協(xié)同治理過程中怒江州易地扶貧搬遷社區(qū)相對(duì)貧困治理挑戰(zhàn)

陳杉杉 林珂

摘 要：隨著絕對(duì)貧困治理的歷史性解決，相對(duì)貧困治理成為我國(guó)貧困治理的重要議題，協(xié)同治理也將取代傳統(tǒng)治理模式發(fā)揮作用。對(duì)于位處曾經(jīng)的深度貧困地區(qū)怒江州的易地扶貧安置社區(qū)而言，相對(duì)貧困呈現(xiàn)出返貧風(fēng)險(xiǎn)高、體制機(jī)制不健全、社區(qū)治理難度大等特點(diǎn)，當(dāng)?shù)囟嘣黧w參與治理也面臨身份模糊、缺乏自主和內(nèi)部管理機(jī)制不完善等問題，建立相對(duì)貧困治理長(zhǎng)效機(jī)制迫在眉睫。

關(guān)鍵詞：協(xié)同治理;易地扶貧搬遷社區(qū);相對(duì)貧困

中圖分類號(hào)：F2???? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A????? doi：10.19311/j.cnki.16723198.2022.15.013

在2021年10月31日落幕的中央十九屆四中全會(huì)中，首次提到了“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制”。這是我國(guó)在全面建成小康社會(huì)，歷史性地解決絕對(duì)貧困后，審時(shí)度勢(shì)地釋放出了轉(zhuǎn)變中國(guó)反貧戰(zhàn)略的信號(hào)。盡管我國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了第一百年奮斗目標(biāo)，但我國(guó)的貧困問題并得到完全解決，隨著時(shí)間的推移，相對(duì)貧困的問題愈發(fā)凸顯，它也將成為未來(lái)貧困治理的中心議題。

1 安置社區(qū)相對(duì)貧困特征

相對(duì)貧困指由于收入不平等和分配不均導(dǎo)致不同人群處于較低生活水平，無(wú)法滿足其發(fā)展需求的一種貧困狀態(tài)。云南省怒江州作為“三區(qū)三州”之一，相對(duì)貧困的治理面臨更大的困難與挑戰(zhàn)，尤其是在由少數(shù)民族貧困戶構(gòu)成的易地扶貧搬遷社區(qū)，相對(duì)貧困的特性也在此以更加復(fù)雜的情況凸顯。當(dāng)?shù)匾椎胤鲐毎徇w社區(qū)除了具有普遍性的相對(duì)貧困治理難點(diǎn)外，還在返貧風(fēng)險(xiǎn)、體制機(jī)制、社區(qū)治理等方面面臨諸多挑戰(zhàn)。

1.1 返貧風(fēng)險(xiǎn)高

致貧因素多樣性和其不確定性導(dǎo)致相對(duì)貧困治理難以根治，而相對(duì)貧困的成因主要由貧困人口自身的脆弱性和其主觀的感受性組成，并能夠細(xì)分成不可預(yù)測(cè)的突發(fā)性因素、發(fā)展性因素、公共服務(wù)類因素及居民個(gè)人主觀情感因素。盡管在身份上易地扶貧搬遷社區(qū)居民實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)村居民到城市居民的轉(zhuǎn)變，但并沒有因此完全擺脫致貧因素的影響。目前正值脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的過渡時(shí)期，各項(xiàng)扶貧成果還處于鞏固階段，各類致貧因素的相互作用會(huì)直接對(duì)此產(chǎn)生沖擊;于貧困群體而言，除了要繼續(xù)與客觀性貧困因素長(zhǎng)期斗爭(zhēng)以外，還會(huì)面臨自我身份識(shí)別，城鄉(xiāng)文化差異及主觀情感排斥等新的主觀性因素造成的困難，意味著該類群體會(huì)比其他貧困群體有更高的返貧概率。例如怒江州瀘水市的大型居民安置點(diǎn)靠近城市中心，周邊城市居民居多，來(lái)自不同地區(qū)的傈僳族、白族、漢族等其他民族的居民，在搬遷后不僅要快速改變生活方式，還要面對(duì)在不同的文化環(huán)境中構(gòu)建新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系的挑戰(zhàn)。

