政府購買公共體育服務(wù)多元協(xié)同監(jiān)管體系的構(gòu)建與運行策略研究

劉 望，王 政，2，萬文博

伴隨“放管服”改革、服務(wù)型政府建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，政府購買公共體育服務(wù)作為一種新制度、新模式在地方得以實踐并取得顯著成效，與此同時，各類購買風(fēng)險與現(xiàn)實問題逐步顯現(xiàn)。學(xué)界圍繞政府購買公共體育服務(wù)風(fēng)險與困境主題展開較為豐富的規(guī)范研究和實證研究：一方面，尋租、逆向選擇、公共責(zé)任轉(zhuǎn)嫁與偏離等風(fēng)險對政府購買公共體育服務(wù)有效性提出了挑戰(zhàn)；另一方面，頂層設(shè)計的制度空白與相關(guān)行政法規(guī)的滯后、政社發(fā)展的“諾斯悖論”“現(xiàn)實市場”與“理想市場”的偏差、缺乏完善的績效評估機制和監(jiān)督體系成為當(dāng)前政府購買公共體育服務(wù)過程中存在的主要梗阻?？梢?，完善政府購買公共體育服務(wù)監(jiān)管體系成為體育治理進(jìn)程中的重要任務(wù)。

監(jiān)管并非只是約束，有效的監(jiān)管能夠起到激勵和服務(wù)作用。當(dāng)前，政府購買公共體育服務(wù)的監(jiān)管模式以政府作為監(jiān)管主體、依靠政府強制力保證實施的內(nèi)部監(jiān)管，然而政府對合同的履行過程難以做到同步監(jiān)管和有效評價，與監(jiān)管目標(biāo)的設(shè)計存在偏差，其效果往往也不理想。與此同時，2020 年初財政部頒布《政府購買服務(wù)管理辦法》（財政部令第102號），進(jìn)一步就監(jiān)管問題作出規(guī)定：購買主體和承接主體應(yīng)當(dāng)自覺接受財政監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督以及服務(wù)對象的監(jiān)督。雖然上述制度都明確對購買服務(wù)監(jiān)管提出了要求，但總體上屬于原則性規(guī)定，至于如何構(gòu)建切實有效的政府購買公共體育服務(wù)監(jiān)管體系，并將其付諸實踐仍需要專門的研究和探索。面對政府購買的多重風(fēng)險以及監(jiān)管機制和體系梗阻的挑戰(zhàn)，政府購買公共體育服務(wù)監(jiān)管應(yīng)采取何種治理路徑？其理論依據(jù)又是什么？這成為本研究首要回答的問題。

國際上，理論與實踐的發(fā)展越發(fā)傾向于廣義的“大監(jiān)管”理念，即監(jiān)管可以包括各種對行為產(chǎn)生影響的機制，同時“治理”的本質(zhì)在于強調(diào)主體的多元性和手段的協(xié)商性、互動性，由此政府購買公共體育服務(wù)監(jiān)管的治理也應(yīng)采取多元協(xié)同的治理路徑。1992年，伊恩·艾爾斯（I.AYRES）和約翰·布雷斯維特（J.BRAITHWAITE），提出回應(yīng)性監(jiān)管理論[1]，從本質(zhì)上批判了在傳統(tǒng)思維和價值導(dǎo)向下無差別的、依靠懲罰強制執(zhí)行的傳統(tǒng)“政府監(jiān)管”定式[2]，強調(diào)基于行政歸口監(jiān)管權(quán)分流的監(jiān)管主體多元化，監(jiān)管策略和具體手段的多樣化、差別性和可選擇性，其要義包括：（1）倡導(dǎo)強化型自我監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管以及引入利益相關(guān)者之外的第三方機構(gòu)；（2）強調(diào)監(jiān)管主體應(yīng)根據(jù)監(jiān)管對象的具體情況給予差別性待遇[11]；（3）主張建立不同監(jiān)管主體間的合作關(guān)系，強調(diào)不同監(jiān)管策略的協(xié)調(diào)，使各策略間互相促進(jìn)、互為補充[3]。本研究而言，在宏觀制度和微觀監(jiān)管手段構(gòu)建上，回應(yīng)性監(jiān)管理論所表現(xiàn)的治理型特質(zhì)順應(yīng)體育治理體系現(xiàn)代化建設(shè)所要求的主體多元性和手段上的協(xié)商性、互動性，體現(xiàn)了深化“放管服”改革的核心要義，為治理政府購買公共體育服務(wù)監(jiān)管問題提供理論依據(jù)。因此，本研究試圖從廣義的“大監(jiān)管”理念來看待政府購買公共體育服務(wù)的監(jiān)管問題，在借鑒與融合回應(yīng)性監(jiān)管理論的基礎(chǔ)上，構(gòu)建政府購買公共體育服務(wù)的多元協(xié)同監(jiān)管體系模型，并針對性地搭建多元協(xié)同監(jiān)管體系的運行策略與支持配套系統(tǒng)，以期促進(jìn)政府購買公共體育服務(wù)實踐更好地開展。

