“人大涉港決定”的地位、效力與功能

孫 成

一、引言

在人大制度研究中，學(xué)界對(duì)于“人大涉港決定”這一問(wèn)題關(guān)注得并不多，(1)目前學(xué)界涉及這一主題的成果大致有三類(lèi)：第一，以“人大決定”在內(nèi)地的實(shí)踐為樣本展開(kāi)學(xué)理分析，相關(guān)結(jié)論基本不涉及港澳。代表性文獻(xiàn)，參見(jiàn)金夢(mèng)：《立法性決定的界定與效力》，載《中國(guó)法學(xué)》2018年第3期。第二，單獨(dú)討論某一個(gè)具體的“人大涉港決定”，比如涉及“西九龍高鐵站‘一地兩檢’的決定”，但對(duì)“人大涉港決定”缺乏整體性的研究與分析。代表性文獻(xiàn)，參見(jiàn)朱國(guó)斌主編：《“一地兩檢”與全國(guó)人大常委會(huì)的權(quán)力》，香港城市大學(xué)出版社2020年版。第三，以“人大涉港釋法”為重點(diǎn)，在討論最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在香港的權(quán)力時(shí)順帶提及“人大涉港決定”，但并不系統(tǒng)。代表性文獻(xiàn)，See Johannes Chan, H L Fu and Yash Ghai eds., Hong Kong’s Constitutional Debate: Conflict over Interpretation, Hong Kong University Press, 2009.但截至2022年1月1日，與5次“人大涉港釋法”相比，全國(guó)人大及其常委會(huì)已先后作出了40份涉港決定，(2)檢索工具為“北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)”與“國(guó)家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)”，最后檢索時(shí)間為2022年1月1日。需要指出的是，本文所涉及的40份規(guī)范性文件的名稱(chēng)，實(shí)際包括“決定”“決議”與“辦法”三類(lèi)，但本文將其統(tǒng)稱(chēng)為“人大涉港決定”。如此設(shè)定是由于它們?cè)谥贫ㄉ洗蠖疾皇前凑铡叭x”程序予以審議的，所涉及的法理爭(zhēng)議具有共通性，與狹義的“人大立法”存在顯著差異。而且其中很多決定在香港都引發(fā)過(guò)爭(zhēng)議。比如《全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)關(guān)于〈香港基本法〉英文本的決定》指出，“(基本法)英文本中的用語(yǔ)的含義如果有與中文本有出入的，以中文本為準(zhǔn)。”但在“馬維騉案”中，香港法院卻認(rèn)為，“如果基本法的英文本已經(jīng)很清楚，根本沒(méi)有必要參考中文本?！?3)HKSAR v. Ma Wai Kwan David and Others, CAQL 1/1997, para. 26.事實(shí)上，一個(gè)條款在英文中可能是清楚的，但這并不代表它與中文本完全沒(méi)有差異。顯然，基本法的中文本優(yōu)先這一“人大決定”，并未得到貫徹。(4)Yash Ghai, Litigating the Basic Law: Jurisdiction, Interpretation and Procedure, in Johannes Chan ,H L Fu and Yash Ghai eds., Hong Kong’s Constitutional Debate: Conflict over Interpretation, Hong Kong University Press, 2009, pp. 41-42.再如，《全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)關(guān)于根據(jù)〈香港基本法〉第一百六十條處理香港原有法律的決定》指出，回歸后《香港人權(quán)法案條例》的凌駕性條款予以廢除。但實(shí)際上，香港法院并未遵從上述決定，而是通過(guò)對(duì)基本法第39條的解釋?zhuān)瑢ⅰ断愀廴藱?quán)法案條例》與《香港基本法》并列，仍將其作為基本權(quán)利案件的審查依據(jù)。(5)Johannes Chan and C.L.Lim eds., Law of Hong Kong’s Constitution, Sweet & Maxwell, 2011, pp. 429-444.