1.2 體制機(jī)制亟待完善

隨著絕對(duì)貧困治理的告一段落，相對(duì)貧困對(duì)于治理主體的影響日漸突出，也對(duì)扶貧治理主體的工作思路工作方法以及體制機(jī)制的更新提出要求。首要任務(wù)就是在吸取前期扶貧經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立完善一套符合我國(guó)相對(duì)貧困治理要求的體制機(jī)制，從宏觀上對(duì)各地政府進(jìn)行指導(dǎo)。目前，國(guó)際上普遍將社會(huì)收入中位數(shù)作為相對(duì)貧困人群的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，盡管我國(guó)部分地區(qū)已經(jīng)率先采用該類方法進(jìn)行試點(diǎn)，但尚未在全國(guó)推廣，導(dǎo)致難以充分估計(jì)怒江本地的潛在相對(duì)貧困群體，這給當(dāng)?shù)亻_展后續(xù)工作造成了一定的困難。同時(shí)，由于處于過渡期，基本上沿用扶貧期間的各項(xiàng)政策，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)保障、社會(huì)融入等方面的部分政策對(duì)于相對(duì)貧困的針對(duì)性不強(qiáng)，效果不足，需要指導(dǎo)創(chuàng)新。

1.3 社區(qū)治理難度大

易地扶貧搬遷安置社區(qū)作為脫貧攻堅(jiān)時(shí)期的產(chǎn)物，除去社區(qū)的日常管理工作外，還承擔(dān)著鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的重要任務(wù)。安置社區(qū)需要通過建立社區(qū)組織體系和加強(qiáng)社區(qū)工作隊(duì)伍建設(shè)，逐步完善社區(qū)治理的制度機(jī)制，同時(shí)加強(qiáng)社區(qū)的服務(wù)體系建設(shè)，幫助居民融入社區(qū)，實(shí)現(xiàn)安居樂業(yè)，工作量大、工作對(duì)象的特殊性、任務(wù)高復(fù)雜程度、工作周期長(zhǎng)都給當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)干部的工作完成造成了難度，管理效率難以提升。并且目前怒江當(dāng)?shù)匕仓蒙鐓^(qū)仍采用常規(guī)化的機(jī)構(gòu)設(shè)置，社區(qū)干部數(shù)量普遍不足，工作能力偏低，機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理等問題都讓社區(qū)治理陷入瓶頸。除了這些普遍困難外，個(gè)別社區(qū)還存在難以解決的特殊性問題。例如，怒江州維拉壩珠海社區(qū)與和諧社區(qū)作為當(dāng)?shù)啬酥寥珖?guó)重點(diǎn)打造的安置區(qū)，成為各大高校和其他地區(qū)政府研究和學(xué)習(xí)的對(duì)象，因此，社區(qū)工作人員需要消耗大量的時(shí)間精力去接待來(lái)自全國(guó)各地的訪問人員，這對(duì)社區(qū)的日常管理產(chǎn)生了一定的影響。

1.4 居民內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力不足

實(shí)現(xiàn)脫貧不僅要從物質(zhì)層面進(jìn)行改善，更要在居民的精神層面努力，鏟除思想“窮根”。怒江州長(zhǎng)期以來(lái)一直深受國(guó)家政策支持，當(dāng)?shù)鼐用裨谧》俊⒔逃?、醫(yī)療、就業(yè)等方面都享受各類紅利，也在一定程度上造成了部分居民形成了“等、靠、要”思想，依賴政府成為習(xí)慣，脫貧主動(dòng)性不強(qiáng)，而要使居民擺脫這類思想束縛往往非?？简?yàn)當(dāng)?shù)氐姆鲐毑呗?。根?jù)社區(qū)工作人員統(tǒng)計(jì)，安置點(diǎn)居民的致貧原因多樣，文化水平低、缺乏勞動(dòng)技術(shù)、思想觀念落后等是影響居民脫貧致富的主要原因。此外，為實(shí)現(xiàn)居民自治，各個(gè)社區(qū)均建立了社區(qū)居民小組，部分社區(qū)設(shè)置了樓棟長(zhǎng)輔助開展治理工作。但社區(qū)居民能力參差不齊，自治意識(shí)不強(qiáng)，且缺乏制度約束，自治能力在短期內(nèi)難以達(dá)到較高水平。

2 協(xié)同治理困境

相對(duì)貧困的多維性和復(fù)雜性意味著政府作為主體難以獨(dú)立解決所有問題，因此治理模式逐步由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)為多元主體參與。通過實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)與市場(chǎng)等其他多元主體之間的合作，完成單一主體難以完成的任務(wù)。在我國(guó)情境下，協(xié)同治理由政府主導(dǎo)，引導(dǎo)市場(chǎng)與社會(huì)參與其中，盡管取得了一些成效，但也暴露了法律政策不健全、過度干預(yù)、組織內(nèi)部管理不完善等一系列問題。