1 政府購買公共體育服務(wù)監(jiān)管的主要問題及其生成機理分析

1.1 政府監(jiān)管的有效性不足

當(dāng)前，我國政府購買公共體育服務(wù)的監(jiān)管形式主要側(cè)重于政府部門的內(nèi)部監(jiān)管，外在的社會性監(jiān)督、專業(yè)性監(jiān)督不足，尤其是缺少對政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)督和追責(zé)[4]。在政府監(jiān)管模式下，潛移默化地認(rèn)為監(jiān)管主體就是政府，就是依靠強制力保證實施。然而，在持續(xù)推進(jìn)體育治理體系現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中，依靠政府強制力、缺乏協(xié)商對話、無差別待遇等策略的固有缺陷逐漸顯現(xiàn)，難以滿足建設(shè)監(jiān)管治理的要求。實踐中，雖然引入第三方評估，但第三方評估的組織形式依然通過體育部門購買服務(wù)來實現(xiàn)，體育部門對于第三方評估結(jié)果是否對外公布以及公布內(nèi)容和形式具有主導(dǎo)權(quán)。這樣的做法實則為政府監(jiān)管的一種新方式或新手段，還無法構(gòu)成真正的外部監(jiān)管主體，監(jiān)管往往表現(xiàn)出較強內(nèi)部性、單一性、“一刀切”等特征，究其根源如下所述。

（1）職能部門監(jiān)管責(zé)任的缺失。政府購買意味著政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣搀w育服務(wù)的購買者、監(jiān)管者，對政府監(jiān)管職責(zé)提出更高要求。反觀實踐，由于政府角色沒能實現(xiàn)應(yīng)有轉(zhuǎn)變，多數(shù)地方職能部門存在“卸包袱”心態(tài)，注重公共體育服務(wù)的購買及預(yù)算，放松了對其監(jiān)督和管理，尤其是缺乏對服務(wù)提供過程中技術(shù)問題的監(jiān)管。實踐中，購買公共體育服務(wù)績效評估小組會對購買項目進(jìn)行績效評估，但對服務(wù)過程的質(zhì)量監(jiān)督與管理尚顯不足。相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，由于不是全額購買，一般只會要求承接主體的購買資金怎么使用；另一方面，缺乏調(diào)查取證相關(guān)專業(yè)人員，具有執(zhí)法資格的人員不足，還需要其他部門的配合。正是政府單一監(jiān)管主體專業(yè)性和覆蓋面不足，降低了監(jiān)管的有效性。

（2）相關(guān)部門監(jiān)管職責(zé)模糊且協(xié)調(diào)性不足。政府購買公共體育服務(wù)監(jiān)管涵蓋多項目、多領(lǐng)域，涉及規(guī)劃、財務(wù)、審計、績效等一般管理知識和體育專業(yè)知識，對監(jiān)管人員的學(xué)科結(jié)構(gòu)、監(jiān)管能力及實踐經(jīng)驗提出了較高要求，地方政府作為唯一監(jiān)管主體勢必會乏力。在此情況下，地方政府一般會選擇加大監(jiān)管資源的投入，吸納政府多個職能部門參與監(jiān)管。但實踐中，由于尚未形成完善的協(xié)調(diào)機制、激勵機制、問責(zé)機制，以及各部門間邊界不清、隸屬關(guān)系不明、信息壁壘較為嚴(yán)重，使得監(jiān)管出現(xiàn)多部門間協(xié)調(diào)性不足的問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在服務(wù)供給完成后，體育部門收集、審核材料并提交給財政部門，但在這之前多部門之間就監(jiān)管問題很少溝通和協(xié)調(diào)，一般是各部門監(jiān)管各自的領(lǐng)域，呈現(xiàn)“條塊分割”的特點，沒有形成合力，在很大程度上影響了監(jiān)管的效果和效率。

（3）監(jiān)管方式和手段亟需進(jìn)一步創(chuàng)新和優(yōu)化。在開展監(jiān)管工作中，合同協(xié)議規(guī)定較為籠統(tǒng)，相關(guān)部門更多通過下發(fā)通知、上級聽取匯報、現(xiàn)場視察、審閱項目進(jìn)展報告等方式要求承接主體接受并配合監(jiān)管，而承接主體在監(jiān)管前往往會做大量準(zhǔn)備工作以應(yīng)對檢查，普遍缺乏科學(xué)系統(tǒng)的評價監(jiān)管體系。實踐中，主要通過體育部門相關(guān)負(fù)責(zé)人的現(xiàn)場監(jiān)督和承接主體提交的總結(jié)報告進(jìn)行監(jiān)管。這樣的監(jiān)管具有較強的手工性和行政化特征，不僅與信息化技術(shù)的迅猛發(fā)展不相適應(yīng)，而且在監(jiān)管活動被觸發(fā)后，多采取事后行政處罰的懲罰性措施，缺乏實質(zhì)性的失信懲戒和守信獎勵措施。傳統(tǒng)意義上的監(jiān)管手段雖然可以在短時間內(nèi)達(dá)到監(jiān)管目的，但在簡政放權(quán)持續(xù)深入的背景下，其作用將進(jìn)一步減小，且不能體現(xiàn)監(jiān)管和服務(wù)相結(jié)合的新理念，容易催生承接主體抵觸法規(guī)的心態(tài)。監(jiān)管主體和承接主體間的博弈，勢必增加法規(guī)和尋求漏洞行為相互循環(huán)強化，增加購買監(jiān)管行政執(zhí)行成本。

