數(shù)字化背景下公共服務潛在風險分析及對策研究

張華晴

摘 要：公共服務是社會發(fā)展的產物，與時代發(fā)展亦步亦趨，具有滿足社會需求、穩(wěn)定社會秩序、促進公平公正以及推動經濟可持續(xù)發(fā)展的功能。運用數(shù)字化技術賦能于公共服務是時代的產物，亦是未來發(fā)展的大勢所趨。數(shù)字化背景下的公共服務的發(fā)展源于內在的價值訴求，但數(shù)字化賦能公共服務在實際的運用過程中也存在一系列潛在的風險，即如何實現(xiàn)公共服務需求本質與數(shù)字化技術形式之間的平衡。鑒于數(shù)字技術賦能公共服務可提升政府高效治理能力，促進資源均衡分布，提供不同區(qū)域公平的發(fā)展機會。因此，數(shù)字化公共服務體系建設要引導技術向善、對數(shù)據(jù)進行風險建設投資、構建供需平衡的數(shù)字化公共服務體系及建立協(xié)同治理的供給機制。

關鍵詞：數(shù)字化;公共服務;政府治理

中圖分類號：F2???? 文獻標識碼：A????? doi：10.19311/j.cnki.16723198.2022.15.007

0 引言

公共服務是為滿足公共需求和實現(xiàn)公共利益向社會提供的各種物質產品和精神產品的總和。黨的十九大報告指出，要不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，提出不僅要保障群眾的基本生活，還要向群眾提供高質量的公共服務體系。黨的十九屆四中全會進一步明確提出：“推進基本公共服務均等化、可及性，注重加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，健全國家基本公共服務制度體系，保障群眾基本生活。”公共服務作為民生的重要組成部分，尤其在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老及就業(yè)等重點領域，關系到國家的治理理念、政策制定及執(zhí)行效能，也關注到政府公共服務供給的可行能力，而政府的可行能力恰恰是政府合法性認同的最基本要求。數(shù)字化是時代發(fā)展的產物，數(shù)字化賦能公共服務成為當今不可逆的發(fā)展趨勢，在《國民經濟和社會發(fā)展的第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》中也明確提出要加強數(shù)字化政府與社會建設，提高公共服務與社會治理的數(shù)字化智能化水平。數(shù)字化賦能公共服務發(fā)展能在最大限度上調動社會資源，優(yōu)化公共服務配給方式，提升公共服務應急化保障。從而提升政府治理的績效和效能，彌補傳統(tǒng)公共服務供給的弱項，產生效益最大化的公共服務供給體系，增強政府的合法性認同。

1 理論分析框架

我國政府對公共服務的建設是社會主義的本質要求，是縮小收入分配兩極分化，滿足人民群眾高質量需求以及實現(xiàn)共同富裕的重要手段。數(shù)字化之于公共服務供給無論在被供給者的獲得性、均質性和政府服務能力都是長期實踐的產物，其背后滲透的更多是其內在的價值訴求，有助于推動政治的美德建設，這在一定的程度上體現(xiàn)了倫理政治的意涵，即良政善治。第一，規(guī)范市場運行秩序，營造平等參與的大環(huán)境。數(shù)字化背景下網絡的普及，媒介傳播速度的加快，人工智能的升級有助于提升市場的有效性。這種有效性要求信息的完全流通及資源的合理流動，促進流動機會獲取的平等性、資源的均衡性以及信息流通的無障礙性等，一定程度上規(guī)范了市場的運行秩序，營造平等參與的大環(huán)境。第二，數(shù)字化賦能公共服務借助共享、協(xié)同與合作等途徑提高公共服務發(fā)展機制的運行效率與質量。數(shù)字化背景下的公共服務更加強調科技賦能服務帶來的反應速度、運行效率和彈性機制的提升。此外，數(shù)字化公共服務還強調公共服務與組織的契合性，能夠充分挖掘民間團體、私營企業(yè)及個人與家庭的需求和潛在能力，將新的數(shù)字科技要素、主體要素、流程及渠道要素融入公共服務過程，可以有效促進效率和質量的提升。第三，數(shù)字化背景下的公共服務可以借助跨區(qū)域聯(lián)動實現(xiàn)資源服務和供給的普及，促進公共服務均等化。數(shù)字化的發(fā)展使得這些資源不受地域、時間和空間的限制，可以在一定的時空觀條件下惠及全民，提升公民的整體素質與自我發(fā)展能力。第四，提升政府高效能治理能力?！案咝苤卫怼睉撌且粋€以結果為導向的綜合評價標準，既包括效率、節(jié)約、效益等價值尺度，也包括民主、公平、正義和回應性等價值尺度，是我國制度優(yōu)勢的重要體現(xiàn)，已成為國家治理現(xiàn)代化的重要驅動力。即通過數(shù)字賦能提高政府的高效能治理能力，使我國的公共服務體系建設注重公平與效率的結合。

