廣西政府債券信用評級機(jī)制研究

黃俏嬈

一、引言

(一)研究背景及意義

近幾年經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，且遭遇新冠肺炎疫情的沖擊，我國地方政府財政收支矛盾加劇，政府債券對地方政府愈發(fā)重要，并成為各地財政工作的重點(diǎn)之一。根據(jù)《2020年債券市場統(tǒng)計分析報告》，2020年全國共發(fā)行地方政府債券6.44萬億元，同比增長47.71%，占全年債券市場發(fā)行總量的17.06%。根據(jù)《地方政府債券市場報告(2021年12月)》，截至2021年末，地方政府債券規(guī)模已達(dá)33.27萬億元。

2020年我國中高信用評級的國有企業(yè)債券違約事件增加，違約規(guī)模達(dá)828.35億元，同比上升473%，其中92%為AA+級以上債券。(1)2020年債券市場統(tǒng)計分析報告[J].債券,2021(1):86-92.接連發(fā)生的國有企業(yè)債券違約引發(fā)債券市場震動，導(dǎo)致多個地方國有企業(yè)緊急叫?；驎壕弬l(fā)行，債券市場被違約陰影籠罩。為穩(wěn)定債券市場，防止債券違約風(fēng)險進(jìn)一步擴(kuò)散，我國緊急出臺了《關(guān)于加強(qiáng)地方國有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險管控工作的指導(dǎo)意見》，逐步穩(wěn)定了市場信心。地方政府債券作為我國債券市場的一大品種，其評級和兌付問題再次受到廣泛關(guān)注。地方政府債券信用評級作為防范債券違約風(fēng)險的前端關(guān)口，其重要作用不言而喻。2014年，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》要求地方政府債券進(jìn)行信用評級，但目前信用評級機(jī)制在實(shí)際運(yùn)行過程中仍存在諸多問題，如評級結(jié)果無法準(zhǔn)確反映主體信用差異等。在此背景下，本文研究廣西地方政府債券信用評級機(jī)制現(xiàn)狀及其存在的問題和原因，并提出相關(guān)建議，這對廣西地方政府債券信用評級工作開展具有實(shí)際意義。

(二)文獻(xiàn)綜述

國內(nèi)不少學(xué)者已經(jīng)對地方政府債券信用評級體系建立、運(yùn)行情況和存在問題等展開了研究。楊勤宇和張?zhí)齑T(2014)基于供需視角，認(rèn)為設(shè)計地方政府債券評級制度的核心是如何有效解決利益沖突問題，并建議引入投資人付費(fèi)的評級機(jī)構(gòu)以避免地方政府干預(yù)評級結(jié)果，通過建立評級機(jī)構(gòu)評價機(jī)制改進(jìn)評級機(jī)構(gòu)的遴選方式，建議實(shí)行地方政府評級輪換制度等。應(yīng)明(2016)借鑒美國、日本、印度三國地方政府債券信用評級體系特點(diǎn)，建議我國構(gòu)建由中央組建的內(nèi)部信用評級和由評級機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的外部信用評級兩套并行的地方政府信用評級制度。劉天保(2018)引入財政脆弱性指標(biāo)，結(jié)合經(jīng)濟(jì)體制和財政特點(diǎn)等對原始數(shù)據(jù)進(jìn)行精細(xì)化加工后形成評級指標(biāo)，構(gòu)建了區(qū)別于傳統(tǒng)的地方政府信用評級指標(biāo)體系。張峰和徐波霞(2018)對地方政府債券信用評級存在的問題進(jìn)行詳細(xì)分析，指出評級存在地方政府債券級別無區(qū)分度、準(zhǔn)入門檻高、監(jiān)管部門不明確、監(jiān)管思路不清晰、政府付費(fèi)模式不合理導(dǎo)致道德風(fēng)險問題出現(xiàn)、財政信息披露不充分等問題，并提出遵循“中央不救助”原則隔離中央政府和地方政府債券風(fēng)險，同時放開地方政府發(fā)債權(quán)限并對其進(jìn)行信用評級，根據(jù)各省份情況實(shí)行債券準(zhǔn)入門檻差異化等建議。除此之外，不少學(xué)者通過構(gòu)建模型對各省債券進(jìn)行信用評級，并根據(jù)評級結(jié)果提出相關(guān)建議。鄭杰(2013)、龐文靜(2017)和肖岳(2018)均使用KMV模型對地方政府債務(wù)違約概率和違約距離進(jìn)行計算，并對各省政府(或政府債券)進(jìn)行信用評級，提出完善評級機(jī)構(gòu)技術(shù)體系、完善監(jiān)管體系以及建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財政體制等建議。