1.2 其他相關(guān)方監(jiān)管的參與性缺失

根據(jù)利益相關(guān)者理論，承接主體和服務(wù)對象是政府購買公共體育服務(wù)利益的直接相關(guān)者，服務(wù)對象的評價和滿意度最能反映服務(wù)效果，承接主體的參與不僅能有效減少被監(jiān)管者的抵觸情緒，還可以降低機會主義傾向，從而減少監(jiān)管任務(wù)的執(zhí)行成本。但在我國傳統(tǒng)文化的影響下，社會公眾潛移默化地認(rèn)為監(jiān)管就是依靠政府的強制力，承接主體和服務(wù)對象對于公共體育服務(wù)監(jiān)督的重視程度不夠，本身參與意識也不強，再加上內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的不完善和參與渠道的不暢通，導(dǎo)致承接主體和服務(wù)對象參與性缺失的困境。

（1）相關(guān)參與者主體意識不強。一方面，雖然法律賦予公眾監(jiān)督權(quán)，但在實踐中絕大多數(shù)社會公眾因缺乏監(jiān)督意識、公共體育服務(wù)普惠性且項目運作周期偏長和自身獲取信息的渠道較為有限，較少關(guān)注項目運作的具體情況。訪談得知，雖然公眾可以通過第三方評估機構(gòu)的服務(wù)滿意度問卷和線上APP（如蘇體通）的服務(wù)不滿意投訴和建議反饋渠道進(jìn)行反饋，但反饋意見寥寥無幾。另一方面，在購買公共體育服務(wù)監(jiān)管中，承接主體既是監(jiān)管對象，又是監(jiān)管主體，由于雙重管理體制和政社一體、管辦不分的影響，以及政府在監(jiān)管中長期發(fā)揮“全能”作用，使得實踐中的承接主體自治能力不強，同時也未能實現(xiàn)監(jiān)管主體角色的轉(zhuǎn)變和監(jiān)管主體意識的形成。

（2）承接主體內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善。承接主體對服務(wù)生產(chǎn)過程進(jìn)行自我監(jiān)管，有助于服務(wù)質(zhì)量提升和監(jiān)管成本的降低。體育社會組織作為主要的承接主體，依據(jù)我國《中華人民共和國民法總則》規(guī)定，取得合法資格的體育社會組織屬于非營利性法人，應(yīng)當(dāng)制訂章程并設(shè)立權(quán)力機構(gòu)與執(zhí)行機構(gòu)[14]。反觀實踐，由于嚴(yán)格的“雙重”管理體制以及過度的資源依賴性，大多數(shù)組織獨立性缺失、自主性不強，加之其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善、各項規(guī)章制度缺失或因其約束力、執(zhí)行力不強而流于形式，使得組織內(nèi)部監(jiān)管缺失。實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)體育社會組織理事會、監(jiān)事會形同虛設(shè)甚至缺失，有些承接主體內(nèi)部沒有設(shè)立專門的會計機構(gòu)和人員，存在內(nèi)部治理混亂、約束與監(jiān)督不健全、財產(chǎn)不清晰等問題，進(jìn)而誘致承接主體監(jiān)管的參與性缺失。

（3）公眾參與渠道不暢通。多元主體參與監(jiān)管的一大困境是信息不對稱問題。在購買服務(wù)中，承接主體與公眾之間存在嚴(yán)重的信息不對稱，尤其是專業(yè)性較強的服務(wù)，公眾很難在使用服務(wù)過程中收集所有相關(guān)信息，再加上公眾個體分析與判斷相關(guān)信息的能力較弱，公眾監(jiān)管在可操作性上存在一定現(xiàn)實缺陷。據(jù)地方政府采購網(wǎng)顯示，個別網(wǎng)站僅能看到部分法律政策性文件、購買指導(dǎo)目錄及招標(biāo)項目公示，缺乏公共體育服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)及資金使用情況等重要信息的公示，服務(wù)購買資金的去向也常常成為承接主體的內(nèi)部信息，缺乏對公開的具體形式、內(nèi)容、程度等進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定，信息披露不完全、不規(guī)范成為主要問題。與此同時，承接主體信息披露的滯后性也制約著社會公眾監(jiān)督權(quán)的行使。目前，多數(shù)體育社會組織在官方網(wǎng)站、微信公眾號等平臺進(jìn)行財務(wù)公示和項目情況說明，但限于人力其公開效率仍然不高。此外，統(tǒng)一的信息公開平臺的缺乏，同樣誘導(dǎo)相關(guān)方監(jiān)管的參與性缺失。

2 基于回應(yīng)性監(jiān)管理論的政府購買多元協(xié)同監(jiān)管體系模型

2.1 模型的構(gòu)建

基于上述理論分析認(rèn)為，如果強化相關(guān)參與者的主體責(zé)任并加大監(jiān)管資源供給，“重購買、輕監(jiān)管”現(xiàn)象可以得到有效克服。依循回應(yīng)性監(jiān)管的學(xué)理邏輯，以維護公共利益和保障公民的體育權(quán)利為邏輯起點，構(gòu)建以監(jiān)管主體多元化、監(jiān)管內(nèi)容全面性和監(jiān)管策略針對性為核心特點的政府主導(dǎo)型多元協(xié)同監(jiān)管體系模型。基于利益相關(guān)者理論，根據(jù)各監(jiān)管主體是否具有直接利益相關(guān)關(guān)系，可將監(jiān)管主體分為內(nèi)部監(jiān)管主體和外部監(jiān)管主體，分別構(gòu)成內(nèi)部監(jiān)管系統(tǒng)和外部監(jiān)管系統(tǒng)（見圖1）。內(nèi)外部監(jiān)管系統(tǒng)運用有效的監(jiān)管方式、多樣化的監(jiān)管策略，各司其職、相互協(xié)同、共享監(jiān)管空間、共筑監(jiān)管合力，構(gòu)成政府購買公共體育服務(wù)的內(nèi)部監(jiān)管場域和外部監(jiān)管場域，既緩解了因人力、物力和專業(yè)能力有限而導(dǎo)致的監(jiān)管有效性不足的問題，又防止內(nèi)部監(jiān)管主體間可能達(dá)成的“共謀”行為。

