南北分化視角下北方地區(qū)擴大開放路徑研究*

徐唯燊 李 鑫 聶新偉

2019年8月，習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)委員會第五次會議上指出，當前區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展分化態(tài)勢明顯，一些北方省份增長放緩，全國經(jīng)濟重心進一步南移。(1)習(xí)近平.推動形成優(yōu)勢互補高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局[EB/OL].人民網(wǎng)，2019-12-15.此后，針對南北分化的研究呈爆發(fā)式增長，研究焦點集中于南北經(jīng)濟發(fā)展演變和平衡發(fā)展指數(shù)構(gòu)建(許憲春等，2021)、南北差距擴大成因(杜宇和吳傳清，2020)、南北經(jīng)濟融合發(fā)展(白冰等，2021)、重點地區(qū)和平臺在南北協(xié)同中的作用(郭愛君和范巧，2019)等方面。

對外開放差距作為南北差距的重要表現(xiàn)，對北方地區(qū)發(fā)展具有重要影響。改革開放以來的實踐表明，對外開放是趕超發(fā)達經(jīng)濟體的關(guān)鍵一招，如果放慢對外開放的步伐，曾經(jīng)縮小的發(fā)展差距將會重新拉大。對外開放是北方地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的核心要素，是科技自立自強的必要條件，也是市場擴容升級的客觀需要，只有堅定擴大對外開放，才能激發(fā)北方地區(qū)的發(fā)展?jié)摿Α榇?，本文從南北方對外開放的形勢及北方地區(qū)潛在風(fēng)險展開，立足于北方地區(qū)對外開放的特征，提出北方地區(qū)擴大開放的重點任務(wù)和政策建議。

一、南北分化視角下的區(qū)域開放形勢及北方地區(qū)潛在風(fēng)險

長期來看，受自身開放基礎(chǔ)和條件的制約，北方與南方在開放上的差距客觀存在。特別是近年來，南方在對外貿(mào)易、吸收外資、對外投資上的活躍度均高于北方，南北方在對外開放方面存在再次分化跡象，對全國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生一定負面影響。

(一)進出口差距持續(xù)擴大，對北方國內(nèi)國際市場的良性互動形成制約

對外貿(mào)易是區(qū)域開放的重要手段。從規(guī)模上看，1987～2020年，南北方對外貿(mào)易額均呈增長態(tài)勢，且差距不斷擴大(見圖1)。(2)目前，相對公認的南北區(qū)域分界線是秦嶺—淮河一線，分界線以南為南方區(qū)域，以北為北方區(qū)域。本文研究不包括香港、澳門和臺灣地區(qū)。1987年，北方和南方進出口總額分別為421.1億美元和387.6億美元，到2020年，二者已分別達到11756.2億美元和34706.4億美元，年均增長率分別是10.6%和14.6%。1987年，北方進出口總額還領(lǐng)先南方33.5億美元，到2020年，南方進出口總額已反超北方22950.2億美元。從比重上看，南北方對外貿(mào)易額全國占比在分化后保持相對穩(wěn)定(見圖2)。在分化階段(1987～2003年)，1987年北方進出口總額全國占比高于南方4.2個百分點，到2003年北方這一占比減少了27.4個百分點，已低于南方50.6個百分點。在穩(wěn)定階段(2004～2020年)，2004年北方進出口總額占全國比重為24.9%，到2020年這一比重為25.3%。

圖1 1987～2020年南北方對外貿(mào)易額 資料來源：中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫。

圖1展示了1987～2020年南北方對外貿(mào)易情況，不論是南方還是北方、進口還是出口，對外貿(mào)易額變化趨勢都是類似的。但是，南方和北方對外貿(mào)易結(jié)構(gòu)不同，在南方對外貿(mào)易中，出口始終占據(jù)主導(dǎo)地位，而在北方對外貿(mào)易中，進口額在大多數(shù)年份大于出口額。圖2關(guān)于南北方對外貿(mào)易額全國占比的數(shù)據(jù)進一步顯示，在近二十年間南北方進出口總額全國占比保持基本穩(wěn)定，且從貿(mào)易流向看，多數(shù)年份南北方進口額全國占比差距遠低于出口總額，即南北方對外貿(mào)易領(lǐng)域的較大差距更多來自出口方面。事實上，在近十年間，北方出口總額全國占比已降至20%左右，作為拉動經(jīng)濟的“三駕馬車”之一，外需不振將嚴重影響北方在需求側(cè)穩(wěn)定經(jīng)濟基本盤目標的實現(xiàn)。此外，近年來北方出口額增長較為緩慢，總體保持基本穩(wěn)定，但進口額波動幅度卻較大，二者之間的相關(guān)性弱，從一個側(cè)面反映出北方在構(gòu)建國內(nèi)國際市場相互促進格局方面與南方仍然有較大差距。

圖2 1987～2020年南北方對外貿(mào)易額全國占比 資料來源：中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫及作者計算。