2 數(shù)字化背景下公共服務潛在風險

2.1 政府陷入信息安全與兩難選擇

傳統(tǒng)倫理道德是中華文明持續(xù)發(fā)展的內在支撐，是中國文化思想的重要源泉。它主要是以儒家倫理為觀念架構、以宗法血緣關系為社會依托、予傳統(tǒng)中國人的道德價值觀和行為道德抉擇以導向性作用的倫理體系。自人類已經進入第三次科技革命，數(shù)字化技術的發(fā)展已經全方位滲透到我們社會生活的方方面面，尤其是伴隨著經濟貿易的全球化以利益驅動為導向，倫理道德出現(xiàn)了暫時性“失靈”，現(xiàn)代化背景下政府與公民的信任危機正是在數(shù)字化背景下衍生。一方面，數(shù)據(jù)存在泄漏風險。利益驅動下加大了不法分子對數(shù)據(jù)的渴望，加大泄漏的風險，數(shù)據(jù)誤差直接導致政府相關政策的制定與實施方面造成巨大損失，使得公民降低對政府的信賴度與認可度。另一方面，政府陷入兩難選擇。勞動的水平與能力決定了生產工具的發(fā)明與使用，決定了生產方式的選擇與變革。數(shù)字化背景下要求社會勞動力性質發(fā)生轉變，原因在于社會分工要求更行業(yè)更新?lián)Q代以及需要更專業(yè)化更精尖化智能人才。但我國仍然還存在部分以傳統(tǒng)勞動投資獲取生活來源的就業(yè)者，這在某種程度造成公眾對政府的懷疑，不利于社會穩(wěn)定。

2.2 數(shù)字鴻溝與用戶主體性缺失

“數(shù)字鴻溝”是指，在信息時代，能夠擁有或者使用信息技術工具接入互聯(lián)網的個體與那些不能使用者或者尚未擁有者之間存在的鴻溝。它不僅體現(xiàn)在國家之間、地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的互聯(lián)網普及差異，也存在于人群之間 （ 不同年齡、學歷、種族等） 的互聯(lián)網普及差距。一方面，數(shù)字鴻溝會加大數(shù)字化賦能公共服務體系供給的不平衡，這種不平衡表現(xiàn)在地域、代際及階層上。我國東、中、西部經濟與地理差異明顯，隨著數(shù)字化現(xiàn)狀的地區(qū)差異，在數(shù)字化政府和電子政務建設上存在著明顯差異，進而影響到不同區(qū)域的公共服務供給體系，這種差異反過來又進一步加速不同區(qū)域的經濟發(fā)展水平，使得區(qū)域經濟發(fā)展的差距不斷拉大。另一方面，人的需求與數(shù)字化公共服務供給之間的矛盾問題不可忽略，單方面追求數(shù)字化公共服務建設指標，容易形成社會需求匹配的不平衡。數(shù)字是冰冷的，是代碼操控的工具，而人是社會人，有社會關系、感情溫度及倫理道德等。不僅對物質上的需求，更體現(xiàn)在對精神的需求。因此不能簡單地把追求數(shù)字化指標作為最終訴求，人的需求與數(shù)字化公共服務供給之間的矛盾問題在一定程度上不可忽視。

2.3 政府面臨“技術僵化”的挑戰(zhàn)

數(shù)字賦能公共服務，可以使政府更加有效的利用現(xiàn)代信息和通信技術，不受時間、地點和空間的限制為公民提供自動化的公共服務，提高政府公共服務的效率。但是，公共服務部門如果過分依賴于大數(shù)據(jù)，會使得政府陷入“技術綁架”的危機。一方面，數(shù)據(jù)是確定且缺乏彈性的。盡管公共服務程序化與系統(tǒng)化特征鮮明，我們所生活的社會是一個無時無刻都在變化的狀態(tài)，對公共服務的需求也不盡相同。基本公共服務最終需要滿足服務對象的需求，但服務對象存在較大差異，如何在“標準化和差異化”與“統(tǒng)一化和多樣化”之間尋找結合是公共服務組織面臨的重大挑戰(zhàn)之一，也是政府不可忽視的議題。另一方面，財政投入與預期效果差距明顯。公共預算是政府在一定時期內為實現(xiàn)政治、經濟和社會目標，依據(jù)國家施政方式，以國家整體資源與國民負擔能力為評估基礎，所預定的公共財務的收支計劃，它反映了政府的政策選擇以及提供服務的優(yōu)先次序，為公眾提供了強有力的責任工具。沉沒成本即對于已經投入又不可收回且需要持續(xù)投入的成本。政府對數(shù)字技術公共服務系統(tǒng)投入了大量的資金，盡管效果沒有達到預期，但又不能停止持續(xù)的財政投入，政府陷入“技術綁架”危機。