圖1 政府購買公共體育服務(wù)多元協(xié)同監(jiān)管體系的模型Figure1 Multi Collaborative Supervision System Model of Government Purchasing Public Sports Services

多元協(xié)同監(jiān)管體系，是充分利用主體間合作關(guān)系的協(xié)同監(jiān)管，強調(diào)各子系統(tǒng)圍繞共同目標(biāo)形成有序狀態(tài)，其本質(zhì)是主體間溝通協(xié)調(diào)合作的結(jié)果，這不僅體現(xiàn)了追求效率的工具理性，更強調(diào)重視價值理性，體現(xiàn)了二者的有機統(tǒng)一。價值理性中的目標(biāo)協(xié)同性體現(xiàn)更多的是一種全局、整體的目標(biāo)協(xié)同性。這就需要監(jiān)管主體真正認(rèn)同才能內(nèi)化為自身觀念的一部分，而這種深度認(rèn)同離不開監(jiān)管主體圍繞具體購買問題平等、深入、理性的溝通和對話，在此基礎(chǔ)上形成并不斷擴大共識。同樣，工具理性中的效率導(dǎo)向應(yīng)著力促進(jìn)協(xié)同監(jiān)管技術(shù)和監(jiān)管策略創(chuàng)新，創(chuàng)建多元主體協(xié)商對話平臺，建立信息共享機制和多元監(jiān)管策略矩陣，為各監(jiān)管主體協(xié)同參與創(chuàng)造條件并服務(wù)于監(jiān)管。該體系中，政府更重要的任務(wù)是構(gòu)建監(jiān)管活動的制度平臺，引導(dǎo)非政府主體共同參與監(jiān)管活動并對非政府監(jiān)管主體進(jìn)行監(jiān)督。與此同時，監(jiān)管策略也不再僅僅強調(diào)強制懲罰和“一刀切”，還包括承接主體的自我監(jiān)管，以及說服教育、行政處罰和刑事處罰等措施，并注重協(xié)同不同的監(jiān)管策略，以此提升監(jiān)管效果。

2.2 多元監(jiān)管體系模型的構(gòu)成要素分析

2.2.1 多元的監(jiān)管主體 （1）第一類是內(nèi)部監(jiān)管主體，包括購買主體、承接主體和服務(wù)對象，通過充分利用信息優(yōu)勢進(jìn)行自我監(jiān)管、相互監(jiān)管，履行內(nèi)部監(jiān)管責(zé)任。就購買主體監(jiān)管而言，其主體包括各級政府、體育部門和財政部門等職能部門，為實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型，響應(yīng)上級權(quán)力機構(gòu)的戰(zhàn)略部署與政策要求，降低行政成本和管理代價，保證所有服務(wù)對象可以公平地享有權(quán)利，確保購買服務(wù)資金使用的合法合規(guī)性，提高公共資金的使用效率、服務(wù)質(zhì)量和水平，制定政府購買公共體育服務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略和執(zhí)行政府購買政策，并對相關(guān)承接主體和購買主體行為活動進(jìn)行監(jiān)管。承接主體監(jiān)管主要由體育社會組織、企業(yè)等實體組成，為獲得財力支持和政策保障，保證自己享有公平的競爭權(quán)利，確保項目的最終完成和自身的生存與發(fā)展，負(fù)責(zé)服務(wù)生產(chǎn)與提供過程中的自我監(jiān)督，并在競爭中監(jiān)督購買主體和其他承接主體的行為。服務(wù)對象監(jiān)督是由接受公共體育服務(wù)的個人或群體組成的，為保障自己的合法權(quán)益，通過自身體驗向監(jiān)管主體反映公共體育服務(wù)的滿意情況和意見，并對其他利益相關(guān)主體行為進(jìn)行監(jiān)督。

（2）第二類是外部監(jiān)管主體，包括人大及其常委會、監(jiān)察部門、司法部門、第三方機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、社會公眾、新聞媒體等，從不同視角采用不同方式對政府購買公共體育服務(wù)的立項論證、程序控制、合同履行和評估等全過程進(jìn)行獨立、客觀、專業(yè)的監(jiān)督與評價。相較于內(nèi)部監(jiān)管主體，外部監(jiān)管主體更加多元化，可分為由各級監(jiān)察委、人大及其常委會構(gòu)成的外部權(quán)力監(jiān)管主體。人大及其常委會是國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督者，維護國家和人民的利益，能夠全面監(jiān)管政府購買公共體育服務(wù)的政策制定和執(zhí)行、行為規(guī)范以及實施效果等；監(jiān)察委作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)部門，在政府購買公共體育服務(wù)過程中對公務(wù)員的行為行使監(jiān)督、調(diào)查、處置等監(jiān)察職權(quán)。由審計部門、行業(yè)協(xié)會、第三方機構(gòu)等組成的專業(yè)監(jiān)管主體，為維護人民權(quán)益、政府資金使用效率，負(fù)責(zé)對財政資金使用、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與質(zhì)量、績效評估等開展專業(yè)化監(jiān)管；由檢察院、法院等司法部門組成的司法監(jiān)管主體，負(fù)責(zé)對違法行為追究法律責(zé)任的法律監(jiān)督；由人民群眾、記者、媒體等組成的社會監(jiān)督主體，為保障公民的合法權(quán)益，通過暢通的多渠道反映問題，對整個購買行為行使知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