由于在“人大涉港決定”領(lǐng)域一直未出現(xiàn)像“吳嘉玲案”量級(jí)的標(biāo)志性案例，因此，學(xué)界對(duì)其深入討論缺乏契機(jī)。這一情況在香港法院2021年6月對(duì)“西九龍‘一地兩檢’司法審查案”作出判決后發(fā)生了改變，法院在該案中詳細(xì)討論了“人大涉港決定”在香港法體系中的性質(zhì)。(6)香港法院曾經(jīng)在“梁麗幗訴政務(wù)司司長(zhǎng)案”判決書(shū)中籠統(tǒng)地指出，“法院無(wú)權(quán)決定全國(guó)人大常委會(huì)決定在香港法律中是否有效”，但并未展開(kāi)詳細(xì)論述。See HCAL 31/2015, para. 30。真正對(duì)“人大涉港決定”在香港的效力問(wèn)題展開(kāi)系統(tǒng)討論的是“西九龍高鐵站‘一地兩檢’案”。一審判決書(shū)HCAL 1165/2018，二審判決書(shū)CACV 87/2019。如果說(shuō)香港法院當(dāng)年在“吳嘉玲案”中是以激進(jìn)的司法哲學(xué)引爆了學(xué)界關(guān)于“人大涉港釋法”的爭(zhēng)論，那么目前秉持謙抑主義司法哲學(xué)的香港法院，在“西九龍‘一地兩檢’司法審查案”中則以一種非常低調(diào)的方式開(kāi)啟了對(duì)“人大涉港決定”討論的大門(mén)。(7)Po Jen Yap, Twenty Years of the Basic Law: Continuity and Changes in the Geoffrey Ma Court, 49 Hong Kong Law Journal 209, 209-238 (2019).

目前香港法學(xué)界的主流觀點(diǎn)是，全國(guó)人大及其常委會(huì)“依據(jù)基本法的條文和程序”所作的決定，對(duì)香港法院具有拘束力。這意味著，如若有關(guān)“決定”訴諸憲法尋找依據(jù)，則其在香港法律體系中的地位和效力就是存疑的。(8)陳弘毅：《從“一地兩檢”案看人大常委會(huì)的決定在香港特區(qū)的法律效力》，載朱國(guó)斌主編：《“一地兩檢”與全國(guó)人大常委會(huì)的權(quán)力》，香港城市大學(xué)出版社2020年版，第89-90頁(yè)。對(duì)于這類(lèi)決定，有學(xué)者認(rèn)為法院雖然不能審查，但可不受其拘束，(9)Johannes Chan, Reconciliation of the NPCS’s Power of Interpretation of the Basic Law with the Common Law in the HKSAR, 50 Hong Kong Law Journal 657, 678-681(2020).還有學(xué)者的觀點(diǎn)更為激進(jìn)，認(rèn)為香港法院可作出“不一致宣告”，將有關(guān)決定退回全國(guó)人大及其常委會(huì)。(10)Surya Deva, Threats to Hong Kong’s Autonomy from the NPC’s Standing Committee: The Role of Courts and the Basic Structure Doctrine, 50 Hong Kong Law Journal 901, 912-930 (2020).上述觀點(diǎn)主要源于三個(gè)理論，“《中英聯(lián)合聲明》至上論”“基本法修改條款限制論”與“基本法自足論”。(11)Bing Ling, The Proper Law for the Conflict between the Basic Law and Other Legislative Acts of the National People’s Congress, in Johannes Chan, H L Fu and Yash Ghai eds.,Hong Kong’s Constitutional Debate: Conflict over Interpretation, Hong Kong University Press, 2009, pp. 155-160.對(duì)此，內(nèi)地學(xué)界并不認(rèn)可。比如有學(xué)者指出，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)無(wú)論是依據(jù)憲法還是基本法作出的決定，在香港均具有最高效力，香港法院無(wú)權(quán)質(zhì)疑，(12)王磊：《論“一地兩檢”案件中全國(guó)人大常委會(huì)決定的性質(zhì)和效力》，載朱國(guó)斌主編：《“一地兩檢”與全國(guó)人大常委會(huì)的權(quán)力》，香港城市大學(xué)出版社2020年版，第61-71頁(yè)。但對(duì)此觀點(diǎn)并未展開(kāi)具體的論證。