二、概述

(一)基本概念

1.地方政府債券

地方政府債券是指省、自治區(qū)、直轄市和經(jīng)省級人民政府批準(zhǔn)自辦債券發(fā)行的計劃單列市人民政府(以下稱地方政府)發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)還本付息的政府債券。地方政府債券包括一般債券和專項(xiàng)債券。一般債券是為沒有收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行，主要以一般公共預(yù)算收入作為還本付息資金來源的政府債券；專項(xiàng)債券是為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行，以公益性項(xiàng)目對應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入作為還本付息資金來源的政府債券。(2)《財政部關(guān)于印發(fā)〈地方政府債券發(fā)行管理辦法〉的通知》。

2.信用評級

信用評級指專業(yè)的評級機(jī)構(gòu)從維護(hù)債權(quán)債務(wù)關(guān)系的視角，通過使用科學(xué)的評估方法對影響債務(wù)人主體信用風(fēng)險或債項(xiàng)信用風(fēng)險的因素進(jìn)行分析和研究，進(jìn)而對其違約風(fēng)險以及債務(wù)償還能力和償還意愿進(jìn)行綜合評價，并用簡單明了的評級符號或分?jǐn)?shù)進(jìn)行表示的一種社會活動(劉天保，2018)。信用評級可根據(jù)評級對象不同分為主體信用評級、債券信用評級，也可根據(jù)受評時限的不同，分為短期信用評級和長期信用評級。

(1)地方政府信用評級：指評級機(jī)構(gòu)以地方政府作為評級對象，對其主體的違約風(fēng)險、償還能力和償還意愿所做出的評價(劉天保，2018)。

(2)地方政府債券信用評級：指在主體信用評級完成后，通過對具體某一只債券的償債資金、現(xiàn)金流和償債保障等因素的分析和評價，判斷發(fā)債方的債務(wù)客觀償債能力和主觀償還意愿(龐文靜，2017)。根據(jù)受評政府債券的不同類別，可進(jìn)一步細(xì)分為對政府一般債券或?qū)φ畬ｍ?xiàng)債券的信用評級。

(二)地方政府債券發(fā)行和信用評級基本情況

1.地方政府債券發(fā)行情況

根據(jù)中國債券信息網(wǎng)披露的數(shù)據(jù)(見圖1)，2015～2020年，我國地方政府債券(含再融資債券和置換債券)發(fā)行規(guī)模呈“U”型上升趨勢，一是發(fā)行量從2015年的1035筆上升至2020年的1848筆，增長了78.55%；二是發(fā)行額從38351億元快速上升至64438億元，增幅達(dá)68.02%。2015～2020年，全國平均年發(fā)行1199.83筆債券，平均年發(fā)行額48684億元。

作為發(fā)行地方政府債券的眾多省份之一，廣西地方政府債券規(guī)模的分析需從橫向和縱向兩個維度開展。從橫向比較，2015～2020年，廣西平均年發(fā)行地方政府債券35筆，平均年發(fā)行額1392億元，略高于全國各省份(含計劃單列市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，下同)平均發(fā)行量32筆和平均發(fā)行額1315億元；從縱向比較，2015～2020年，廣西發(fā)行量從2015年的24筆上升至2020年的46筆，增長超過90%，發(fā)行額從922億元至1840元，地方政府債券發(fā)行額接近翻番。

圖1 2015～2021年全國及廣西政府債券發(fā)行量和發(fā)行額度對比 注：2021年數(shù)據(jù)截至4月，以上數(shù)據(jù)均包含新增債券、再融資債券和置換債券。資料來源：中國債券信息網(wǎng)。