3 數(shù)字化背景下公共服務優(yōu)化的路徑

3.1 引導技術向善

數(shù)字化技術應該為人所用，堅持以人為本的原則，輔助政府實現(xiàn)善治，謹防數(shù)字化公共服務體系構建過程中的私利取向破壞社會信任，促進社會的良性發(fā)展。一是從倫理道德方面進行引導。我國是以儒家文化為核心的家國同構結構體系，人民安居樂業(yè)、與人為善、互幫互助、社會安定等是我們傳統(tǒng)文化的詮釋。輿論導向是政府治理的有效手段之一，政府要加強文化宣傳，從意識形態(tài)上去約束規(guī)范人們的數(shù)字化使用。二是從法律制度上進行規(guī)范。在數(shù)字化背景下如果僅依靠倫理道德無法引導技術向善，必須從法律制度上去規(guī)范。中國的數(shù)字化公共服務體系還處于較低水平，外部環(huán)境的復雜多變性、不同群體之間的利益交叉性，價值取向的多元性以及決策者理性的有限性，都決定了引導技術向善需要依靠法律和制度。法律和制度以其根本性與全局性、穩(wěn)定性與長期性、系統(tǒng)性與完整性去推動數(shù)字化公共服務體系的發(fā)展。此外，不可忽視我國區(qū)域特征差異明顯，應根據(jù)各個地區(qū)特點，在實施過程中應堅持針對性與具體化?？傮w上在中央政府的領導下制定可以考量的績效評估制度、監(jiān)督制度及具體的法律法規(guī)實施條例。

3.2 進行大數(shù)據(jù)風險控制

公共服務體系的大數(shù)據(jù)安全性建設，是公共服務體系發(fā)展的核心要素，政府應加強其風險建設。一方面，要加強大數(shù)據(jù)存儲與應用安全。上到中央政府下到地方政府，在數(shù)據(jù)使用過程中要制定具體的操作流程，設置使用范圍以及升級數(shù)據(jù)存儲系統(tǒng)。對于核心信息需要單獨存儲與管控管理，運用實時監(jiān)控技術保障公共服務的系統(tǒng)出現(xiàn)漏洞時可盡快恢復，把風險降到最低。此外，設置訪問權限，定期定時進行反饋監(jiān)督，交互檢查。另一方面，大數(shù)據(jù)人才的培養(yǎng)與存儲。數(shù)據(jù)安全與人才數(shù)量及分布呈正相關。由于數(shù)字化公共服務已經從整體性滲透到我們的生活，要針對數(shù)據(jù)的收集、分析及儲存各個環(huán)節(jié)都培養(yǎng)相應的人才。此外，要定期對政府公務人員進行數(shù)字化信息知識與技術培訓，加強與高校聯(lián)合培養(yǎng)，真正實現(xiàn)以技術為導向的針對性地培養(yǎng)。

3.3 構建供需平衡的數(shù)字化公共服務體系

數(shù)字化公共服務的供給是高質量公共服務體系建設的重要影響因素，受總體規(guī)劃和個體需求差異、制度整體性設計與區(qū)域發(fā)展的不平衡的影響。目前只有極少的一部分地區(qū)提供的數(shù)字化公共服務能夠滿足公眾多樣化和個性化的需求?；诖朔矫?，應從供給角度加強數(shù)字信息的普及。此外，精準定位需求導向與技術導向的數(shù)字化公共服務供給平衡，政府要在考慮人的獨特性、個人家庭的經濟承受能力以及環(huán)境的和諧性基礎上，提供大眾可獲得性的數(shù)字化公共服務。最后，釋放市場力量。政府應規(guī)范市場運行規(guī)則，制定有效監(jiān)督體系，定期科學合理評估市場需求與供給差異的基礎上賦予市場一定的自主決策權，以提升市場對公共服務供給決策的靈活性與有效性。此外，政府應根據(jù)市場區(qū)域范圍制定具體性、針對性地扶持力度，合理規(guī)劃財政投入比例，真正發(fā)揮投入與需求的匹配。

3.4 建立協(xié)同治理的供給機制

高效協(xié)同的數(shù)字化公共服務工程急需切實有效的機制來保障。一是供給主體的多元化。多元參與主體是市場良性發(fā)展的表現(xiàn)，也是資源合理配置的有效手段。因此，政府可以通過稅收優(yōu)惠、戰(zhàn)略政策上傾斜及制度資金的適當補貼調動市場多方力量的積極參與，形成資源整合、功能互補與跨領域互動合作的高效公共服務供給機制，從而提升公共服務供給的多元化和高質量。二是堅持頂層設計。中央政府從戰(zhàn)略高度出發(fā)制定指引性實施數(shù)字化公共服務方案，從整體上把控實施進程、實施質量、實施范圍及實施效率。此外，要制定有效的社會政策進行引導規(guī)范以及重視基層政府的作用。基層是政策的有效執(zhí)行者、實施者與推進者，要提高基層公務員的公共服務素質、數(shù)字技術應用與溝通管理能力，能夠把中央政府制定的法律政策有效落實。

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