由此可見(jiàn)，目前爭(zhēng)論集中在依據(jù)憲法作出的“人大決定”在香港具有何種地位，癥結(jié)在于如何處理香港憲制結(jié)構(gòu)內(nèi)部憲法與基本法的關(guān)系。其實(shí)，這些爭(zhēng)論只涉及“人大涉港決定”的地位面向，從法理角度分析，該問(wèn)題的復(fù)雜性遠(yuǎn)不止于此。從效力維度看，即使香港法律界承認(rèn)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)依據(jù)憲法作出決定的地位，“人大決定”在香港法源結(jié)構(gòu)中具有何種效力層級(jí)，也要具體展開(kāi)分析。此外，鑒于相關(guān)問(wèn)題兼具法律與政治的維度，有必要在堅(jiān)持規(guī)范分析的基礎(chǔ)上，引入功能主義的思維方式，提煉“人大決定”在香港法秩序中發(fā)揮的制度功能，深化對(duì)該項(xiàng)制度和實(shí)踐的理解。

二、“人大涉港決定”在香港法體系中的地位

在40份“人大涉港決定”中，純粹以“基本法”為依據(jù)的有10份，對(duì)于這部分決定在香港的地位，爭(zhēng)議并不大。目前的爭(zhēng)論集中在以憲法為依據(jù)的相關(guān)決定上，此類(lèi)決定共有30份，具體又可劃分為三種類(lèi)型：其一為標(biāo)準(zhǔn)式，即決定正文明確載明以憲法為依據(jù)；其二為隱含式，即決定正文未明確依據(jù)，但從內(nèi)容中可以反推出唯有對(duì)憲法權(quán)力加以運(yùn)用，才能得出相關(guān)結(jié)論；其三為聯(lián)名式，即有關(guān)決定的制定依據(jù)同時(shí)包括憲法與基本法。

觀察香港特區(qū)法律界的觀點(diǎn)，他們并不質(zhì)疑“人大決定”這種權(quán)力運(yùn)行方式，而是擔(dān)心一旦承認(rèn)依據(jù)憲法作出的“人大涉港決定”，是否會(huì)對(duì)以基本法為軸心的香港法體系的自足性造成沖擊？這里不僅包括外在規(guī)范體系上的自足，更為重要的是內(nèi)在規(guī)范價(jià)值層面的自足，最終導(dǎo)致基本法被憲法架空或取代。(13)基本法自足性理論(self-contained)是香港法律界、法學(xué)界理解本地法體系的基礎(chǔ)性概念，目前仍具有相當(dāng)?shù)挠绊懥Α＿@種觀念早在基本法起草時(shí)就被當(dāng)時(shí)的香港基本法咨詢(xún)委員會(huì)中的張健利大律師提出，稱(chēng)為“四角理論”，即基本法應(yīng)盡可能自我包容(自足)，如此在法律實(shí)施過(guò)程中便可無(wú)須走出基本法的四個(gè)角，而走到憲法中去明確其含義。張健利大律師認(rèn)為，該項(xiàng)原則的確立將有助于基本法在特別行政區(qū)的司法適用，有助于兩種法律制度的區(qū)隔，從而保障“一國(guó)兩制”原則在香港的實(shí)現(xiàn)。參見(jiàn)《分批研討會(huì)參考資料2研討專(zhuān)題：基本法的結(jié)構(gòu)》，載《基本法咨詢(xún)委員會(huì)全體會(huì)議記錄》,第105頁(yè)，發(fā)布主體、發(fā)布時(shí)間等更為詳細(xì)的記錄缺失。上述觀點(diǎn)后來(lái)被香港大學(xué)佳日思教授總結(jié)為“基本法自足理論”，即香港基本法是一個(gè)自足的與排他性的文件。See Yash Ghai, Litigating the Basic Law: Jurisdiction, Interpretation and Procedure, in Johannes Chan, H L Fu and Yash Ghai eds., Hong Kong’s Constitutional Debate: Conflict over Interpretation, Hong Kong University Press, 2009, pp. 44-45.為了化解上述疑問(wèn)，必須對(duì)憲法與基本法在香港憲制結(jié)構(gòu)內(nèi)部的關(guān)系予以廓清。目前代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為，香港憲制結(jié)構(gòu)=憲法中部分條款涉及的權(quán)力+基本法規(guī)定的所有權(quán)力，(14)對(duì)于學(xué)界相關(guān)觀點(diǎn)的梳理，參見(jiàn)孫成：《國(guó)家憲法在香港實(shí)施問(wèn)題研究》，三聯(lián)書(shū)店(香港)有限公司2021年版，第5-20頁(yè)。即將香港憲制秩序理解為一個(gè)“A+B的靜態(tài)平面結(jié)構(gòu)”，進(jìn)而通過(guò)規(guī)范條件的不同界定，劃分其內(nèi)部占比。上述觀點(diǎn)最大的問(wèn)題在于，憲法與基本法在內(nèi)在價(jià)值層面存在張力，因而無(wú)法有效地放在一個(gè)平面結(jié)構(gòu)中進(jìn)行機(jī)械切割。