(二)吸收外資出現(xiàn)分化跡象，北方供給側(cè)矛盾突出或限制生產(chǎn)率提升

引進外資是區(qū)域開放的組成部分。1997～2020年，南北方外商投資企業(yè)投資總額都顯著增加。1997年，北方和南方外商投資企業(yè)投資總額分別是1969.4億美元和5437.1億美元，到2020年，二者已分別增加至35777.2億美元和100659.7億美元，年均增長率分別是13.4%和13.5%。在投資總量上，北方低于南方，在投資增速上，南北方大致相當。圖3展示了1997～2020年南北方外商投資企業(yè)投資總額全國占比的變化情況，可以看到在2019年前北方的全國占比相對平穩(wěn)、穩(wěn)中有升。1997年，北方外商投資企業(yè)投資總額占全國比重為26.6%，到2019年，這一比例增加到29.5%，增加了2.9個百分點。但在2020年，南北方外商投資企業(yè)投資總額全國占比出現(xiàn)分化跡象，北方占比下降至26.2%，與南方占比的差距擴大到47.6個百分點。(3)之所以出現(xiàn)這一分化跡象，與海南外商投資企業(yè)投資總額的異常增加有關(guān)。2019年，海南外商投資企業(yè)投資總額為1045.3億美元，較上年增長12.7%，到了2020年，該投資總額為27449.6億美元，較上年增長2526%。

圖3 1997～2020年南北方外商投資企業(yè)投資總額及全國占比 資料來源：中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫及作者計算。

改革開放以來，外商投資企業(yè)在推動區(qū)域經(jīng)濟持續(xù)快速增長方面發(fā)揮著特有作用，其不僅可以從需求側(cè)拉動投資，更能夠從供給側(cè)推動技術(shù)進步、改進經(jīng)營管理，進而提升全要素生產(chǎn)率。從這個意義上講，吸收外資并有效利用其技術(shù)溢出效應(yīng)，是區(qū)域?qū)崿F(xiàn)后發(fā)優(yōu)勢的關(guān)鍵一招。因此，北方相較于南方在吸收外資方面劣勢逐步擴大，在一定程度上導(dǎo)致北方相較于南方更傾向于選擇規(guī)模驅(qū)動的粗放式發(fā)展，產(chǎn)能過剩、高杠桿率等供給側(cè)矛盾也隨之而來。在加快構(gòu)建新發(fā)展格局背景下，外商投資企業(yè)對實現(xiàn)國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進仍然十分重要，只有持續(xù)引進吸收更具競爭力的技術(shù)，才能在更高水平競爭中創(chuàng)造價值、實現(xiàn)突破。倘若北方難以在吸收外資方面有所突破，則有可能產(chǎn)生新的供給側(cè)矛盾，既阻礙生產(chǎn)率的提升，也制約新發(fā)展格局的構(gòu)建。

(三)對外投資波動震蕩，影響北方參與“一帶一路”建設(shè)的深度和廣度

對外投資是區(qū)域開放的新途徑。從規(guī)模上看，2003～2014年南北方對外直接投資流量均呈上升趨勢，且差距不斷增大。2003年，北方和南方投資流量分別是4.7億美元和2.9億美元，到2014年，北方和南方投資流量分別提高到225.7億美元和320.6億美元，年均增長率分別為42.2%和53.4%。2003年，北方投資流量還是南方的1.6倍，到2014年，南方投資流量已達到北方的142%。此后，南北方對外直接投資流量及敞口大幅震蕩，2020年北方和南方投資流量敞口達到481.9億美元(見圖4)。從比重上看，2003～2007年北方投資流量全國占比迅速下降，2003年北方投資流量全國占比62.1%，高于南方24.2個百分點，到2007年，北方投資流量占全國比重減少了35.7個百分點，已低于南方47.3個百分點。2008～2020年，南北方對外直接投資流量全國占比呈現(xiàn)震蕩態(tài)勢。2013年，南北方投資流量占全國比重的差距僅為12.1個百分點，2020年，該差距拉大到56.8個百分點(見圖4)。

圖4 2003～2020年南北方對外直接投資流量及全國占比 資料來源：歷年《中國對外直接投資統(tǒng)計公報》及作者計算。

值得注意的是，自“一帶一路”倡議提出以來，南方對外直接投資大幅增加并維持高位震蕩，而北方對外直接投資盡管一度快速增長，但隨后大幅波動且呈收縮趨勢。深度參與“一帶一路”建設(shè)，不僅有助于提高對外開放水平，更對融入全球經(jīng)濟體系意義重大，如北方不能在對外直接投資方面有所突破，通過更好參與國際經(jīng)濟合作形成同區(qū)域發(fā)展的正反饋效應(yīng)，北方或在推動共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展的深度和廣度上，與南方的差距越拉越大。

二、長時序下北方四大經(jīng)濟區(qū)域的開放特征

受開放基礎(chǔ)和開放定位的影響，北方地區(qū)內(nèi)部四大經(jīng)濟區(qū)域的開放路徑各有不同。(4)根據(jù)國家統(tǒng)計局八大經(jīng)濟區(qū)域劃分，可以將北方區(qū)域細分為東北地區(qū)(遼寧、吉林、黑龍江)、北部沿海(北京、天津、河北、山東)、黃河中游(山西、內(nèi)蒙古、河南、陜西)、西北地區(qū)(甘肅、青海、寧夏、新疆)，將南方區(qū)域細分為東部沿海(上海、江蘇、浙江)、南部沿海(福建、廣東、海南)、長江中游(安徽、江西、湖北、湖南)、西南地區(qū)(廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏)?？偭繉用嫔系谋狈脚c南方在開放領(lǐng)域差距拉大，在北方各細分區(qū)域均有其自身特點。在北部沿海和東北地區(qū)開放形勢不佳、西北地區(qū)開放基礎(chǔ)不牢的現(xiàn)實下，黃河中游成為北方地區(qū)開放的亮點。