2.1 法律政策缺位導(dǎo)致市場(chǎng)與社會(huì)難以參與治理

作為國(guó)家重點(diǎn)關(guān)注地區(qū)，在中央要求下，珠海市與怒江州深入對(duì)接，建立健全扶貧協(xié)作工作機(jī)制，在對(duì)口幫扶、經(jīng)貿(mào)合作、人才交流都實(shí)現(xiàn)了全方位、多層次的溝通交流與合作對(duì)接。然而在相關(guān)政策和實(shí)行過程中，企業(yè)作為治理參與主體一般處于被動(dòng)地位，在政府指揮下參與到治理當(dāng)中。政府通過給予一定的優(yōu)惠政策吸引珠海的企業(yè)到怒江進(jìn)行投資、勞務(wù)對(duì)接和產(chǎn)業(yè)幫扶，盡管暫時(shí)幫助安置社區(qū)部分居民解決了就業(yè)問題，但由于在法律制度層面缺乏對(duì)市場(chǎng)環(huán)境的規(guī)范，難以繼續(xù)吸引企業(yè)和項(xiàng)目的流入，影響持續(xù)發(fā)展。

社會(huì)組織也面臨相同的窘境。我國(guó)在社會(huì)組織方面的立法較落后于現(xiàn)實(shí)，在社會(huì)組織的身份、權(quán)利、社會(huì)責(zé)任等方面均缺乏界定，令社會(huì)組織長(zhǎng)期在參與社會(huì)活動(dòng)時(shí)處于比較尷尬的位置。也由于缺乏身份，在脫貧攻堅(jiān)活動(dòng)中，社會(huì)組織難以獨(dú)立參與，大多需要政府的領(lǐng)導(dǎo)和動(dòng)員，且在參與過程中主要依托政府資源，這并不利于社會(huì)組織有效發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，也影響了相對(duì)貧困治理的成效。

2.2 過度干預(yù)影響其獨(dú)立自主

適當(dāng)?shù)淖灾餍员ＷC社會(huì)組織能夠在社會(huì)活動(dòng)中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。在我國(guó)，社會(huì)組織受民政部門主管，社會(huì)組織通過與民政部門內(nèi)部的辦事機(jī)構(gòu)溝通，實(shí)現(xiàn)合作。但基層辦事機(jī)構(gòu)難以負(fù)擔(dān)兩者間的聯(lián)系工作，使得沒有建立良好的合作機(jī)制。怒江州目前社會(huì)組織參與相對(duì)貧困治理的方式方法較為單一，仍是以捐款捐物、提供志愿服務(wù)、宣傳政策等“輸血式”幫扶為主。怒江州政府在發(fā)起組織動(dòng)員社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村振興的倡議中，盡管提到各類社會(huì)組織要根據(jù)組織特點(diǎn)發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，如教育類組織開展教育幫扶，衛(wèi)生類組織參與醫(yī)療衛(wèi)生幫扶，但在實(shí)際執(zhí)行中并沒有分類制定幫扶方案，社會(huì)組織在參與治理時(shí)仍依靠政府引導(dǎo)進(jìn)行淺層次幫扶，難以體現(xiàn)可持續(xù)性。

2.3 社會(huì)組織內(nèi)部管理水平較低

怒江州本土的社會(huì)組織具有我國(guó)社會(huì)組織的普遍特點(diǎn)，其中最突出的就是組織內(nèi)部的管理機(jī)制不完善。怒江州本土社會(huì)組織起步較晚，組織結(jié)構(gòu)參考其他社會(huì)組織、缺乏整體協(xié)調(diào)觀念，組織管理理念沒有結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行改造。以人事管理為例，社會(huì)組織成員多由有本職工作的人員兼任，且人數(shù)較少，人員結(jié)構(gòu)不合理，部分組織只有一名工作人員處理日常事務(wù)，而安置社區(qū)居民以受教育程度低的少數(shù)民族居民為主，溝通交流都需要有掌握少數(shù)民族語(yǔ)言的人員，因此社會(huì)組織工作時(shí)常無(wú)法進(jìn)行，難以發(fā)揮組織本質(zhì)作用。