實(shí)際上，香港憲制結(jié)構(gòu)更適宜被理解為一個(gè)“A(α)+B(β)的動(dòng)態(tài)立體結(jié)構(gòu)”。該結(jié)構(gòu)主要透過(guò)對(duì)α與β這兩個(gè)事實(shí)條件的分析，界定憲法與基本法在香港憲制結(jié)構(gòu)內(nèi)部的關(guān)系。鑒于此，本文提出，香港憲制結(jié)構(gòu)=憲法(兜底原則)+基本法(窮盡主義)。即處理香港法律問(wèn)題，應(yīng)嘗試盡量窮盡基本法的規(guī)定，當(dāng)爭(zhēng)議的整體或部分不在基本法的調(diào)整范圍時(shí)，憲法才會(huì)作為兜底出場(chǎng)。(15)上述判斷參考了葉海波教授提出的“基本法窮盡主義”的觀點(diǎn)。參見(jiàn)葉海波：《基本法窮盡主義——兼論人大涉港“決定”的地位》，載朱國(guó)斌主編：《“一地兩檢”與全國(guó)人大常委會(huì)的權(quán)力》，香港城市大學(xué)出版社2020年版，第147-162頁(yè)；葉海波：《香港國(guó)安法對(duì)基本法窮盡主義原則的運(yùn)用》，載《大公報(bào)》2021年7月9日，第A15版。在這種動(dòng)態(tài)立體結(jié)構(gòu)的視域中，研究的重心也就發(fā)生了轉(zhuǎn)化，不再追求在規(guī)范層面劃定到底憲法哪個(gè)條款應(yīng)在香港實(shí)施，而是試圖對(duì)上述兜底與窮盡的內(nèi)容從事實(shí)層面加以明確。

綜合考慮《憲法》第31條與《香港基本法》第11條的意涵，憲法在香港憲制結(jié)構(gòu)中的作用是特定的，主要用于處理涉及“中央事權(quán)要素”或“央地關(guān)系要素”的爭(zhēng)議，這些領(lǐng)域才屬于憲法價(jià)值在香港的輻射范圍。因此，只要相關(guān)爭(zhēng)議的事實(shí)基礎(chǔ)全部或部分涉及上述要素，憲法權(quán)力的運(yùn)用就有正當(dāng)性。應(yīng)該說(shuō)，“A(α)+B(β)”的動(dòng)態(tài)立體結(jié)構(gòu)能夠具體應(yīng)用于三類(lèi)“人大涉港決定”的分析之中，為目前實(shí)踐提供自洽的解釋方案。