(一)北部沿海對外開放引領(lǐng)作用有所弱化

北部沿海是北方地區(qū)對外開放的主陣地。從對外貿(mào)易上看，2020年北部沿海對外貿(mào)易額占北方地區(qū)的近70%，其中出口額占66.3%，進口額占72.9%；從吸收外資上看，2020年北部沿海外商投資企業(yè)投資總額占北方地區(qū)的66.7%；從對外投資上看，2020年北部沿海對外直接投資流量超過北方地區(qū)的80%(見表1)。此外，截至2020年，北方地區(qū)8個自由貿(mào)易試驗區(qū)中，有一半設(shè)在北部沿海。

表1 2020年北方四大經(jīng)濟區(qū)域主要對外開放指標 單位：億美元

然而，北部沿海雖曾是全國對外開放的前沿，但近年來在全國對外開放格局中的地位有所下降，這在一定程度上造成了當前南北方在對外開放領(lǐng)域的差距。北部沿海對外開放地位下降在外貿(mào)領(lǐng)域尤為明顯，1987年北部沿海進出口總額占全國的41.9%，而南方地區(qū)進出口總額全國占比也只有47.9%，僅比北部沿海高6個百分點。在此后的33年間，北部沿海進出口總額年均增長率僅為10.2%，不僅略低于北方地區(qū)的整體增速，更比南方地區(qū)的年均增長率低4.4個百分點，到2020年，北部沿海進出口總額全國占比已降至17.7%，(5)中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫及作者計算。這也導(dǎo)致了南北方外貿(mào)實力的此消彼長。即便是聚焦北方地區(qū)，北部沿海的開放引領(lǐng)作用也呈現(xiàn)減弱趨勢，與基年1987年相比，北部沿海是四大經(jīng)濟區(qū)域中唯一一個外貿(mào)依存度下降幅度較大的區(qū)域(見圖5)。

圖5 1987～2020年北方四大經(jīng)濟區(qū)域外貿(mào)依存度 資料來源：中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫及作者計算。

(二)東北地區(qū)對外開放領(lǐng)先地位全面衰落

東北地區(qū)在全國對外開放格局中的地位逐漸衰落。事實上，東北地區(qū)也曾在對外開放領(lǐng)域處于相對領(lǐng)先位置，1987年東北地區(qū)對外貿(mào)易額占全國的7.2%，其中出口額占全國比重達到12.9%，遠高于三大沿海地區(qū)外的其他經(jīng)濟區(qū)域。但在其后的33年間，東北地區(qū)進出口總額年均增長率只有10%，到2020年，東北地區(qū)進出口總額占全國比重僅為2.9%，出口額全國占比甚至下降到1.8%，(6)中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫及作者計算。在八大經(jīng)濟區(qū)域中僅高于西北地區(qū)。值得注意的是，東北地區(qū)外貿(mào)依存度始終處于較高水平，對外開放的基礎(chǔ)支撐依然存在。

東北地區(qū)對外開放地位的衰落同樣體現(xiàn)在跨境資本流動方面。從吸收外資上看，2020年東北地區(qū)外商投資企業(yè)投資總額占全國的4.8%，占北方地區(qū)的18.3%，分別較1997年下降2.6個和9.4個百分點。(7)中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫及作者計算。從對外投資上看，2020年東北地區(qū)對外直接投資流量占全國比重僅為微不足道的0.7%，居八大經(jīng)濟區(qū)域末位，而在2003年，這一比重為2.3%，高于長江中游、西南和西北地區(qū)。(8)歷年《中國對外直接投資統(tǒng)計公報》及作者計算。

(三)黃河中游對外開放能力水平有所提高

黃河中游雖在全國對外開放格局中處于相對次要位置，近年來重要性略有提升。2020年，黃河中游對外貿(mào)易額占全國的4.1%、北方地區(qū)的16%，而在1987年，二者僅分別為2.2%、4.3%。其中，黃河中游進口額占全國比重的上升尤為明顯，1987年這一比重僅為0.8%，到2020年已增加至4.1%。(9)中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫及作者計算。在北方四大經(jīng)濟區(qū)域中，黃河中游是唯一一個外貿(mào)依存度顯著上升的區(qū)域。

跨境資本流動數(shù)據(jù)同樣顯示黃河中游對外開放水平僅略有提升。吸收外資方面，2020年黃河中游外商投資企業(yè)投資總額占全國的3.3%，占北方地區(qū)的12.4%，分別較1997年上升0.4個和1.6個百分點。(10)中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫及作者計算。對外投資方面，2020年黃河中游對外直接投資流量占北方地區(qū)的11.8%，較2003年增加0.3個百分點。(11)歷年《中國對外直接投資統(tǒng)計公報》及作者計算。