2.2.2 多元的監(jiān)管策略 就多元監(jiān)管策略而言，根據(jù)監(jiān)管對象的范疇，可分為兩類：（1）對于微觀個體的強制型策略，包括勸服和教育、約談警告和責(zé)令整改、民事和刑事處罰、撤銷等措施，并以勸服優(yōu)先、懲罰作為威懾后盾；（2）對于中觀行業(yè)的干預(yù)型策略，包括自我監(jiān)管、強化型自我監(jiān)管、酌罰式命令型監(jiān)管和超罰式命令監(jiān)管等措施，并以行業(yè)的自我監(jiān)管為首先，逐步收緊該行業(yè)的監(jiān)管自主權(quán)。布蕾斯維特認(rèn)為，因監(jiān)管對象的動機不同，若對具有守法意識且履行自身職責(zé)的監(jiān)管對象實施強制策略會抑制其活力，若對一味追求盈利且不履行自身職責(zé)的監(jiān)管對象采取說服教育或自我監(jiān)管等“軟措施”又會損害公共利益，降低監(jiān)管的效果[6]。因此，要注重監(jiān)管策略運用的恰當(dāng)性，要注重多元監(jiān)管策略的協(xié)同性，從而使各策略間的相互影響成為相互配合、互為促進(jìn)、互為補充。如自我監(jiān)管和命令型監(jiān)管，自我監(jiān)管具有強迫性低的優(yōu)點和權(quán)威性、可靠性弱的缺點，而命令型監(jiān)管具有標(biāo)準(zhǔn)明確、權(quán)威性強的優(yōu)點和靈活性、針對性較弱的缺點，并且二者針對不同層面的監(jiān)管目標(biāo)，可以在政府購買公共體育服務(wù)監(jiān)管中互為補充，達(dá)到多元監(jiān)管策略協(xié)同的目的。

3 政府購買公共體育服務(wù)多元協(xié)同監(jiān)管體系的運行策略

政府購買公共體育服務(wù)多元協(xié)同監(jiān)管的運行邏輯是在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，通過政府主導(dǎo)、社會多元力量在政府引導(dǎo)下協(xié)同參與，形成“一核多元”監(jiān)管結(jié)構(gòu)，并通過創(chuàng)新監(jiān)管方式，完善監(jiān)管支持配套系統(tǒng)，實現(xiàn)政府購買公共體育服務(wù)多元協(xié)同監(jiān)管體系的有效運行。

3.1 部門整合：理順政府購買公共體育服務(wù)監(jiān)管結(jié)構(gòu)

要發(fā)揮政府監(jiān)管的主導(dǎo)與協(xié)調(diào)作用，理順政府監(jiān)管結(jié)構(gòu)以支持促進(jìn)購買效率、以監(jiān)管應(yīng)對購買風(fēng)險、以整體性政府的合力效應(yīng)保障購買效益。

（1）轉(zhuǎn)變自身定位，重塑政府建設(shè)者角色。在多元協(xié)同監(jiān)管體系中，政府利用建設(shè)監(jiān)管行為的政策平臺，激起并促進(jìn)非政府監(jiān)管主體的主體理念與意識，完善政府、社會和第三方形成的相互監(jiān)督、相互制約的良性管理閉環(huán)，幫助、協(xié)調(diào)不同主體并維護合作監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。因此，政府要改變自身定位為監(jiān)管的“建設(shè)者”，通過制度建設(shè)保證非政府組織的主體地位，激發(fā)承接主體的自我監(jiān)管意識，并加大對非政府監(jiān)管主體的支持和約束。具體來說，政府應(yīng)該遵循盡可能讓社會組織發(fā)揮作用的監(jiān)管權(quán)分配原則，在政府與社會組織間進(jìn)行合理分配[6]，并創(chuàng)立以結(jié)點治理網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的協(xié)商對話平臺。

