的治理利用過程中，應(yīng)該注重強化政府的引導(dǎo)作用，充分尊重農(nóng)民群眾的意愿。在農(nóng)村閑置宅基地的治理和利用具體思路方面，一方面則應(yīng)該注重從根源上進行治理，尤其是加強對農(nóng)村宅基地的供給、審批等環(huán)節(jié)進行控制，另一方則應(yīng)該將已經(jīng)處于閑置狀態(tài)的宅基地資源充分利用起來，以提高閑置宅基地治理和利用的效率。

穩(wěn)妥做好農(nóng)村閑置宅基地的退出和流轉(zhuǎn)。對于農(nóng)村閑置宅基地的利用，應(yīng)該適應(yīng)土地制度改革的發(fā)展趨勢，從提高土地節(jié)約化以及節(jié)約化利用的角度出發(fā)，積極推進宅基地退出和流轉(zhuǎn)的創(chuàng)新。在閑置宅基地的退出方面，應(yīng)當(dāng)根據(jù)宅基地限制的具體原因來創(chuàng)新完善相應(yīng)的退出模式，對于廢棄或者是長期閑置等造成的，不具備居住價值或者是建新不拆舊等產(chǎn)生的閑置宅基地，可以采取無償回收的方式;對于社區(qū)上樓或者進城購房以及遷出居住的閑置宅基地，應(yīng)當(dāng)予以適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟補償，鼓勵戶主積極退出宅基地;對于違規(guī)建房或者審批后未動工建設(shè)的宅基地則可以進行強制回收;對于移民區(qū)、礦區(qū)庫區(qū)或者地質(zhì)災(zāi)害區(qū)的閑置宅基地，則應(yīng)該鼓勵自愿有償退出。在農(nóng)村閑置宅基地的流轉(zhuǎn)方面，應(yīng)該嚴(yán)格按照土地管理法、物權(quán)法以及各級關(guān)于土地管理的相關(guān)政策要求，探索采取多種方式進行閑置宅基地的流轉(zhuǎn)，可以探索宅基地的出租，通過訂立租賃合同的形式將宅基地委托給承租人使用;可以采取售賣的形式，將房屋以及宅基地等在法律允許框架范圍內(nèi)進行所有權(quán)的變更;可以采取置換的形式，在村集體成員內(nèi)部或者是由政府部門主導(dǎo)進行宅基地的置換;可以采取征收補償?shù)姆绞?，對于具備公共目的以及公共用途的宅基地，采取征收補償?shù)姆绞綄⑵湔魇諡閲型恋?。無論是宅基地的流轉(zhuǎn)還是退出，應(yīng)該嚴(yán)格按照法律法規(guī)要求，堅持公平正義觀念，遵循保護土地所有者以及使用者合法的權(quán)益開展，確保宅基地流轉(zhuǎn)后者退出的順利實施。

對農(nóng)村閑置宅基地的利用模式進行優(yōu)化。閑置宅基地的利用優(yōu)化方面，應(yīng)該結(jié)合不同地方的自然條件以及社會條件，從土地功能分類的角度出發(fā)，系統(tǒng)的進行宅基地的整理以及再利用。第一，在基于生產(chǎn)功能的宅基地再利用方面，也就是將農(nóng)村所閑置的宅基地采取復(fù)墾治理的形式，形成耕地進而恢復(fù)土地的生產(chǎn)功能，在基本模式上主要是有合村并居住模式，也就是將分散的自然村通過拆遷歸并的方式并入到中心村，進而從整體上減少農(nóng)村的建設(shè)用地規(guī)模，并對閑置宅基地進行清理，恢復(fù)村莊的耕地面積，促進土地資源的節(jié)約化和集約化利用;可以采取內(nèi)部改造的模式，對村莊建設(shè)的整體布局進行合理的規(guī)劃，對擁有多處或者空置的宅基地進行有償?shù)氖召徍筮M行整理，并將其作為標(biāo)準(zhǔn)宅基地提供給有住宅需求的農(nóng)戶;可以采取拆遷安置、新建社區(qū)的模式，由村集體組織劃定區(qū)域建設(shè)社區(qū)樓房，村集體成員騰出宅基地進入新型農(nóng)村社區(qū)樓房居住，進而達(dá)到節(jié)約農(nóng)村土地資源和增加耕地面積的目的。第二，基于生態(tài)功能的閑置宅基地利用方面，主要是通過進行村莊或者工礦用地以及其他未利用土地開展專項整理，對閑置宅基地進行全面的整治，尤其是對于分散居住在一些地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)或者交通條件落后區(qū)域的，可以鼓勵農(nóng)村群眾集中搬遷到城鎮(zhèn)或者中心村，對其閑置的宅基地進行整理恢復(fù)生態(tài)功能，進而達(dá)到保持水土以及調(diào)節(jié)氣候，改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境的功能。第三，基于社會功能的閑置宅基地利用方面，重點是將閑置宅基地用于特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)以及休閑旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方面，重點應(yīng)該充分結(jié)合不同區(qū)域的自然條件以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實際，可以將閑置宅基地用于特色農(nóng)作物的種植、特色農(nóng)產(chǎn)品展示加工或者特色農(nóng)產(chǎn)品的倉儲等，也可以將閑置宅基地作為特色農(nóng)產(chǎn)品的加工制造以及倉儲銷售的綜合性場地;在休閑旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方面，則主要是將宅基地以及周邊其他土地等打造形成旅游區(qū)，積極發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，在休閑旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方面，應(yīng)該盡可能的避免大拆大建，而應(yīng)該多采取修繕以及小規(guī)模改造的方式等，將閑置的宅基地改造成為農(nóng)家樂、特色民俗、手工作坊或者農(nóng)副產(chǎn)品店等，進而通過發(fā)展農(nóng)業(yè)旅游和生態(tài)旅游、文化旅游等來實現(xiàn)閑置宅基地的文化效益以及社會效益和生態(tài)效益。