(四)西北地區(qū)對外開放基礎(chǔ)條件有待加強

西北地區(qū)在全國對外開放格局中處于相對落后地位。2020年，西北地區(qū)對外貿(mào)易額僅占全國的0.6%，其中出口額占0.7%，進口額占0.5%。從吸收外資上看，2020年西北地區(qū)外商投資企業(yè)投資總額占全國比重僅為0.7%。(12)中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫及作者計算。從對外投資上看，2020年西北地區(qū)對外直接投資流量僅占全國的0.8%。(13)歷年《中國對外直接投資統(tǒng)計公報》及作者計算。除對外投資情況略好于東北地區(qū)外，西北地區(qū)其他指標都排在八大經(jīng)濟區(qū)域末位，且與其他區(qū)域差距很大。此外，西北地區(qū)擁有眾多邊境經(jīng)濟合作區(qū)和口岸，但到目前為止還未設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)(見表2)。不過，西北地區(qū)在對外開放中也有亮點，盡管對外貿(mào)易額較小，但外貿(mào)依存度在很長一段時間高于長江中游和西南地區(qū)。

表2 截至2020年我國各類對外開放平臺數(shù)量

整體上看，北方四大經(jīng)濟區(qū)域的對外開放是以本區(qū)域開放基礎(chǔ)為條件實現(xiàn)的，但也存在著進一步提升的空間和潛力。在加快構(gòu)建新發(fā)展格局的時代背景下分區(qū)施策增強北方地區(qū)開放能力，既是縮小南北方開放差距的首要任務(wù)，更是塑造北方地區(qū)在國際大循環(huán)中主動地位的必由之路。

三、分區(qū)提高北方地區(qū)開放水平的重點任務(wù)

針對北方四大經(jīng)濟區(qū)域不同開放特點，應(yīng)根據(jù)形勢變化突出重點、分區(qū)施策，增強北部沿海對外開放示范引領(lǐng)作用，提振東北地區(qū)重塑沿邊開放前沿的信心，維持黃河中游對外開放水平提升的勢頭，筑牢西北地區(qū)對外開放的基礎(chǔ)，全面提高北方地區(qū)對外開放水平。

(一)堅持鍛長板，鞏固北部沿海北方對外開放主引擎的地位

一是推動貿(mào)易量質(zhì)齊升。注重在對外貿(mào)易中培育貿(mào)易新型業(yè)態(tài)和功能，支持具有全球戰(zhàn)略眼光和創(chuàng)新能力的企業(yè)拓展境外業(yè)務(wù)，特別是要促使民營企業(yè)發(fā)展為區(qū)域?qū)ν忾_放的重要生力軍。一方面優(yōu)化貨物貿(mào)易結(jié)構(gòu)，通過四省市產(chǎn)業(yè)空間重組，形成聯(lián)系緊密的區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈，推動開放型產(chǎn)業(yè)梯次發(fā)展；鼓勵更多具有自主知識產(chǎn)權(quán)和核心競爭力的高附加值產(chǎn)品出口，將航空航天、節(jié)能環(huán)保等技術(shù)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)推向國際市場，推動貿(mào)易向全球價值鏈高端躍升；發(fā)展轉(zhuǎn)口貿(mào)易和離岸貿(mào)易，擴大優(yōu)質(zhì)消費品、先進技術(shù)、重要設(shè)備等進口，深入推進通關(guān)便利化，將京津建設(shè)成國際消費中心城市。另一方面，優(yōu)化服務(wù)貿(mào)易結(jié)構(gòu)，以京津開展服務(wù)業(yè)擴大開放綜合試點和山東自貿(mào)區(qū)建設(shè)為契機，強化京津魯新興服務(wù)業(yè)合作，將外貿(mào)產(chǎn)業(yè)鏈向研發(fā)設(shè)計、知識產(chǎn)權(quán)、營銷等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)延伸，培育教育、醫(yī)療、文化等新興服務(wù)貿(mào)易業(yè)態(tài)，著力提高服務(wù)外包高端業(yè)務(wù)比重。

二是提升貿(mào)易便利化水平。強化內(nèi)陸沿?？鐓^(qū)域通關(guān)協(xié)作，將山東納入京津冀區(qū)域通關(guān)一體化范圍，建立健全大通關(guān)建設(shè)的協(xié)調(diào)和保障機制，加快推進跨區(qū)域的信息互換、監(jiān)管互認、執(zhí)法互助。發(fā)揮新一代信息技術(shù)作用，加強四省市貿(mào)易信息共享和互聯(lián)互通，進一步簡化跨境人民幣結(jié)算流程，降低企業(yè)制度性交易成本。通過物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)賦能對外貿(mào)易，推動四省市物流公司合作，合力建設(shè)物流基礎(chǔ)設(shè)施，提供國際物流服務(wù)。探索建設(shè)自由貿(mào)易港，拓寬服務(wù)廣度和深度，完善國際化服務(wù)支撐體系，打造最優(yōu)營商環(huán)境。