2.地方政府債券信用評級情況

(1)地方政府債券信用評級數(shù)量。如圖2所示，與地方政府債券發(fā)行規(guī)模迅速擴(kuò)張的情況相對比，地方政府債券信用評級的發(fā)展顯然落后于發(fā)債規(guī)模增長速度。自2014年地方政府債券試點(diǎn)開展信用評級后，直到2019年地方政府債券信用評級率(即當(dāng)年發(fā)行且開展信用評級的地方政府債券數(shù)量與當(dāng)年地方政府債券發(fā)行總額之比)才達(dá)到100%。

在2019年之前，全國地方政府債券信用評級率逐年提高，2018年為84.41%，與信用評級工作的不斷完善與深入開展的形勢基本相符。相比之下，廣西的地方政府債券信用評級工作更為緩慢一些，2017年和2018年兩年的信用評級率低于全國，2018年信用評級率達(dá)到2015～2018年峰值，為73.33%，卻低于同期全國約11個百分點(diǎn)，同時也說明了廣西地方政府債券信用評級工作的滯后與不足(見圖2)。

圖2 2015～2021年全國及廣西政府債券發(fā)行量與信用評級量對比 注：2021年數(shù)據(jù)截至4月，以上數(shù)據(jù)均包含新增債券、再融資債券和置換債券。資料來源：中國債券信息網(wǎng)。

(2)地方政府債券信用評級結(jié)果。如圖3所示，截至2021年4月，無論發(fā)債主體、債券期限長短和債券種類，我國各省份已開展信用評級的地方政府債券均為AAA級債券，表明近幾年地方政府債券信用評級結(jié)果已呈現(xiàn)出明顯的同質(zhì)化現(xiàn)象。

圖3 2015～2021年全國及廣西政府債券信用評級量與AAA級數(shù)量對比 注：2021年數(shù)據(jù)截至4月，以上數(shù)據(jù)均包含新增債券、再融資債券和置換債券。資料來源：中國債券信息網(wǎng)。

如圖4所示，以2020年各省份3～30年期(3)2020年大部分省份未發(fā)行1年期和2 年期債券，數(shù)據(jù)樣本量小，缺乏可對比性，因此在比較利差時未含1年期和2年期債券數(shù)據(jù)。的地方政府債券利率為基礎(chǔ)，經(jīng)簡單計算同期限分種類最高與最低利率差值，可得出結(jié)論：雖然各省份發(fā)行的地方政府債券同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，但融資成本之間卻存在明顯差異，且一般債券平均利差0.74%，大于專項(xiàng)債券平均利差0.70%，同時隨著債券期限拉長，一般債券與專項(xiàng)債券的利差呈現(xiàn)出逐漸靠攏的趨勢。

圖4 2020年全國地方政府債券部分期限分種類最高與最低利率對比 注：利率差值計算公式=同期限同種類債券利率最大值-最小值；以上數(shù)據(jù)均包含新增債券、再融資債券和置換債券。資料來源：中國債券信息網(wǎng)。

各省間明顯利率差值的原因可簡單概括為以下兩點(diǎn)。一是因各省份的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財政狀況和政府債務(wù)負(fù)擔(dān)等情況的綜合評估結(jié)果存在差異，市場對各省份發(fā)行的地方政府債券青睞度不同，因此產(chǎn)生了不同的債券定價。二是債券項(xiàng)目性質(zhì)不同決定了專項(xiàng)債券平均利差小于一般債券。專項(xiàng)債券項(xiàng)目是具有一定收益且收益可覆蓋融資總成本1.2倍的公益性項(xiàng)目，在債券發(fā)行前期已經(jīng)過相關(guān)中介機(jī)構(gòu)的盡調(diào)與測算，通過項(xiàng)目收益安排還本付息資金，減少了對當(dāng)?shù)卣愂蘸屯恋厥杖氲葌鹘y(tǒng)財政收入的依賴，但一般債券項(xiàng)目依然需要各地從一般公共預(yù)算中直接安排資金用于還本付息，更依賴發(fā)債主體的財政收支情況。因此在同樣的發(fā)債期限下，專項(xiàng)債券的還款來源更有保障，從而更容易獲得更低的融資成本。

根據(jù)以上分析，各省級政府債券利率存在明顯差值具有充分理由，但同時也證明了政府債券信用評級結(jié)果同質(zhì)化現(xiàn)象的不合理，因此，進(jìn)一步完善和改革地方政府債券信用評級工作成為政府部門在經(jīng)濟(jì)管理活動中的重要命題和亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。