（2）明晰職責(zé)邊界，建立各部門權(quán)責(zé)體系。一方面，要建立權(quán)責(zé)清單制度，通過“權(quán)責(zé)清單”明確政府能干什么、該干什么，劃清權(quán)力邊界，并主動接受社會監(jiān)督。具體而言，明確財政部門監(jiān)督和指導(dǎo)購買、牽頭資金監(jiān)管和績效評價的職責(zé)，重點監(jiān)管購買資金的使用情況；明確體育部門購買服務(wù)組織實施、日常監(jiān)管、項目考核評價和驗收的職責(zé)，重點監(jiān)管服務(wù)供給是否滿足服務(wù)對象需求情況；明確民政部門資質(zhì)審核、參與績效評價的職責(zé)，重點監(jiān)管承接主體的自身行為規(guī)范；明確審計部門購買資金使用情況審計的職責(zé)，重點監(jiān)管資金使用有無違法違規(guī)行為；明確監(jiān)察部門對各種權(quán)力機關(guān)和公職人員履職行為進(jìn)行權(quán)力監(jiān)管的職能，重點監(jiān)管政府機關(guān)或個人的監(jiān)管履職情況，依照法律進(jìn)行相關(guān)處罰。另一方面，根據(jù)基本法律框架、相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章，明確各部門職責(zé)范圍和分工，并提供監(jiān)管指導(dǎo)，增強各部門職責(zé)劃分的可操作性和相互協(xié)調(diào)性，為各部門履行政府購買公共體育服務(wù)監(jiān)管職責(zé)提供明確合理的法律依據(jù)，規(guī)避各部門之間職權(quán)交叉的矛盾和弊端。

（3）持續(xù)推進(jìn)監(jiān)管平臺建設(shè)，構(gòu)建跨部門協(xié)同監(jiān)管機制。首先，要以聯(lián)席會議、專題會議、綜合執(zhí)法、聯(lián)合懲戒等形式，建立合理的監(jiān)管結(jié)構(gòu)，共享監(jiān)管空間，形成監(jiān)管合力。如上海市組成的聯(lián)席會議包含體育、衛(wèi)監(jiān)、教育等多部門，真正實現(xiàn)了各項信息在各部門之間的快速流轉(zhuǎn)，提升了監(jiān)管效率[7]。其次，建立綜合監(jiān)管平臺，并給予配套政策支持，推動信息資源共享。如各部門的監(jiān)管信息匯集到信息交互平臺，以打破部門間的“信息孤島”，整合各監(jiān)管主體相關(guān)數(shù)據(jù)資源，為各部門、各主體實施協(xié)同監(jiān)管提供支撐。最后，在監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置上，可以嘗試在各級人民代表大會或地方政府辦公室下設(shè)專門的“政府購買服務(wù)監(jiān)管委員會”，專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和處理服務(wù)供給中的各方質(zhì)疑和申訴，并對政府購買行為進(jìn)行直接監(jiān)管。

3.2 社會參與：打造政府購買公共體育服務(wù)監(jiān)管新形態(tài)

社會參與監(jiān)管離不開政府相關(guān)部門的引導(dǎo)。亟需轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，基于多元共治的思想，打造政府主導(dǎo)下的第三方機構(gòu)、承接主體、社會公眾等社會力量參與的監(jiān)管新形態(tài)。

3.2.1 提高監(jiān)管的專業(yè)化和公平性，完善第三方監(jiān)管機制 （1）借鑒日本經(jīng)驗，采取法定形式強制要求建立由外部專家組成的第三方監(jiān)管機構(gòu)，對制度建設(shè)、實施流程、評估監(jiān)督等實行全過程監(jiān)管，并徹底公開監(jiān)管信息[8]。（2）基于公開、公平、公正原則，建立以專家為核心、專業(yè)監(jiān)督機構(gòu)為依托、公共體育服務(wù)績效為目標(biāo)的第三方評價制度，對相關(guān)政策落實、資金預(yù)算安排與使用、服務(wù)供給數(shù)量與質(zhì)量、公共體育服務(wù)社會效益與可持續(xù)影響、服務(wù)對象滿意度等進(jìn)行客觀、專業(yè)評價，從而為監(jiān)管結(jié)果的運用提供依據(jù)。此外，在第三方監(jiān)督機構(gòu)的選擇上，不能僅由政府來決定，理應(yīng)通過上級政府、承接主體、行業(yè)協(xié)會和公眾共同認(rèn)可，以切斷購買者與監(jiān)督者的利益關(guān)系，并對其進(jìn)行形式靈活的監(jiān)督和管理。

3.2.2 強化承接主體的公共責(zé)任意識，建立自我監(jiān)管機制 （1）通過法律規(guī)章等制度設(shè)計來激勵承接主體健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，建立內(nèi)部管理制度，設(shè)立獨立于董事會、理事會之外的監(jiān)事會并依法規(guī)范，給予優(yōu)秀承接主體政策、名譽、經(jīng)濟上的各種獎勵。（2）借助體育社會組織發(fā)展迅速的契機，加快推進(jìn)同業(yè)監(jiān)管的發(fā)展，通過服務(wù)內(nèi)容類似的體育社會組織間建立樞紐型監(jiān)管組織，并給予相應(yīng)的政策扶持，使其具有合法的監(jiān)管職能。行業(yè)協(xié)會通過制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范、委派監(jiān)察員、組織經(jīng)驗交流學(xué)習(xí)等發(fā)揮同業(yè)自治的功能，并對違規(guī)的承接主體進(jìn)行處罰；同時，政府通過政策引導(dǎo)，形成對整個行業(yè)發(fā)展的外部壓力。如在英國，獨立顧問團、專業(yè)消費者組織和行業(yè)自律協(xié)會在完善公共服務(wù)社會管理體系、保護消費者利益等方面發(fā)揮了重要的監(jiān)管作用[9]。