三是瞄準重點領(lǐng)域精準投資。實施價值鏈延伸型對外直接投資策略，支持企業(yè)投資于發(fā)達國家和地區(qū)優(yōu)勢領(lǐng)域，通過設(shè)立研發(fā)中心、銷售中心、結(jié)算中心，或直接收購海外優(yōu)質(zhì)企業(yè)取得戰(zhàn)略資產(chǎn)。鼓勵天津、山東立足比較優(yōu)勢到境外直接建廠，推動四省市共建海外產(chǎn)業(yè)園區(qū)。增加對能源資源豐富經(jīng)濟體的直接投資，建設(shè)境外能源基地，緩解國際大宗商品價格上漲壓力。推動京冀魯建筑設(shè)計、材料、施工企業(yè)發(fā)揮各自優(yōu)勢，聯(lián)手到海外承攬工程和勞務(wù)合作項目。做好企業(yè)“走出去”的服務(wù)工作，引導(dǎo)會計、金融、法律、咨詢等領(lǐng)域企業(yè)和機構(gòu)更好地服務(wù)于境外投資項目。

四是提升利用外資質(zhì)量。推動已有外資企業(yè)向高投資密度、高附加值、低能耗、低污染轉(zhuǎn)型，向研發(fā)、銷售、結(jié)算等功能拓展。引導(dǎo)吸引增量外資更多流向先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，鼓勵參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和國有企業(yè)混合所有制改革。大力推進高水平利用外資，在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中更加注重培養(yǎng)和引進國際化管理、技術(shù)人才，加快轉(zhuǎn)變管理理念。優(yōu)化外資空間布局，構(gòu)建跨國公司總部及研發(fā)中心在北京，產(chǎn)品化、運營等環(huán)節(jié)在津魯，生產(chǎn)環(huán)節(jié)在河北的分布模式。

(二)堅持謀振興，重塑東北地區(qū)北方沿邊開放前沿的優(yōu)勢

一是構(gòu)建對外開放大通道。依托大連港與丹東港，搭建面向東北亞的陸?？焖偻ǖ?，推動?xùn)|北地區(qū)由沿江、沿邊開放轉(zhuǎn)向陸海聯(lián)動，強化江—鐵—海聯(lián)運合作，形成國際多式聯(lián)運智慧物流體系。推進航空口岸聯(lián)動，完善查驗基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成東北地區(qū)空港群。加強中蒙俄大通道互聯(lián)互通，打造中蒙俄經(jīng)濟走廊和環(huán)日本海港口腹地物流系統(tǒng)，提高跨境通道運輸能力(孫相軍等，2021)，使東北地區(qū)腹地進入東北亞各國的通道脈絡(luò)加速成型。常態(tài)化加密開行中歐班列，加快設(shè)立海外物流網(wǎng)絡(luò)節(jié)點，擴大境外集貨范圍。

二是探索區(qū)域合作新模式。深度參與東北亞區(qū)域合作的價值鏈整合，借助新一代信息技術(shù)穩(wěn)住制造業(yè)基本盤，推動與東北亞國家高技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)貿(mào)易發(fā)展，打造東北亞經(jīng)貿(mào)合作先行區(qū)(胡偉等，2020)，激活東北亞經(jīng)濟圈。發(fā)揮沿邊地區(qū)地緣相近、人緣相親、文緣相通優(yōu)勢，進一步加強雙邊文化和人才交流。加快裝備制造業(yè)“走出去”步伐，加強跨境產(chǎn)業(yè)合作，多點布局境外合作園區(qū)。依托中國—東北亞博覽會，讓展品變商品、讓展商變投資商，提高高端產(chǎn)品進口和利用外資水平。加強能源領(lǐng)域合作，推動中俄能源合作走向深入。以高水平對外開放倒逼東北地區(qū)深化營商環(huán)境改革，助力東北地區(qū)全面振興、全方位振興。

三是增強開發(fā)開放政策供給。加大外向型產(chǎn)業(yè)扶持力度，推動邊境城市建設(shè)全面上水平，探索對一些邊境城市實行特殊管理方式和政策，打造跨境產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)集群，落實國家邊境貿(mào)易政策，吸引優(yōu)質(zhì)企業(yè)參與互市貿(mào)易進口產(chǎn)品落地加工，推進從貿(mào)易到加工再到產(chǎn)業(yè)的深度發(fā)展。加快沿邊抵邊公路建設(shè)，提高邊境地區(qū)交通通達深度，增強邊境地區(qū)與區(qū)域中心城市的聯(lián)系。培育特色邊境商貿(mào)中心，鼓勵發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+邊境貿(mào)易”，完善跨境電商綜合服務(wù)體系，建設(shè)邊貿(mào)結(jié)算中心，推動邊境旅游發(fā)展。加快中國圖們江區(qū)域(琿春)國際合作示范區(qū)建設(shè)，探索口岸城市與毗鄰國家城市建立自貿(mào)區(qū)。

四是深化對外開放體制機制創(chuàng)新。以邊/跨境經(jīng)濟合作區(qū)為突破口，實行沿邊地區(qū)制度創(chuàng)新先行先試政策，加強區(qū)域中心城市對邊境城市的支持，拓展國際合作領(lǐng)域，探索將邊境經(jīng)濟合作區(qū)擴展為跨境經(jīng)濟合作區(qū)，借此推動沿邊次區(qū)域合作。支持自由貿(mào)易試驗區(qū)、邊/跨境經(jīng)濟合作區(qū)、國家級新區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)等開發(fā)開放平臺聯(lián)合發(fā)展、聯(lián)動創(chuàng)新，爭取設(shè)立沿邊金融綜合改革試驗區(qū)，在沈陽或大連建設(shè)面向東北亞區(qū)域的金融服務(wù)中心。加強東北亞區(qū)域地方政府合作，探索下放部分對外開放自主權(quán)和優(yōu)先權(quán)給地方政府，形成雙邊地方政府定期會晤機制。

