耕地保護工作中存在的困難和建議

盧玉鵬

隨著城市化進程的不斷加快，許多農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展已逐步加速。為了提高農(nóng)村居民的經(jīng)濟水平，農(nóng)村土地政策也發(fā)生了翻天覆地的變化。農(nóng)村土地改革可以提高農(nóng)村土地的利用率和農(nóng)村土地的價值，為了消除耕地發(fā)生破壞性行為，國家出臺了相關耕地保護政策，對嚴禁耕地“非農(nóng)化”和防止耕地“非糧化”作出相關規(guī)定，目的是保護耕地，嚴格耕地用途管制，保障國家糧食安全，但在實際工作中，耕地保護形勢依然嚴峻，并面臨一些新情況、新問題。就我市來看，耕地數(shù)量逐年減少。從2018年到2020年底，兩年來共計減少耕地9381.87公頃（其中：旱地減少6599.21公頃、水澆地減少2.83公頃、水田減少2779.89公頃）。

一、耕地保護存在困難和問題

（一）各類建設亂占耕地情況時有發(fā)生

1.農(nóng)村村民建房問題

在欠發(fā)達地區(qū)，村莊規(guī)劃難以落實，村集體沒有集中統(tǒng)一的建設用地。村民建房零散，村民自家承包地在哪，就把房建到哪，比如：一片上百畝的壩區(qū)，被村民在壩區(qū)中建住房，造成連片壩區(qū)被破壞，耕地被浪費的現(xiàn)象，甚至存在管理上脫節(jié)，因基層干部存在沒有相應的績效評價掛鉤的獎懲機制，存在村組干部不想管不敢管的現(xiàn)象，因基層負責該項工作的人員少，涉及點多面廣，亂占耕地進行“非農(nóng)化” 建設得不到及時制止。等到相關工作人員發(fā)現(xiàn)時，耕地“非農(nóng)化”建設已經(jīng)基本成型，在對違法占用耕地行為進行處罰時，一是按相關的程序，耗費的時間漫長;二是從人力物力來看要耗費相當大的行政成本;三是給村民造成極大的經(jīng)濟損失，也激化了干群之間的矛盾。

2.公共管理服務類建設問題

村兩委辦公房、農(nóng)村教育設施、養(yǎng)老設施、衛(wèi)生文化娛樂廣場設施、農(nóng)村道路等建設，也存在亂占耕地情況，一是因在項目建設時不申報用地手續(xù)，選址時不與相關管理部門對接，有些項目建好了管理部門都不知道;二是這些公共管理服務類建設，為了創(chuàng)造一個健康的生活環(huán)境，起到方便村民辦事和娛樂的目的，選址時避免不了占用耕地問題。違法違規(guī)建設占用耕地等問題依然十分突出，嚴重沖擊耕地保護紅線。

3.產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整問題

為了提高農(nóng)村居民的經(jīng)濟收入，優(yōu)化土地種植結構，一些地方違規(guī)占用耕地植樹造綠、挖湖造景。占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚，一些工商資本大規(guī)模流轉耕地改變用途造成耕作層破壞，一些畜禽養(yǎng)殖設施、水產(chǎn)養(yǎng)殖設施和破壞耕作層的種植業(yè)設施等農(nóng)業(yè)設施建設用地也在占用耕地。

4.退耕還林占用耕地和耕地撂荒問題

村民為了增加經(jīng)濟收入，大多青壯年都外出務工，農(nóng)村多數(shù)是留守老人和留守兒童，有的耕地撂荒嚴重。耕地撂荒后，林業(yè)部門就把撂荒的耕地劃作林地。還有林業(yè)部門為了完成退耕還林任務，退耕還林占用耕地是避免不了的，同樣造成耕地“非糧化”;還有其他部門的一些非農(nóng)建設等等，同樣造成耕地“非農(nóng)化”、“非糧化”現(xiàn)象。

（二）永久基本農(nóng)田占用保護和補劃存在困難

隨著城鎮(zhèn)化建設的飛速發(fā)展，各類基礎設施的建設，耕地被占用，耕地面積逐年在減少，又無后備資源可挖掘，無基本農(nóng)田以外的優(yōu)質(zhì)耕地劃入永久基本農(nóng)田儲備區(qū)，各類建設一但占用永久基本農(nóng)田，給補劃基本農(nóng)田造成很大的困難。