3.2.3 暢通信息公開渠道，強化社會監(jiān)督機制（1）從政策制定層面，加快甄別不同監(jiān)管對象應(yīng)當(dāng)公開的信息類型和程度，明確區(qū)分自愿性、強制性和驗證性信息披露，健全承接主體財務(wù)報告指南和審計鑒證指南，并加以明確信息公開的渠道，在此基礎(chǔ)上讓社會公眾對政府購買行為作出評判。如廣東省在審核承接主體資質(zhì)時，把社會公眾對于承接主體的意見納入審查范圍。（2）建立社會公眾的質(zhì)疑與投訴機制，通過賦予公眾質(zhì)疑的權(quán)力，保證購買依法、公開運作，并通過宣傳教育來培育公眾的監(jiān)督評價意識，發(fā)揮公眾監(jiān)督評價廣泛性的特點。（3）利用輿論、媒體做好監(jiān)督及情況反饋，及時關(guān)注、跟蹤及報道公共體育服務(wù)生產(chǎn)供給過程。媒體監(jiān)督主要通過公開報道和揭露不當(dāng)行政行為直接和間接地促使購買工作的信息公開。如上海市體育局就整個評標(biāo)過程邀請媒體代表參與，評標(biāo)結(jié)果在媒體上向公布[10]。

3.3 信息支撐：創(chuàng)新政府購買公共體育服務(wù)監(jiān)管方式

政府購買公共體育服務(wù)作為體育治理體系現(xiàn)代化建設(shè)中的新嘗試，不能僅依賴年檢年審、評級驗收等困擾監(jiān)管主體和承接主體的老做法，而應(yīng)當(dāng)充分運用大數(shù)據(jù)先進(jìn)理念、技術(shù)和資源創(chuàng)新監(jiān)管方式，實現(xiàn)監(jiān)管有的放矢。

3.3.1 加快信息化建設(shè)，深入推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”（1）積極推進(jìn)大數(shù)據(jù)、云計算等新技術(shù)在監(jiān)管領(lǐng)域的應(yīng)用，依托全國“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)平臺，開發(fā)本領(lǐng)域的管理系統(tǒng)。如天津城市旅游地理信息評價系統(tǒng)，服務(wù)對象可通過觸摸屏，根據(jù)體育場館的服務(wù)承諾或標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行現(xiàn)場評價，評價信息匯集到相關(guān)行業(yè)組織和政府部門，為后續(xù)工作提供技術(shù)支持。（2）實行“互聯(lián)網(wǎng)＋監(jiān)管”模式，發(fā)揮信息監(jiān)管平臺的樞紐作用，將各級政府部門、社會組織、第三方相關(guān)信息進(jìn)行聯(lián)通，整合行政檢查、行政處罰以及違法失信、抽查抽檢等信息于承接主體名下，實現(xiàn)對購買活動的在線即時監(jiān)管，提升監(jiān)管的智慧化水平。

3.3.2 加快誠信體系建設(shè)，健全信用監(jiān)管機制 （1）重構(gòu)政府購買公共體育服務(wù)監(jiān)管領(lǐng)域信用監(jiān)管的評信體系和用信體系，明確不同主體的職責(zé)，強調(diào)事前信用承諾，注重事中抽查和事后激勵或懲戒，以形成科學(xué)、透明的信用監(jiān)管機制，從整體上提升監(jiān)管成效。（2）基于承接主體履約情況和審計合法、合規(guī)等情況建立“黑白名單”制度，并根據(jù)法律對其進(jìn)行處罰，暫停其參與購買活動3 年；對“白名單”承接主體在往后的購買活動中優(yōu)先予以考慮，并在監(jiān)管過程中適當(dāng)放松監(jiān)管力度，同時每年對“黑白名單”進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。（3）建立信用修復(fù)機制，通過“可上可下”“可進(jìn)可退”的動態(tài)信用監(jiān)管機制，更好地激勵承接主體自覺維護自身信用。當(dāng)承接主體在一定時間段內(nèi)積極配合監(jiān)管，履行承諾并無違法違規(guī)行為或無服務(wù)對象舉報、投訴等情況時，按照“誰認(rèn)定、誰修復(fù)”“主動修復(fù)”的原則重新對其進(jìn)行評級，恢復(fù)其信用等級。此外，建立權(quán)威、統(tǒng)一、可查詢的信用公示系統(tǒng)，以便購買主體選擇承接主體和公眾進(jìn)行查詢、檢索。

3.3.3 構(gòu)建監(jiān)管工具應(yīng)用矩陣，實施分級分類監(jiān)管實施分級分類監(jiān)管，其本質(zhì)是使用分級分類思想根據(jù)風(fēng)險大小對政府購買公共體育服務(wù)的不同項目和承接主體采取差異化監(jiān)管強度和手段，突出重點監(jiān)管。（1）全面推進(jìn)分級分類監(jiān)管制度，建立分級分類監(jiān)管激勵體系。根據(jù)公共體育服務(wù)具體種類、評估的難易程度以及承接主體的服務(wù)能力，針對性地選擇監(jiān)管工具組合，通過有效融合多種不同的監(jiān)管策略，滿足監(jiān)管部門成本收益和政府購買公共體育服務(wù)發(fā)展兩方面的需求。（2）監(jiān)管主體通過對承接主體的服務(wù)供給狀況、守法情況進(jìn)行記錄，并根據(jù)承接主體以往的經(jīng)營狀況、履約情況、信用和守法記錄圈定重點監(jiān)管對象，在監(jiān)管工作中對重點監(jiān)管對象進(jìn)行監(jiān)管力量的傾斜。（3）根據(jù)監(jiān)管環(huán)境和形勢、承接者的真實動機和自我約束能力的差異來決定采取何種程度的監(jiān)管措施，建立差異化而具針對性的躍進(jìn)型的漸進(jìn)式監(jiān)管策略[4]矩陣，即對造成公共利益損害較輕、應(yīng)對態(tài)度積極的承接主體實行漸進(jìn)的監(jiān)管策略，相反則采取躍進(jìn)型的監(jiān)管策略。