(三)堅持穩(wěn)態(tài)勢，延續(xù)黃河中游擴大開放的良好勢頭

一是打造重要節(jié)點樞紐。依托航路開通、高鐵連通、高速貫通、路網(wǎng)暢通的交通條件，加強向西向北開放，在新亞歐大陸橋和中蒙俄經(jīng)濟走廊上形成若干節(jié)點樞紐。提升鄭州航空港門戶功能，推動形成以鄭州機場為核心，通達全球、覆蓋RCEP成員國的國際客貨運航線網(wǎng)絡(luò)，邁進世界級樞紐行列。支持西安建設(shè)中歐班列集結(jié)中心示范工程，促進班列開行由“點對點”向“樞紐對樞紐”轉(zhuǎn)變，完善“班列+口岸”“班列+金融”模式，實施“關(guān)鐵通”等創(chuàng)新舉措，總結(jié)中歐班列“長安號”數(shù)字金融綜合服務(wù)平臺試運行經(jīng)驗，探索班列供應(yīng)鏈金融服務(wù)。加強呼和浩特區(qū)域性國際通信業(yè)務(wù)出入口、國際互聯(lián)網(wǎng)轉(zhuǎn)接點、國際數(shù)據(jù)專線建設(shè)，構(gòu)建中蒙俄信息樞紐。

二是培育壯大外向型產(chǎn)業(yè)。依托樞紐打造現(xiàn)代供應(yīng)鏈，推動航空航天、電子信息、裝備制造、能源資源、輕工紡織、食品加工等具有外向經(jīng)濟基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)基地化、鏈條化發(fā)展，強化產(chǎn)業(yè)配套協(xié)作，鼓勵具有一定國際競爭力的大型企業(yè)集團“走出去”跨國經(jīng)營。深化與歐洲、中亞地區(qū)的經(jīng)貿(mào)合作，密切與非洲、拉美地區(qū)的產(chǎn)能合作，在有條件的國家和地區(qū)布局境外合作園區(qū)促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和升級，推動海外集疏分撥網(wǎng)絡(luò)和海外倉建設(shè)，探索推廣“一園兩地”模式，支持楊凌農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)與中亞國家聯(lián)合建設(shè)旱作農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣示范基地。增強進口資源加工能力，以煤炭為重點打造能源進出口貿(mào)易通道、戰(zhàn)略資源精深加工和儲備基地。

三是高水平建設(shè)開放平臺。推動河南和陜西自貿(mào)區(qū)打造制度型開放新優(yōu)勢，突出與RCEP、CPTPP相銜接，開展首創(chuàng)性探索、集成性創(chuàng)新，強化行業(yè)準入后的引導(dǎo)和管理，改革傳統(tǒng)監(jiān)管模式，打造國際一流營商環(huán)境，支持在內(nèi)蒙古建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)。發(fā)展集綜合加工、商貿(mào)流通、文化旅游于一體的口岸經(jīng)濟，支持符合條件的地區(qū)在條件成熟時將出口加工區(qū)轉(zhuǎn)為綜合保稅區(qū)，加快海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域整合優(yōu)化，推進貨物狀態(tài)分類監(jiān)管和貿(mào)易多元化，促進開放口岸與海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域?qū)崿F(xiàn)良性互動。建設(shè)內(nèi)陸港和配套物流園區(qū)，發(fā)展鐵海聯(lián)運國際集裝箱運輸，加快跨境電子商務(wù)綜合試驗區(qū)建設(shè)，完善電商產(chǎn)業(yè)鏈和生態(tài)圈。推進西安、鄭州服務(wù)外包示范城市建設(shè)，引進國內(nèi)外知名企業(yè)，承接國際服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。構(gòu)建國際交流平臺，辦好絲綢之路國際博覽會、歐亞經(jīng)濟論壇等國際性會議交流活動，豐富論壇、展會、會晤機制、技術(shù)聯(lián)盟等形式，提升交流層次。

四是促進文化交流和民心相通。增強絲綢之路大學(xué)聯(lián)盟帶動作用，深化教育國際合作交流，推動職業(yè)教育“走出去”。發(fā)揮傳統(tǒng)文化資源優(yōu)勢，搭建國際文化交流平臺，辦好絲綢之路國際藝術(shù)節(jié)、絲綢之路國際電影節(jié)，助力絲綢之路影視橋工程和絲路書香工程。與西北地區(qū)以及“一帶一路”沿線國家聯(lián)合打造國際精品線路和旅游產(chǎn)品。