強化農(nóng)村閑置宅基地利用的管理實施。首先，應(yīng)該健全完善農(nóng)村閑置宅基地利用的組織實施，重點應(yīng)該完善農(nóng)村宅基地管理以及使用相關(guān)條例和政策的細(xì)化完善，尤其是結(jié)合不同地區(qū)的實際情況等，對農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)、宅基地登記發(fā)證、宅基地流轉(zhuǎn)收益分配等完善具體的政策規(guī)定，為農(nóng)村閑置宅基地的利用提供系統(tǒng)完善的依據(jù)支持。其次，在閑置宅基地治理利用的源頭方面，還應(yīng)該注重全方面的加大監(jiān)督管理力度，尤其是對新增的農(nóng)村宅基地審批進行嚴(yán)格控制，嚴(yán)禁出現(xiàn)一戶多宅的現(xiàn)象，新建宅基地應(yīng)該在原宅基地基礎(chǔ)上修建，嚴(yán)禁占用農(nóng)用地以及耕地。同時，還應(yīng)該規(guī)范開展農(nóng)村土地使用調(diào)查，采取衛(wèi)星遙感以及航拍等方式對農(nóng)村土地使用進行測量和規(guī)劃，嚴(yán)格督促執(zhí)行土地節(jié)約和集約使用的各項政策規(guī)定，有效避免閑置宅基地問題的發(fā)生。第三，在農(nóng)村閑置宅基地的治理方面，還應(yīng)該注重全面提高鄉(xiāng)村規(guī)劃水平，立足于解決城鄉(xiāng)土地供需矛盾以及對閑置宅基地進行盤活，編制實施鄉(xiāng)村規(guī)劃，重點結(jié)合不同村莊的實際發(fā)展?fàn)顩r、自然資源條件狀況、村莊的空間結(jié)構(gòu)特點等，提高村莊規(guī)劃編制的前瞻性和科學(xué)性，對村莊宅基地的用地結(jié)構(gòu)進行合理的安排，對村莊新建房屋的面積標(biāo)準(zhǔn)等進行明確的規(guī)定，進而有效避免由于規(guī)劃無序所造成的宅基地閑置問題，促進不斷提升農(nóng)村用地資源的配置效率以及配置水平。此外，還應(yīng)該注重強化農(nóng)村閑置宅基地利用的各項保障措施，尤其是針對閑置宅基地利用資金不足的問題，積極爭取財政資金、社會資本投入等多種方式，籌資閑置宅基地的資金利用，為農(nóng)村閑置宅基地的有效利用強化支持保障。

四、結(jié)語

做好農(nóng)村閑置宅基地的利用，對于節(jié)約利用農(nóng)村土地資源，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展有著重要的作用。在農(nóng)村閑置宅基地的利用方面，應(yīng)該堅持集約化規(guī)范化法治化的原則，尊重農(nóng)民群眾的意愿選擇，積極拓寬做閑置宅基地利用的思路，合理解決農(nóng)村土地問題，這對于促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展也具有重要意義。

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