三、開展政府債券信用評級的必要性

(一)推動政府債券利率市場化改革，促進(jìn)債券市場發(fā)展

債券利率市場化是我國利率市場化進(jìn)程中的重要一環(huán)，作為多種金融工具的定價基準(zhǔn)之一，債券利率市場化有助于推動金融產(chǎn)品的合理定價，客觀反映產(chǎn)品價值，從而達(dá)到實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置和提高市場運(yùn)行效率的目的。目前我國地方政府債券主要實(shí)行承銷團(tuán)制度，由少數(shù)的機(jī)構(gòu)投資者負(fù)責(zé)一段時期內(nèi)地方政府債券的承銷和交易，因此政府債券定價的合理性也受到質(zhì)疑。為推動地方政府債券發(fā)行改革，2019年我國開始試點(diǎn)在柜臺發(fā)售地方政府債券，但至今還未實(shí)現(xiàn)大規(guī)模發(fā)行。為進(jìn)一步促進(jìn)地方政府債券合理定價，提高地方政府債券的流動性，必須先推動地方政府債券信用評級改革，使評級結(jié)果可以客觀地反映債券的風(fēng)險等級，減少債券市場中發(fā)行和交易等環(huán)節(jié)的信息不對稱，發(fā)揮價格調(diào)整機(jī)制作用，從而進(jìn)一步促進(jìn)債券市場化發(fā)展，助力我國加快利率市場化改革進(jìn)程。

(二)規(guī)范政府融資行為，防范政府債務(wù)風(fēng)險

發(fā)行地方政府債券是地方政府融資渠道之一，但因政府新增債務(wù)限額有限，無法完全滿足各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)的需求，因此各地需要主動拓寬其他合法的融資途徑。以政府和社會資本合作(PPP)為例，PPP作為國家認(rèn)可的投資模式，有不新增地方政府債務(wù)、可平滑財政支出責(zé)任的特點(diǎn)，且項(xiàng)目選擇和合作方式較為靈活，近幾年再次成為熱點(diǎn)。但PPP項(xiàng)目的內(nèi)部收益率取值也是難點(diǎn)問題：一是PPP項(xiàng)目內(nèi)部收益率普遍高于同期的政府債券利率，且甚至以倍數(shù)相差；二是同一地區(qū)PPP項(xiàng)目間的內(nèi)部收益率浮動較大，不利于規(guī)范和降低政府的融資成本。各地出現(xiàn)融資成本差異較大的現(xiàn)象，原因之一在于地方政府債券利率因未完全市場化而無法發(fā)揮出其基準(zhǔn)作用，政府不同模式的融資成本因此缺少參考標(biāo)準(zhǔn)。因此開展地方政府債券信用評級，強(qiáng)化市場定價，確保政府債券價格客觀反映地方政府實(shí)力與信譽(yù)，并作為政府其他融資活動的參考基準(zhǔn)，可在一定程度上規(guī)范地方政府融資行為，避免融資成本過高而導(dǎo)致財政運(yùn)行風(fēng)險加劇，也可有效防范地方政府債務(wù)風(fēng)險。

(三)落實(shí)地方政府主體責(zé)任，提高政府現(xiàn)代化治理水平

目前我國的地方政府債券信用評級是以省級政府(或計劃單列市)為對象開展的評級活動，尚未對市縣地方政府開展信用評級，造成了信用評級和政府管理中的漏洞。省級以下地方政府因未開展政府債券信用評級，在一定程度上避免了經(jīng)濟(jì)狀況、財政收支和管理能力等方面真實(shí)情況的公布，并以較低的融資成本開展融資活動，加大了地方政府的杠桿，極有可能造成政府債務(wù)規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相符的情況。因此，對各級政府開展政府債券信用評級可有效落實(shí)各級地方政府的主體責(zé)任，倒逼各級地方政府強(qiáng)化政府債券和政府債務(wù)風(fēng)險管理，增強(qiáng)自身造血能力，提高政府運(yùn)行效率，不斷提升現(xiàn)代化治理水平。