(四)堅持補短板，提升西北地區(qū)對外開放的基礎(chǔ)能力

一是暢通對外開放通道。打通省界“斷頭路”，加快推進省際、城際鐵路建設(shè)，實現(xiàn)西北地區(qū)內(nèi)物流和信息流的高效協(xié)同。推動向西開放綜合交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，重點發(fā)展高速鐵路，使西北地區(qū)重點城市和地區(qū)更好融入全國高速鐵路網(wǎng)，貫通天山北坡城市群、蘭西城市群、關(guān)中平原城市群，構(gòu)建完善西北地區(qū)綜合立體交通網(wǎng)主骨架和開放大通道。完善鐵路物流樞紐設(shè)施，建設(shè)若干區(qū)域性鐵路集裝箱運輸中心，形成與產(chǎn)業(yè)布局相適應(yīng)的集裝箱多式聯(lián)運骨干通道。強化樞紐機場和干線機場建設(shè)，補充支線和通勤機場，推進聯(lián)程運輸，編織“空中絲路”。加快高速寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，推進網(wǎng)絡(luò)提速降費，為打造“網(wǎng)上絲路”奠定基礎(chǔ)。

二是拓展內(nèi)陸開放模式。轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)貿(mào)易形式，用好蘭州、銀川、西寧等重點城市綜合保稅區(qū)，增強綜合保稅區(qū)倉儲、運輸、配送等保障能力，建設(shè)現(xiàn)代物流產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，降低西北地區(qū)與國際市場的聯(lián)系成本和搜尋成本，適度擴大西北地區(qū)貨物貿(mào)易進出口規(guī)模。嘗試建設(shè)多類別開放平臺，支持在新疆建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)，在甘肅增加跨境電商綜合試驗區(qū)布局，先行試點西北地區(qū)政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”，以營商環(huán)境優(yōu)化推動國際區(qū)域合作和次區(qū)域合作。加密與“一帶一路”沿線國家特別是接壤國家的公路、鐵路對接，探索西北地區(qū)中歐班列多式聯(lián)運一單制，加強資金、人才、技術(shù)、信息流通和共享，深化邊境地區(qū)國內(nèi)和國際兩個市場的聯(lián)系。

三是開展國際產(chǎn)能合作。加強各省區(qū)合作，實施整體性、差異化發(fā)展戰(zhàn)略，支持建立西北地區(qū)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、商貿(mào)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、旅游產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟(張濤，2021)，推動各省區(qū)聯(lián)合承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。發(fā)揮特定行業(yè)產(chǎn)能優(yōu)勢，加快煤炭、鋼鐵、有色、建材等產(chǎn)能輸出，推進能源資源精深加工，建設(shè)規(guī)?；?、標準化、專業(yè)化綠色生產(chǎn)基地，帶動成套設(shè)備出口。與“一帶一路”沿線國家共建產(chǎn)業(yè)園，推動在基礎(chǔ)設(shè)施、能源化工、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)進行裝備制造合作。形成地方政府、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會商會、金融機構(gòu)共同參與的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和整體推進機制。

四是打造綠色絲綢之路。正確處理發(fā)展經(jīng)濟和環(huán)境保護的關(guān)系，劃定生態(tài)保護紅線，大力發(fā)展生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)、可再生能源等環(huán)保產(chǎn)業(yè)，協(xié)同推進新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化，開創(chuàng)生態(tài)文明建設(shè)新局面。發(fā)揮市場對綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和技術(shù)路線選擇的決定性作用，豐富已有綠色生態(tài)品牌的內(nèi)涵，培育壯大特色生態(tài)化產(chǎn)業(yè)集群，加強與中亞各國在產(chǎn)業(yè)生態(tài)化上的聯(lián)系。加強沙塵暴預(yù)防、荒漠化防治、旱作農(nóng)業(yè)、濕地保護等方面的交流，增強與“一帶一路”沿線國家生態(tài)合作的廣度和深度(張廣裕，2021)。

四、強化北方地區(qū)開放能力的政策建議

為扭轉(zhuǎn)北方地區(qū)在全國對外開放格局中的弱勢地位，必須果斷應(yīng)對、主動作為，統(tǒng)籌謀劃出臺更多強化北方地區(qū)開放能力的“政策干貨”，做到應(yīng)出盡出、應(yīng)兌盡兌、應(yīng)享盡享，以超常規(guī)舉措推動北方地區(qū)對外開放企穩(wěn)回升、穩(wěn)進提質(zhì)，推動北方經(jīng)濟在新發(fā)展格局構(gòu)建中行穩(wěn)致遠。

(一)制定特殊政策支持邊境地區(qū)開放

一是強化邊/跨境經(jīng)濟合作區(qū)支持政策。加大邊民互市貿(mào)易和邊境小額貿(mào)易的財稅支持力度，探索邊/跨境經(jīng)濟合作區(qū)適用自由貿(mào)易試驗區(qū)及跨境電子商務(wù)綜合試驗區(qū)政策。推動開發(fā)區(qū)政策向邊/跨境經(jīng)濟合作區(qū)傾斜，在創(chuàng)新、融資、用工、用地、降成本、走出去、產(chǎn)權(quán)保護、公平競爭、市場退出、訴求表達等方面制定明顯優(yōu)于開發(fā)區(qū)的扶持政策。以特殊類型地區(qū)政策思路推進相關(guān)政策體系和制度框架建設(shè)，給予更大改革開放自主權(quán)，探索將邊境經(jīng)濟合作區(qū)拓展為跨境經(jīng)濟合作區(qū)。