3 相對(duì)貧困協(xié)同治理機(jī)制優(yōu)化

要緩解相對(duì)貧困，首先就要鞏固扶貧成果防止發(fā)生大規(guī)模返貧。在2022年2月發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》中也從完善監(jiān)測(cè)幫扶機(jī)制、促進(jìn)脫貧人口持續(xù)增收、加大對(duì)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣和易地搬遷集中安置區(qū)支持力度和推動(dòng)脫貧地區(qū)幫扶政策落地四個(gè)方面提出了針對(duì)治理相對(duì)貧困的建議。針對(duì)怒江州本地的實(shí)際情況，從安置社區(qū)的特征和所處社會(huì)環(huán)境入手提出以下優(yōu)化對(duì)策。

3.1 完善各社區(qū)監(jiān)測(cè)幫扶機(jī)制

在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)結(jié)束后，依據(jù)相對(duì)貧困的多維屬性，相對(duì)貧困人口數(shù)量大幅增加，通過建立健全社區(qū)群眾的監(jiān)測(cè)幫扶機(jī)制，細(xì)化相對(duì)貧困群體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，將社區(qū)內(nèi)部存在返貧風(fēng)險(xiǎn)的群眾納入常規(guī)監(jiān)測(cè)范圍，根據(jù)不同的返貧風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類，制定相符的解決方案。針對(duì)收入不穩(wěn)定群體，社區(qū)不僅需要為他們制定了短期內(nèi)的就業(yè)計(jì)劃，還要根據(jù)他們的特點(diǎn)和偏好通過各種渠道為他們爭(zhēng)取適合他們的長(zhǎng)期穩(wěn)定的工作，從各方面促進(jìn)居民增收;針對(duì)有因病因?yàn)?zāi)等特殊情況返貧風(fēng)險(xiǎn)的群體，需要定期監(jiān)測(cè)，落實(shí)各項(xiàng)幫扶措施。定期開展幫扶成果評(píng)估工作，調(diào)整完善幫扶機(jī)制，真正做到“早發(fā)現(xiàn)、早干預(yù)、早幫扶”。

3.2 發(fā)揮社區(qū)黨組織作用

易地扶貧搬遷安置點(diǎn)基層黨組織建設(shè)和社區(qū)治理是搬遷群眾“穩(wěn)得住、有就業(yè)、逐步能致富”的重要保障，是后續(xù)扶持各項(xiàng)任務(wù)落實(shí)落細(xì)的根本基礎(chǔ)，要強(qiáng)化和彰顯基層黨組織引領(lǐng)作用，健全社區(qū)管理機(jī)構(gòu)和機(jī)制，帶領(lǐng)群眾安居致富。首先，各社區(qū)加速完善怒江州易地扶貧搬遷智慧管理系統(tǒng)，推進(jìn)社區(qū)規(guī)范化建設(shè)，發(fā)揮好智慧管理系統(tǒng)對(duì)搬遷群眾防止返貧的監(jiān)測(cè)預(yù)警和動(dòng)態(tài)幫扶功能作用，規(guī)范社區(qū)級(jí)別組織工作事務(wù)，考慮其承接能力，完善服務(wù)體系，實(shí)行清單管理制度，加強(qiáng)與社會(huì)組織的聯(lián)系，明確分工。其次，優(yōu)化組織人才結(jié)構(gòu)，以招錄或選派的方式為社區(qū)配備優(yōu)秀的社區(qū)干部，通過集體培訓(xùn)，交流學(xué)習(xí)提升工作人員的整體素質(zhì)，熟悉黨委政府的方針政策和掌握群眾工作的方式方法，提高人員的各項(xiàng)工作能力。再次，完善和細(xì)化組織結(jié)構(gòu)，發(fā)揮社區(qū)老黨員先鋒帶頭作用，健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層群眾性自治組織開展工作的相關(guān)制度，保證黨的路線方針政策和各項(xiàng)工作能夠貫徹落實(shí)。

3.3 健全自治機(jī)制培育內(nèi)生動(dòng)力

建立健全社區(qū)居民自治機(jī)制，通過開展安置點(diǎn)社區(qū)居民委員會(huì)的選舉工作，對(duì)搬遷群眾中擁護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)、在群眾中享有一定威信、工作能力突出、富有責(zé)任心的人才，要重點(diǎn)培養(yǎng)、優(yōu)先提名，特別優(yōu)秀的可作為社區(qū)居民委員會(huì)主任人選，注重把年輕黨員，離任村干部等選配為居民小組和樓棟負(fù)責(zé)人，在相對(duì)貧困治理中作出突出貢獻(xiàn)，構(gòu)建“居委會(huì)+網(wǎng)格+樓棟”的網(wǎng)格化管理機(jī)制。推進(jìn)安置社區(qū)民主決策制度建設(shè)，制定完善居民公約，建立健全居務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，完善村（居）務(wù)公開制度和民主監(jiān)督制度。推動(dòng)搬遷群眾參與社區(qū)治理，對(duì)涉及搬遷群眾公共利益的重大決策事項(xiàng)，關(guān)乎搬遷群眾切身利益的實(shí)際困難和矛盾糾紛，原則上在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，組織群眾協(xié)商解決。