首先，關(guān)于“標(biāo)準(zhǔn)式人大決定”。該類(lèi)決定中已經(jīng)明確載明憲法依據(jù)。如全國(guó)人大《關(guān)于設(shè)立香港特別行政區(qū)的決定》與《關(guān)于〈香港基本法〉的決定》，既涉及憲法第31條的特別行政區(qū)創(chuàng)制權(quán)，也涉及《憲法》第62條第2項(xiàng)的憲法監(jiān)督權(quán)，此類(lèi)事宜屬于“中央事權(quán)”范疇，且已經(jīng)游離出《基本法》的調(diào)整范圍，因此應(yīng)由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)適用憲法作出決定的方式加以處理。應(yīng)指出，香港學(xué)界反復(fù)強(qiáng)調(diào)基本法的自足性，但卻忽視了所謂“自足”就算成立，也與上述依據(jù)憲法所作的“人大決定”密不可分，如果不承認(rèn)后者在香港的地位，必然存在“皮之不存、毛將焉附”的問(wèn)題。

表1 “標(biāo)準(zhǔn)式人大決定”

其次，關(guān)于“隱含式人大決定”。該類(lèi)決定的正文雖未明確載明憲法，但可以根據(jù)其內(nèi)容反推出憲法依據(jù)。香港回歸的后過(guò)渡期出現(xiàn)“政改”爭(zhēng)議，為了保障香港平穩(wěn)回歸，全國(guó)人大及其常委會(huì)先后作出《關(guān)于設(shè)立全國(guó)人大香港特別行政區(qū)籌備委員會(huì)預(yù)備工作委員會(huì)的決定》與《關(guān)于鄭耀棠等32名全國(guó)人大代表所提議案的決定》。這些決定涉及“設(shè)立預(yù)委會(huì)”“停止直通車(chē)方案”等一系列問(wèn)題，均屬于央地關(guān)系的范疇。雖然這些決定的正文未明確規(guī)范依據(jù)，但從其內(nèi)容反推，均屬于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)運(yùn)用《憲法》第31條與第62條行使“決定特別行政區(qū)制度”權(quán)力的產(chǎn)物。顯然，無(wú)視這些“人大涉港決定”，就無(wú)法妥當(dāng)解釋香港新舊憲制秩序的轉(zhuǎn)軌問(wèn)題。

表2 “隱含式人大決定”

續(xù)表

最后，關(guān)于“聯(lián)名式人大決定”。該類(lèi)決定的制定依據(jù)同時(shí)包括憲法與基本法?；貧w后，絕大多數(shù)的“人大涉港決定”屬于這種類(lèi)型。比如，全國(guó)人大《關(guān)于完善香港選舉制度的決定》與《關(guān)于建立健全香港維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定》，因?yàn)橄嚓P(guān)事項(xiàng)同時(shí)涉及中央事權(quán)要素與高度自治要素，需要綜合運(yùn)用憲法與基本法上的權(quán)力加以處理。

表3 “聯(lián)名式人大決定”

綜上所述，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)根據(jù)調(diào)整事項(xiàng)的區(qū)別，會(huì)依據(jù)憲法或基本法作出涉港決定，這些決定在香港的法律地位均不容置疑。香港學(xué)界過(guò)往只愿意接受依據(jù)基本法所作“決定”，這不僅在理論上無(wú)法自洽，對(duì)實(shí)踐也缺乏解釋力，擔(dān)憂(yōu)基本法被憲法取代更是對(duì)香港憲制結(jié)構(gòu)內(nèi)涵的誤解。全國(guó)人大及其常委會(huì)只有在相關(guān)爭(zhēng)議的事實(shí)基礎(chǔ)涉及憲法輻射范圍，并且無(wú)法單獨(dú)依靠香港基本法加以處理時(shí)，才會(huì)引入憲法作為依據(jù)行使相關(guān)權(quán)力。