二是加快邊境地區(qū)管理體制機制改革。支持經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)與沿邊開放平臺管理機構(gòu)人員交叉任職，探索各類平臺合并管理(胡偉和于暢，2020)，化解沿邊開放平臺發(fā)展空間受限困境，調(diào)整優(yōu)化邊境地區(qū)產(chǎn)業(yè)空間布局，提高資源利用效率，通過提升行政效能降低制度性交易成本。支持邊境經(jīng)濟合作區(qū)和口岸協(xié)同管理，加強口岸間合作，整體提升通關(guān)效率，完善通關(guān)監(jiān)管模式，探索雙邊通關(guān)互信機制。

三是推動邊境地區(qū)創(chuàng)新金融服務(wù)方式。引入產(chǎn)業(yè)基金和金融人才，推動科技金融、普惠金融向邊境地區(qū)傾斜，實現(xiàn)邊境地區(qū)金融政策和金融實務(wù)同步發(fā)展。探索邊境地區(qū)金融機構(gòu)推出跨境金融業(yè)務(wù)，進一步拓寬跨境投融資渠道，搭建人民幣跨境結(jié)算通道，深化人民幣國際合作。賦予邊境地區(qū)特殊的融資政策，為企業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開辟綠色通道。

(二)優(yōu)化進口稅收政策促進北方創(chuàng)新

一是增強政策普惠性。在北方擴大科技創(chuàng)新進口稅收政策的覆蓋范圍，使更多創(chuàng)新主體具備享受國家政策的條件，探索將北方省級企業(yè)技術(shù)中心納入享受進口稅收政策的主體內(nèi)，在時機成熟時再將高新技術(shù)企業(yè)直接納入優(yōu)惠范圍，不斷增強科技創(chuàng)新進口稅收政策的普惠性。

二是豐富激勵手段。加強進口稅收政策與國內(nèi)其他稅費優(yōu)惠政策的協(xié)調(diào)互動，發(fā)揮科技創(chuàng)新進口稅收政策示范作用，豐富對科技人才的激勵手段。探索海外高科技人才受雇于享受進口稅收政策主體的情況，給予其一段時間的個人所得稅減免(吳碧柳，2020)，以推動更多海外人才及團隊攜項目和技術(shù)流入。

三是促進資源共享。建立進口高端技術(shù)裝備信息發(fā)布和資源共享平臺，支持享受科技創(chuàng)新進口稅收政策的主體共享其購買的高端技術(shù)裝備，引導(dǎo)各類創(chuàng)新主體繼續(xù)擴大開放、實現(xiàn)合作共贏，減少高端技術(shù)裝備的閑置浪費，進一步提高裝備利用率。

四是完善監(jiān)督機制。加強財政、海關(guān)、稅務(wù)部門的協(xié)作，進一步細化規(guī)范工作流程，實現(xiàn)部門間信息共享。對政策落實情況進行跟蹤核查，對不符合相關(guān)條件的主體立即停止其優(yōu)惠資格，保證進口稅收政策真正起到激勵創(chuàng)新的作用。

(三)探索推動大連、天津、青島建設(shè)北方自由貿(mào)易港群

一是打通貨物和人員流動壁壘。對部分進口商品實行“零關(guān)稅”政策，免征關(guān)稅和進口環(huán)節(jié)增值稅、消費稅，大幅放寬離港免稅購物政策，擴大免稅商品品種。對在大連、天津、青島相關(guān)區(qū)域工作的急需緊缺人才和高端人才，提供其工作交流便利。

二是實現(xiàn)資金跨境流動便利。支持大連、天津、青島相關(guān)區(qū)域內(nèi)企業(yè)在境外發(fā)行股票，優(yōu)先支持港內(nèi)企業(yè)通過境外發(fā)行債券進行融資。探索開展跨境投融資和資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)，試點港內(nèi)企業(yè)境外上市外匯登記直接到銀行辦理(韓劍，2020)。支持金融機構(gòu)在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域開展保單融資、倉單質(zhì)押貸款、應(yīng)收賬款質(zhì)押貸款、知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押融資等業(yè)務(wù)，穩(wěn)妥開發(fā)航運物流金融產(chǎn)品和供應(yīng)鏈融資產(chǎn)品。

三是激發(fā)投資貿(mào)易領(lǐng)域活力。減少跨境服務(wù)貿(mào)易限制，制定跨境服務(wù)貿(mào)易負面清單。推行極簡審批投資制度，破除“準入不準營”等市場準入隱性壁壘。持續(xù)優(yōu)化稅收營商環(huán)境，參照海南自由貿(mào)易港標準，對港內(nèi)實質(zhì)性運營的鼓勵類產(chǎn)業(yè)企業(yè)，減按15%征收企業(yè)所得稅，對港內(nèi)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)，新增境外直接投資取得的所得，免征企業(yè)所得稅。

四是著力加強貿(mào)易投資聯(lián)動。以國際貿(mào)易“單一窗口”建設(shè)為依托，探索通關(guān)物流信息互聯(lián)互通與數(shù)據(jù)共享，推動海關(guān)監(jiān)管互認，聯(lián)手營造高效智慧的監(jiān)管環(huán)境。加強境外投資服務(wù)平臺合作，為企業(yè)抱團“走出去”提供重要支撐，攜手推動雙向經(jīng)貿(mào)投資。深化大連、天津知識產(chǎn)權(quán)保護中心快速授權(quán)、快速維權(quán)、快速確權(quán)為一體的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，共同打造北方知識產(chǎn)權(quán)保護高地。