培育居民內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，首先，需要積極培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀。將社會(huì)核心價(jià)值觀和居民日常生活相結(jié)合，通過定期開展思想宣傳教育活動(dòng)，組織社區(qū)群眾學(xué)習(xí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義文化，擺脫傳統(tǒng)“等、靠、要”思想，提高道德素質(zhì)。其次，培育社區(qū)文明新風(fēng)，破除不良舊俗，推廣與現(xiàn)代文明相符合的新習(xí)俗，根據(jù)法律法規(guī)完善社區(qū)公約，并充分發(fā)揮基層道德模范帶頭作用。再次，積極開展各類文化活動(dòng)，以群眾喜聞樂見的方式加強(qiáng)社區(qū)文化引領(lǐng)，傳承怒江多元民族文化，繼承發(fā)揚(yáng)當(dāng)?shù)貎?yōu)秀傳統(tǒng)，將文化體育活動(dòng)與當(dāng)?shù)孛耖g特色節(jié)日，民族傳統(tǒng)節(jié)慶相結(jié)合，營(yíng)造健康向上的社區(qū)文化環(huán)境，讓居民在安置社區(qū)也有歸屬感、認(rèn)同感。

3.4 健全社會(huì)組織參與社區(qū)貧困治理的體制機(jī)制

怒江州瀘水市作為鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣，除去中央和其他省市的直接集中幫扶外，還需要匯聚各方力量，尤其是社會(huì)與市場(chǎng)的幫助。重點(diǎn)要改善目前社會(huì)組織缺乏合法身份定位的現(xiàn)狀，在法律層面確立社會(huì)組織在參與社會(huì)治理過程中的責(zé)任和義務(wù)，并根據(jù)相關(guān)政策為社會(huì)組織的發(fā)展提供支持，鼓勵(lì)各類社會(huì)組織參與到社區(qū)相對(duì)貧困治理當(dāng)中，形成協(xié)同治理的格局。在制度上形成由黨組織領(lǐng)導(dǎo)工作，社區(qū)居民委員會(huì)作為自治組織開展工作，社會(huì)力量協(xié)同推進(jìn)和居民積極參與的協(xié)同治理格局，互補(bǔ)短板，充分發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)，提供有效的公共服務(wù)。

3.5 推動(dòng)社會(huì)組織自主性與專業(yè)性建設(shè)

自主性方面，首先是認(rèn)同社會(huì)組織在社區(qū)治理中的積極作用，同時(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，從掌控全局轉(zhuǎn)變到外部監(jiān)管，清晰界定社會(huì)組織的發(fā)展方向，給予其一定的發(fā)展空間，釋放其獨(dú)立自主的能力，使其真正成為社區(qū)治理的一份子。

專業(yè)性方面，在組織構(gòu)建方面，通過吸納高素質(zhì)人才，建立完整的人才隊(duì)伍有利于提高組織的專業(yè)能力和社會(huì)影響力。在組織能力發(fā)展方面，根據(jù)社會(huì)組織的類型進(jìn)行劃分，明確各類社會(huì)組織服務(wù)的對(duì)象，提供具有針對(duì)性地服務(wù)。在服務(wù)成效評(píng)估方面，各類組織應(yīng)在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)下設(shè)立符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的測(cè)評(píng)指標(biāo)，由行業(yè)專業(yè)人士從多維度進(jìn)行綜合測(cè)評(píng)。

可以預(yù)見，協(xié)同治理將在我國(guó)未來(lái)反貧困事業(yè)中起到重要作用。然而市場(chǎng)和社會(huì)組織在無(wú)法充分發(fā)揮其能力時(shí)，需要政府在宏觀層面進(jìn)行規(guī)劃，與市場(chǎng)和社會(huì)組織一道解決限制協(xié)同治理的難題，建立長(zhǎng)期有效的相對(duì)貧困治理機(jī)制，促進(jìn)多元主體有效地參與到治理中來(lái)。

參考文獻(xiàn)

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