三、“人大涉港決定”在香港法源結(jié)構(gòu)中的效力

明確“人大涉港決定”在香港的法律地位，只是籠統(tǒng)地確認(rèn)其具有廣義“法律效力”，但在法理層面，法效力不僅包括“有無(wú)”，而且涉及“高低”，這就需要進(jìn)一步澄清“人大涉港決定”在香港法源結(jié)構(gòu)中的效力層級(jí)。目前對(duì)這一問(wèn)題的討論并未充分展開(kāi)，主要面對(duì)理論與實(shí)踐兩個(gè)維度的困難：從理論層面看，“人大涉港決定”作為內(nèi)地法律概念引入香港法體系的產(chǎn)物，涉及兩個(gè)法律體系的交叉，如何將其在香港法源結(jié)構(gòu)中加以定位，缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)，也無(wú)先例可循，這造成“人大涉港決定”的效力層級(jí)晦澀不明，因此需要對(duì)該問(wèn)題的法理基礎(chǔ)，即香港法源結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵作出澄清。從實(shí)踐層面看，“人大涉港決定”內(nèi)容豐富多樣，涉及多種權(quán)力的運(yùn)用，這也進(jìn)一步?jīng)Q定了任何“一攬子”方案都缺乏解釋力，必須對(duì)其加以類(lèi)型化，才能展開(kāi)針對(duì)性地討論。

在法理學(xué)研究中，法律淵源是一個(gè)爭(zhēng)議較大的概念。過(guò)往內(nèi)地主流理論將其界定為“法的表現(xiàn)形式或存在形式”，在這一理論視域中，以制定主體為標(biāo)準(zhǔn)，法律淵源被分為正式淵源與非正式淵源，前者包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等，后者涉及習(xí)慣、政策、法理與指導(dǎo)性案例等。(16)參見(jiàn)張文顯主編：《法理學(xué)》(第五版)，高等教育出版社2018年版，第87-91頁(yè)。香港雖然施行普通法，但當(dāng)?shù)貙W(xué)界對(duì)香港法律淵源的界定方式與內(nèi)地上述通行理論并無(wú)本質(zhì)區(qū)別，一般將其分為基本法、普通法、衡平法、條例、附屬立法與習(xí)慣法。(17)Peter Wesley-Smith, An Introduction to The Hong Kong Legal System (Third Edition), Oxford University Press, 1998, pp. 37-53; Michael. J. Fisher, The Legal System of Hong Kong, Blue Dragon Asia Ltd, 2010, pp. 37-64.