（三）耕地占補平衡落實難度大

由于我市指標緊缺，三調(diào)中未利用地面積少，產(chǎn)生新增耕地后備資源少，且開墾難度大，石漠化占比重，部分土地土層較薄，達不到新增耕地條件?？砷_發(fā)新增耕地資源有限，根據(jù)相關政策規(guī)定，限制大規(guī)模未利用地開發(fā)，導致占補平衡落實難度大。

二、下步工作措施和建議

（一）各級人民政府要高度重視耕地保護

1、建立健全耕地保護領導機制及基層一線耕地保護工作隊伍和管理制度，形成基層耕地保護網(wǎng)格化的管理機制，嚴格落實耕保工作措施，宣傳耕地和永久基本農(nóng)田保護法律法規(guī)，對違法用地、耕地“非農(nóng)化”“非糧化”行為進行勸誡、報告，對耕地生產(chǎn)配套設施進行管護等。按照“屬地管理、分級負責、全面覆蓋、責任到人”的原則，形成一級抓一級、層層抓落實的機制，若是耕地保護工作不力是要被問責的。

2、主要靠政府驅(qū)動，落實相關工作經(jīng)費，執(zhí)行嚴格的考核獎懲機制?；鶎痈乇Ｗo工作者身居一線，信息靈通，更像是耕地保護的“管理員”“宣傳員”和“哨兵”，其最大的作用體現(xiàn)在：一旦稍有破壞農(nóng)田的動靜，就能立即響應，及時勸誡和制止，將“非農(nóng)化”“非糧化”問題解決在萌芽，避免增加額外處置成本。為激勵他們保護耕地的熱情。加大對保護耕地成果顯著區(qū)域的資金獎補力度。要建立多元化補償激勵機制，提高一線工作人員的工資待遇，對年度耕保成績顯著的鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予資金激勵，對優(yōu)秀一線工作人員、網(wǎng)格員給予直接資金獎勵。

3、嚴格控制項目建設選址，很多地方造成占用耕地違法建設的都是地方政府沒有引起高度重視，一是在項目建設時未先履行申報用地手續(xù)，選址時不與自然資源部門、規(guī)劃部門對接，不會優(yōu)先利用存量建設用地，或村里空閑地。建議政府高度重視，項目建設選址時多與部門溝通協(xié)調(diào)。

4、高標準農(nóng)田建設，為了改善基礎設施和耕作條件，改變農(nóng)民生活條件，提高農(nóng)民耕作的積極性，通過高標準農(nóng)田建設，促進耕地集中連片;利用土地平整工程，以小塊并大塊，提升耕地質(zhì)量，穩(wěn)定或增加有效耕地面積;采用土壤培肥，穩(wěn)步提升耕地產(chǎn)能、確保糧食安全，促進現(xiàn)代種植業(yè)高質(zhì)量發(fā)展;完善路網(wǎng)、水網(wǎng)、電網(wǎng)、信息網(wǎng)基礎設施，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高機械化作業(yè)水平，增強防災減災能力;優(yōu)化土地利用結構與布局，實現(xiàn)節(jié)約集約利用和規(guī)模效益。

（二）調(diào)動農(nóng)民管地護地積極性

近幾年耕保壓力日益增大，農(nóng)民種田積極性不高，耕地撂荒現(xiàn)象嚴重，在農(nóng)田上種樹現(xiàn)象較為普遍。還有一些在流轉中出現(xiàn)‘非糧化’問題?！薄版?zhèn)村兩級是耕地保護的最前沿，增強這兩級的耕保意識，尤其是調(diào)動廣大農(nóng)民的積極性是關鍵！”村級層面由村委會組織實施，以戶為單位，對農(nóng)戶主動參與耕保政策宣傳、依法依規(guī)用地、積極開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等情況進行考核;提高耕地力保護補貼，農(nóng)戶承包耕地全年均無撂荒和未出現(xiàn)‘非糧化’情況的給予一定獎勵，對撂荒的和出現(xiàn)‘非糧化’情況的農(nóng)戶不但不發(fā)給地力補貼還應給予一定的懲罰。這樣打消了農(nóng)民覺得在自己的承包地想種啥就種啥的想法，對于舉報或制止破壞耕地的行為給予一定獎勵，讓違法用地制止萌芽狀態(tài)。有效達到耕地保護的目的。