四、存在問題及原因分析

(一)省級代發(fā)模式導(dǎo)致評級主體與債券實(shí)際主體不相符

雖然2019年以后全國各省份在發(fā)行政府債券時進(jìn)行了信用評級，但當(dāng)前的政府債券發(fā)行制度導(dǎo)致了信用評級主體與債券實(shí)際使用及償還主體不完全一致的問題日益突出。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》中“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務(wù)，市縣級政府確需舉借債務(wù)的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借”的規(guī)定，目前廣西實(shí)行省級匯總、統(tǒng)一發(fā)行的債券發(fā)行模式，因此按行業(yè)分類發(fā)行的政府債券中，不僅有省級的政府債券需求，還包含了相當(dāng)大比例的地市政府債券需求。但開展政府債券信用評級時，評級機(jī)構(gòu)因無法直接區(qū)分同一筆債券需求中不同主體的具體需求，只能選擇以省級(或計劃單列市)政府作為評級主體，并根據(jù)全省或省本級的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府債務(wù)等信息進(jìn)行評估。由此形成了一些弊端：一是隱藏了債務(wù)人的真實(shí)信用評級，不利于投資者對政府債券風(fēng)險的評估，加劇了債券市場的信息不對稱，削弱了信用評級的意義；二是形成了省級政府擔(dān)保的事實(shí)，不利于地市政府壓實(shí)主體責(zé)任、強(qiáng)化政府債務(wù)管理理念，同時導(dǎo)致地方政府缺少維護(hù)政府信譽(yù)的主觀能動性；三是增加了項(xiàng)目差異化定價的難度，降低了信用評級結(jié)果的準(zhǔn)確性。因此，省級政府代發(fā)債券模式造成部分評級主體與債券實(shí)際使用和償還主體的脫離，導(dǎo)致了無法確定信用評級主體對象的問題，對信用評級工作的開展形成了較大阻礙。

(二)確保評級機(jī)構(gòu)中立和客觀是信用評級的難點(diǎn)

目前確保評級機(jī)構(gòu)的中立和客觀是政府債券信用評級的一大難點(diǎn)。一是地方政府存在行政干預(yù)評級結(jié)果的可能和動力。政府債券信用評級影響范圍較廣，一方面，較低的信用評級結(jié)果導(dǎo)致地方政府在舉借債務(wù)中需要承擔(dān)更多利息，加重政府還本付息壓力；另一方面，信用評級降低可能會抬高政府其他融資活動的成本，如PPP項(xiàng)目，還可能傳導(dǎo)至地方國企的投資活動中，成為地方國企評級的“天花板”。因此，出于對自身利益的考慮，地方政府極有可能使用行使手段干預(yù)評級結(jié)果。二是評級機(jī)構(gòu)的惡性競爭導(dǎo)致評級機(jī)構(gòu)難以保持中立和客觀。政府債券信用評級由地方政府支付評級費(fèi)用，評級機(jī)構(gòu)為了獲得更多評級機(jī)會，存在故意壓低報價等惡意競爭行為，或?yàn)橥镀渌?，出具符合評級主體利益需求的評級結(jié)果。三是地方政府債券的低風(fēng)險性使評級機(jī)構(gòu)容易產(chǎn)生逃避監(jiān)管的僥幸心理。雖然《信用評級業(yè)管理暫行辦法》明確了信用評級的監(jiān)管要求和法律責(zé)任，但比起企業(yè)信用評級，地方政府主體信用評級更為穩(wěn)定，地方政府債券出現(xiàn)風(fēng)險的概率極低，評級機(jī)構(gòu)容易因此產(chǎn)生逃避監(jiān)管和法律責(zé)任的僥幸心理。綜上分析，評級機(jī)構(gòu)難以確保中立和客觀性是由多方原因造成的，且不止在廣西，在全國范圍內(nèi)都具有普遍性，成為當(dāng)前地方政府債券信用評級中難以避免的問題。