但是，上述傳統(tǒng)理論卻無(wú)法有效定位“人大涉港決定”的效力層級(jí)。從制定主體的角度看，“人大涉港決定”(特別是其中由全國(guó)人大作出的決定)，貌似應(yīng)該與香港基本法具有同等效力，但大部分“人大涉港決定”未經(jīng)過(guò)“三讀”程序，且并非由國(guó)家主席公布。因此，如果不加區(qū)分地將其效力等同于基本法，且不論香港學(xué)界能否接受，即使在內(nèi)地也會(huì)遭遇質(zhì)疑。(18)對(duì)于“人大決定”與狹義法律的關(guān)系，內(nèi)地學(xué)界仍未形成共識(shí)。參見(jiàn)秦前紅、劉怡達(dá)：《“有關(guān)法律問(wèn)題的決定”：功能、性質(zhì)與制度化》，載《廣東社會(huì)科學(xué)》2017年第6期，第210-221頁(yè)；黃金榮：《“規(guī)范性文件”的法律界定及其效力》，載《法學(xué)》2014年第7期，第10-20頁(yè)。但如若將其降格，等同于香港本地的附屬立法，又與“人大涉港決定”的地位不符。即便不考慮上述原因，“人大決定”本身的多元性，也會(huì)對(duì)其效力定位造成困擾。因?yàn)闊o(wú)論是憲法或其他法律，均僅對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)的組織和職權(quán)作出了規(guī)定，但對(duì)各項(xiàng)職權(quán)行使的結(jié)果究竟要體現(xiàn)為何種法定形式，卻沒(méi)有加以明確。這就造成兩份規(guī)范性文件在外在公文形式上均表現(xiàn)為“人大決定”，但其內(nèi)容卻是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)依照不同制定程序行使不同權(quán)力的產(chǎn)物。(19)比如《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于懲治騙購(gòu)?fù)鈪R、逃匯和非法買(mǎi)賣(mài)外匯犯罪的決定》屬于狹義法律，是立法權(quán)的產(chǎn)物。而《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)香港特別行政區(qū)對(duì)深圳灣口岸港方口岸區(qū)實(shí)施管轄的決定》則是重大事項(xiàng)決定權(quán)的產(chǎn)物。與之相較，還存在另一種情況，即規(guī)范性文件的名稱(chēng)雖然分別表現(xiàn)為“決定”“決議”與“辦法”，實(shí)則是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使同一權(quán)力的結(jié)果。(20)比如《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于批準(zhǔn)〈廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例〉的決議》《中國(guó)人民解放軍選舉全國(guó)人民代表大會(huì)和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表的辦法》與《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在沿海港口城市設(shè)立海事法院的決定》三份規(guī)范性文件均被認(rèn)定為狹義法律，但規(guī)范名稱(chēng)卻都不相同。參見(jiàn)中國(guó)人大網(wǎng)對(duì)《現(xiàn)行有效法律目錄》(截至2021年12月24日)的最新統(tǒng)計(jì)結(jié)果。http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202112/5eb8eba6c01947319d2db93a611fc79f.shtml，2022年1月1日最后訪問(wèn)。由此可見(jiàn)，“人大決定”只是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使權(quán)力的載體，作為規(guī)范文本的“人大決定”本身并不必然與“人大決定權(quán)”一一對(duì)應(yīng)。從實(shí)踐看，它也可能涉及立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)與任免權(quán)的運(yùn)用，甚至是幾項(xiàng)權(quán)力的綜合運(yùn)用，這是導(dǎo)致其定位困難的癥結(jié)所在。(21)在全國(guó)人大及其常委會(huì)的四項(xiàng)職權(quán)中，立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)和任免權(quán)均是以“行為涉及的內(nèi)容”為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的分類(lèi)，互相之間的界限相對(duì)比較清晰，但決定權(quán)則游離于上述標(biāo)準(zhǔn)之外，可能橫跨幾項(xiàng)內(nèi)容，因而帶來(lái)理論爭(zhēng)議。參見(jiàn)孫瑩：《論人大重大事項(xiàng)決定權(quán)的雙重屬性》，載《政治與法律》2019年第2期，第26頁(yè)。

鑒于傳統(tǒng)的法律淵源理論無(wú)法妥當(dāng)解釋“人大涉港決定”的效力層級(jí)，有必要借鑒近年來(lái)法理學(xué)的發(fā)展，選擇以法律適用者的視角對(duì)法律淵源概念加以重新界定。在這一視域中，“法律淵源是指，法律適用者(包括但不限于法院)進(jìn)行裁判時(shí)必須適用哪些條款，并根據(jù)其來(lái)源對(duì)這些條款進(jìn)行體系化。據(jù)此，只有對(duì)于法律適用者具有法律拘束力的規(guī)定才是法律的淵源。如此界定，意味著法源理論的研究重心在于為法律適用中具有法律拘束力的規(guī)范基礎(chǔ)提供理論證成，并將法的淵源與其他影響裁判的因素區(qū)分開(kāi)來(lái)。”(22)雷磊：《重構(gòu)“法的淵源”范疇》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2021年第6期，第148-151頁(yè)。在法的適用視角中，“法的淵源可以被劃分為‘效力淵源’與‘認(rèn)知淵源’兩類(lèi)。效力來(lái)源是作為裁判依據(jù)的規(guī)范命題，是法律適用者裁判活動(dòng)具有法律效力的必要條件。典型的效力淵源是成文法，當(dāng)然在英美法地區(qū)還包括司法機(jī)關(guān)對(duì)法的創(chuàng)制，因此判例法在英美法地區(qū)也屬于效力淵源。與之相比，認(rèn)知淵源指的是在法律適用活動(dòng)中只能為裁判依據(jù)提供內(nèi)容來(lái)源，卻無(wú)法提供效力來(lái)源的規(guī)范材料?！?23)雷磊：《“憲法淵源”意味著什么？——基于法理論的思考》，載《法學(xué)評(píng)論》2021年第4期，第40-41頁(yè)。