3.4 組織保障：完善政府購買公共體育服務(wù)監(jiān)管支持配套系統(tǒng)

多元協(xié)同監(jiān)管體系的有效運轉(zhuǎn)離不開相關(guān)配套系統(tǒng)的支持，完善的法規(guī)建設(shè)能夠為監(jiān)管提供堅實的法律依據(jù)，健全的激勵與問責(zé)機制能夠激勵、倒逼相關(guān)主體恪盡職守，有效的信息反饋能夠明確持續(xù)改進(jìn)的方向。

3.4.1 完善相關(guān)政策法規(guī)建設(shè)，加強監(jiān)管法治化保障 （1）出臺相關(guān)配套政策，針對政府購買公共體育服務(wù)所涉及的重點問題，形成從購買資金規(guī)劃、購買數(shù)量、服務(wù)質(zhì)量、購買程序、考核反饋等標(biāo)準(zhǔn)化的監(jiān)管閉環(huán)，同時不僅要規(guī)范承接主體的生產(chǎn)與供給，而且要突出約束行政部門的權(quán)限，嚴(yán)格區(qū)分政府在購買流程上的權(quán)力空間，保證監(jiān)管工作有章可循、有法可依。（2）推動現(xiàn)有行政法規(guī)的“立改廢釋”工作，確保體育立法的高質(zhì)量[11]，為實現(xiàn)責(zé)任追究的系統(tǒng)化和法律化提供保障。如在《政府采購法》的基礎(chǔ)上，針對性地建立或補充專門的監(jiān)管法規(guī)及實施細(xì)則，形成強有力的法律約束；對于原有法規(guī)不能很好解釋其發(fā)展中出現(xiàn)的問題，需要及時對相關(guān)法規(guī)進(jìn)行補充修改；對于制約其監(jiān)管的法律法規(guī)，需要及時廢除，釋放其活力；并對相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行必要、詳細(xì)的解釋，確保體育法治的公平公正。

3.4.2 豐富監(jiān)管結(jié)果應(yīng)用，健全激勵與問責(zé)機制（1）健全激勵與問責(zé)機制，制定購買公共體育服務(wù)管理辦法并責(zé)任到人。對優(yōu)秀的承接主體要建立“入庫”式管理，建立戰(zhàn)略性合作伙伴關(guān)系，從而實現(xiàn)長期穩(wěn)定的購買合作；對于績效表現(xiàn)不佳的承接主體及相關(guān)政府部門要進(jìn)行問責(zé)，對違反國家法律造成嚴(yán)重后果的負(fù)責(zé)主體，按照法定程序移交司法部門，追究其法律責(zé)任。（2）將評估結(jié)果與購買服務(wù)的預(yù)算編制結(jié)合起來，通過獎罰分明逐步建立激勵與約束的長效機制，以對承接主體形成持續(xù)激勵和自我約束，以此推動政府購買公共體育服務(wù)的良性運行。此外，建立承接主體末位淘汰機制，根據(jù)評估結(jié)果進(jìn)行排序，給予排名后兩位承接主體警告，若連續(xù)兩年處于后兩位，則免除其參加競爭的權(quán)利。

3.4.3 明確信息反饋機制，持續(xù)改進(jìn)購買質(zhì)量（1）要加強信息反饋渠道的管理，確保信息反饋完整、準(zhǔn)確、真實。吸納“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)的技術(shù)理念，開發(fā)APP公共體育服務(wù)監(jiān)督客服端，讓公眾在規(guī)范合法的基礎(chǔ)上充分發(fā)表意見和建議，給予監(jiān)管及承接主體良好的引導(dǎo)和信息傳遞。（2）完善信息反饋的工作流程，明確信息反饋責(zé)任主體及其職責(zé)范圍，專人負(fù)責(zé)信息的收集和監(jiān)督，促使反饋工作程序化、標(biāo)準(zhǔn)化。（3）建立信息雙重反饋機制：第一重反饋承接主體，保障服務(wù)供給與需求不偏離方向；第二重反饋購買主體，保障社會公眾第一重反饋有效實現(xiàn)的同時，認(rèn)真聽取服務(wù)對象、行業(yè)協(xié)會等的意見或建議，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，明確管理中的漏洞、差距和改進(jìn)方向。

4 結(jié) 語

進(jìn)入社會主要矛盾轉(zhuǎn)變的新時代，人民需求不斷提高，政府購買作為一項惠民政策的實施已趨于常態(tài)化，但現(xiàn)階段的監(jiān)管卻處于缺位或失位狀態(tài)，其根源在于相關(guān)參與者主體責(zé)任缺失或履行主體責(zé)任不到位，理應(yīng)通過回應(yīng)性的監(jiān)管而不是傳統(tǒng)意義上的管制來規(guī)范政府購買公共體育服務(wù)行為，同時加大政府支持，“雙輪驅(qū)動”以實現(xiàn)政府購買公共體育服務(wù)應(yīng)然效用。