(三)現(xiàn)有評級框架難以支持全面評估政府主體信用

政府債券信用評級是依托在政府主體信用評級基礎(chǔ)上的信用評級活動，政府主體信用評級是一切政府信用評級活動的基石。目前國內(nèi)地方政府債券信用評級機(jī)構(gòu)主要為中債資信、上海新世紀(jì)和大公國際三家機(jī)構(gòu)。三家機(jī)構(gòu)的評級方式大同小異，均是先對政府主體進(jìn)行評級，再綜合其他因素進(jìn)行政府債券信用評級。政府主體評級主要從經(jīng)濟(jì)實(shí)力、財政實(shí)力、債務(wù)負(fù)擔(dān)和政府管理等內(nèi)部因素和外部支持等外部因素進(jìn)行綜合評估。但由于政府運(yùn)行是長期、復(fù)雜的一系列管理活動，僅從經(jīng)濟(jì)實(shí)力、財政實(shí)力、債務(wù)負(fù)擔(dān)和政府管理四方面無法全面反映政府主體自身情況，還應(yīng)綜合考慮政府其他信用問題：一是PPP、政府采購等政府行為，以及由其所形成的中長期支出責(zé)任和項(xiàng)目運(yùn)營過程中政府方關(guān)于合同履行守信等行為；二是地方國有企業(yè)未完全市場化轉(zhuǎn)型，政府與企業(yè)行為難以完全割裂，地方國有企業(yè)的大額投資行為和企業(yè)重組合并等重要信息應(yīng)同樣予以適當(dāng)考慮；三是政府的公共物品提供者身份要求政府具備一定的應(yīng)急和保障能力，如疫情應(yīng)對、抗震救災(zāi)等政府行為和資金保障措施也應(yīng)在政府管理中充分體現(xiàn)，并納入債券信用評級。

(四)政府信息公開透明度不足，難以保證政府債券信用評級結(jié)論可信度

即使不考慮政府的其他行為對信用的影響，在現(xiàn)有的信用評級框架下，因地方政府信息公開透明度不足，評級機(jī)構(gòu)獲得的信息有限，無法開展全面的信用評級工作。以債務(wù)負(fù)擔(dān)為例，目前地方政府在每年預(yù)決算報告中披露的政府債務(wù)數(shù)據(jù)僅為地方政府債券和2014年經(jīng)審計認(rèn)定的存量政府債務(wù)等政府直接負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，即通常意義上的“顯性債務(wù)”，但根據(jù)政府債務(wù)管理要求，仍有部分債務(wù)規(guī)模、明細(xì)尚未向社會公開，包含地方融資平臺公司以其名義舉借但由政府償還的“隱性債務(wù)”，以及政府負(fù)有擔(dān)保和救助義務(wù)的“或有債務(wù)”等。由于評級機(jī)構(gòu)在對地方政府主體進(jìn)行評級時，極難獲得關(guān)于隱性債務(wù)的信息，僅考慮顯性債務(wù)，顯然不能全面反映地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)和償還能力。除此之外，應(yīng)加強(qiáng)其他信息的公開，如地方政府是否按相關(guān)規(guī)定使用政府債券，是否未經(jīng)程序調(diào)整用途、政府資產(chǎn)情況等，避免評級機(jī)構(gòu)因信息不對稱而導(dǎo)致評級結(jié)果流于形式，市場接納度不高。

(五)政府債務(wù)管理與信用評級需協(xié)同的問題

地方政府債券信用評級中，除對地方政府的內(nèi)部因素進(jìn)行評估，還將地方政府獲得的外部支持作為評估的內(nèi)容之一，包含地方政府獲得的上級補(bǔ)助、轉(zhuǎn)移支付和政策支持等。通常來說，信用評級應(yīng)以評估地方政府內(nèi)部因素為主，外部支持作為補(bǔ)充，但在實(shí)際操作中，目前我國對評級框架中內(nèi)部和外部因素權(quán)重沒有統(tǒng)一規(guī)范，各評級機(jī)構(gòu)可自由設(shè)定分項(xiàng)權(quán)重，外部因素可能成為地方政府債券增級的重要條件，也有可能成為導(dǎo)致各地地方政府債券評級結(jié)果同質(zhì)化的因素之一。2014年，國務(wù)院雖已明確“中央不救助”(4)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》。的地方政府債務(wù)管理原則，但為防范地方政府債務(wù)風(fēng)險，國務(wù)院辦公廳于2016年印發(fā)的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案》中明確“省級政府償還到期地方政府債券本息有困難的，國務(wù)院可以對其提前調(diào)度部分國庫資金周轉(zhuǎn)，事后扣回”，“市縣政府償還省級政府代發(fā)的到期地方政府債券(包括一般債券和專項(xiàng)債券)有困難的，可以申請由上級財政先行代墊償還，事后扣回”。根據(jù)該預(yù)案，廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳于2017年印發(fā)的《廣西壯族自治區(qū)政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案》也有對廣西各市縣政府的相同規(guī)定，各地市出臺的相關(guān)文件也保留了對下級政府的債務(wù)償還代墊規(guī)定。從防范政府債務(wù)角度來說，這一規(guī)定對地方政府債券的償還來源進(jìn)行了保障，降低了各地政府債券兌付風(fēng)險，大大增強(qiáng)了市場信心，是一項(xiàng)防范政府債務(wù)風(fēng)險的有力措施。但從評級角度來看，地方政府債券得到了上級政府的擔(dān)保，其信用評級自然也得到了增級，特別是對于不發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，甚至可以成為超越本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財政收支等內(nèi)部因素的重要條件，由此也導(dǎo)致了信用評級結(jié)果同質(zhì)化現(xiàn)象的普遍性，在一定程度上對信用評級工作開展產(chǎn)生了不利影響。

(六)缺少監(jiān)管和限制措施導(dǎo)致評級結(jié)果無法充分運(yùn)用

目前因缺少足夠監(jiān)管，信用評級結(jié)果難以得到充分運(yùn)用。一是難以對地方政府舉借債務(wù)產(chǎn)生限制作用。因缺少對信用評級結(jié)果運(yùn)用的監(jiān)管和限制措施，即使信用評級結(jié)果較差，地方政府舉借債務(wù)的成本越來越高，也無法阻止地方政府繼續(xù)向金融機(jī)構(gòu)和社會公眾貸款，且地方政府可以通過合理安排地方政府債券發(fā)行期限來平滑財政支出責(zé)任，抵消了高息帶來的部分負(fù)面影響。因此，政府債券的信用評級結(jié)果對投資者的參考意義較大，卻難以對地方政府舉借債務(wù)產(chǎn)生限制作用。二是地方政府缺乏評級結(jié)果運(yùn)用的積極性。如前文所述，信用評級結(jié)果影響廣泛，且對于地方政府來說，特別是依賴債券收入的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財政收支情況難以在短期內(nèi)快速好轉(zhuǎn)，債券信用評級的負(fù)面影響也難以在短期內(nèi)消除。因此，在地方政府融資壓力較大和缺少信用評級結(jié)果運(yùn)用指導(dǎo)文件的情況下，地方政府對地方政府債券信用評級的運(yùn)用缺乏積極性。

五、政策建議

(一)改革地方政府債券發(fā)行模式

為解決債券評級主體和實(shí)際使用償還主體不一致的問題，建議對廣西現(xiàn)行債券發(fā)行模式進(jìn)行改革，自治區(qū)政府債券發(fā)行模式不變，增加地市政府對政府債券發(fā)行的決定權(quán)和參與權(quán)。在自治區(qū)下達(dá)各地市政府債務(wù)限額后，各地市自主根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況，開展債券項(xiàng)目遴選、盡調(diào)工作，并將本地區(qū)政府債券需求報省級政府按地市分批發(fā)行，自治區(qū)政府不再匯總后統(tǒng)一發(fā)行，同時按各地市情況分別進(jìn)行信用評級，不再以自治區(qū)政府作為全區(qū)政府債券評級的主體。在該發(fā)行模式下，雖同樣由省級代發(fā)，但可明確分出不同地市的政府債券需求，既不違反國家有關(guān)規(guī)定，又可以將政府債券信用評級責(zé)任壓實(shí)到各地市，強(qiáng)化各級政府的政府債務(wù)管理能力和信用管理意識。

(二)強(qiáng)化評級機(jī)構(gòu)管理，確保評級結(jié)果客觀公正

一是建立中央直屬評級機(jī)構(gòu)與第三方評級機(jī)構(gòu)相結(jié)合的評級機(jī)制。實(shí)行兩類評級機(jī)構(gòu)交叉復(fù)核，相互監(jiān)督，以避免地方政府對評級過程的行政干預(yù)。二是加強(qiáng)對評級機(jī)構(gòu)報價的管理?？蓞⒖脊拘庞迷u級報價出具政府債券評級報價指導(dǎo)意見，限制評級機(jī)構(gòu)的惡意低價競爭行為。三是改革信用評級費(fèi)用支付方式。信用評級費(fèi)用由評級主體支付向投資者支付轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)評級機(jī)構(gòu)對投資者負(fù)責(zé)的意識，確保信用評級機(jī)構(gòu)中立客觀。

(三)加強(qiáng)信用主體評級，完善信用評級框架

地方政府主體信用評級作為政府債券信用評級的核心，應(yīng)受到足夠重視。一是建立全面的政府征信制度。將債務(wù)還本付息、債券使用、PPP項(xiàng)目、政府采購、政府購買等活動中和其他政府承諾事項(xiàng)的履約守信行為納入政府征信清單，作為政府主體評級的重要參考依據(jù)，以促進(jìn)地方政府加強(qiáng)信用管理。二是大力推進(jìn)地方國有企業(yè)市場化轉(zhuǎn)型。通過企業(yè)兼并重組實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)所有制改革，支持地方國有企業(yè)通過盤活資產(chǎn)、存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)PPP等途徑化解隱性債務(wù)，切實(shí)厘清地方國有企業(yè)與地方政府的債務(wù)和責(zé)任邊界。已按要求完成轉(zhuǎn)型的地方國有企業(yè)，不再體現(xiàn)在地方政府信用評級內(nèi)容中。三是推動建立統(tǒng)一規(guī)范的信用評級框架，加強(qiáng)對政府主體信用評級框架的完善和管理，避免不同評級機(jī)構(gòu)的評級結(jié)果差異過大。

(四)強(qiáng)化政府信息公開，確保評級結(jié)果準(zhǔn)確性

一是搭建全面的信息公開平臺，實(shí)現(xiàn)多部門多平臺的信息共享，降低社會公眾和評級機(jī)構(gòu)獲取政府公開信息的難度。二是分階段有序推動政府債務(wù)信息公開改革，特別是對隱性債務(wù)、政府債券使用和調(diào)整的審計情況以及以債務(wù)率為主的風(fēng)險評估指標(biāo)等相關(guān)信息的公開，發(fā)揮社會監(jiān)督作用。三是推行政府資產(chǎn)負(fù)債表和年報披露制度，特別是地方政府資產(chǎn)情況，同時在政府相關(guān)年度報告中披露對本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方政府運(yùn)行有重大影響的關(guān)聯(lián)事項(xiàng)。

(五)妥善處理防范政府債務(wù)風(fēng)險與信用評級的關(guān)系

為了推進(jìn)政府債務(wù)風(fēng)險有序化解，建議遵循“中央不救助”原則，上級政府不再對下級政府的債務(wù)還款來源進(jìn)行保障承諾，以持續(xù)強(qiáng)化地方政府債務(wù)管理的主體責(zé)任意識，解決在信用評級中上級隱性擔(dān)保增級的問題。同時，為減少防范政府債務(wù)風(fēng)險有關(guān)政策可能會對信用評級產(chǎn)生的影響，建議在信用評級分項(xiàng)權(quán)重設(shè)置中降低外部因素權(quán)重，增加對評級主體內(nèi)部因素的評分權(quán)重，使信用評級回歸關(guān)注評級主體本身的實(shí)力和實(shí)際情況。

(六)強(qiáng)化監(jiān)管限制，提高評級結(jié)果運(yùn)用能力

一是強(qiáng)化人民銀行、銀保監(jiān)局、財政、發(fā)改委等多部門聯(lián)動監(jiān)管，全面加強(qiáng)信用評級各環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度和執(zhí)行力度，加大對各地的問責(zé)問效力度，使相關(guān)政策可以真正落地見效。二是完善頂層設(shè)計，制定信用評級結(jié)果運(yùn)用相關(guān)文件規(guī)定，在現(xiàn)有的債務(wù)風(fēng)險評估體系內(nèi)，增加分類劃定地方政府舉借債務(wù)的“利率紅線”或“評級紅線”，防止地方政府不斷以高息向社會融資，透支地方未來財政收入，加大財政運(yùn)行風(fēng)險。