參考上述理論，目前40份“人大涉港決定”可以被劃分為三個(gè)類(lèi)型。(24)對(duì)“人大決定”進(jìn)行類(lèi)型化分析，是目前學(xué)界的主要研究方法。比如，陳鵬教授提出六分法，分別是創(chuàng)設(shè)性決定、補(bǔ)充性決定、解釋性決定、修改性決定、廢止性決定、批準(zhǔn)性決定。參見(jiàn)陳鵬：《全國(guó)人大常委會(huì)“抽象法命題”的性質(zhì)與適用》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2016年第1期，第64-65頁(yè)。譚清值博士提出四分法，分別是抽象法律性決定、具體法律性決定、抽象政治性決定、具體政治性決定。參見(jiàn)譚清值：《全國(guó)人大概況職權(quán)樣態(tài)的實(shí)證考察》，載《北京社會(huì)科學(xué)》2018年第7期，第14-16頁(yè)。全國(guó)人大常委會(huì)主辦的“國(guó)家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)”則將其區(qū)分為：有關(guān)法律問(wèn)題的決定、有關(guān)重大問(wèn)題的決定以及涉及修改、廢止的決定。本文采用的三分類(lèi)法參考了既有成果，并考慮了“人大涉港決定”的特殊性。

一是立法規(guī)則式?jīng)Q定(legislative decision)。這類(lèi)決定的適用對(duì)象在初始時(shí)不特定、內(nèi)容具有原創(chuàng)性、設(shè)定了可反復(fù)適用的行為規(guī)范。其在內(nèi)容上與國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的立法高度相似，屬于香港法源結(jié)構(gòu)中的“效力淵源”。(25)參見(jiàn)金夢(mèng)：《立法性決定的界定與效力》，載《中國(guó)法學(xué)》2018年第3期，第151-154頁(yè)。此外，立法權(quán)并非是單一的權(quán)力結(jié)構(gòu)，而是一種綜合性的權(quán)力體系，其中不僅包括了法的制定權(quán)能，而且由于修法與廢法相當(dāng)于以新的立法判斷替換原先的立法判斷，(26)參見(jiàn)周旺生：《立法學(xué)》，法律出版社2009年版，第200-201頁(yè)。因此，立法性決定、修法性決定與廢法性決定均可以被納入這一類(lèi)型。

目前，這類(lèi)“人大涉港決定”共有15份，占比37.5%，具體包括三種情況：其一，全國(guó)人大對(duì)港區(qū)人大代表選舉所作的決定，這屬于比較典型的立法性決定。其二，全國(guó)人大常委會(huì)作出決定對(duì)基本法附件三“在香港實(shí)施的全國(guó)性法律”進(jìn)行修改，這些決定與列入基本法附件三的法律具有同等的效力。其三，全國(guó)人大關(guān)于香港維護(hù)國(guó)家安全法的決定。這份決定不是簡(jiǎn)單地作出立法授權(quán)，而是創(chuàng)造了一種“人大決定+人大常委會(huì)立法”的新型立法模式?；蛟S后續(xù)有人對(duì)《香港國(guó)安法》與《香港基本法》的法律位階關(guān)系提出異議，但這份決定將在法律適用中作為裁判依據(jù)直接加以適用，基于這種特性，將其視為立法規(guī)則式?jīng)Q定，確認(rèn)它在香港法律體系中具有效力淵源的地位更為妥當(dāng)。

二是法律裁決式?jīng)Q定(legal ruling)。這類(lèi)決定的適用對(duì)象在初始即可確定，內(nèi)容往往依附于先前的某項(xiàng)法律行為存在。雖然其也設(shè)立了行為規(guī)范，但主要目的在于對(duì)特定問(wèn)題進(jìn)行單次的法律判斷或?qū)彶??？杀患{入這一類(lèi)型的“人大涉港決定”共有11份，占比27.5%，決定的數(shù)量雖然不多，但規(guī)范屬性較強(qiáng)。

比如，《關(guān)于香港基本法的決定》緣于基本法起草過(guò)程中香港社會(huì)對(duì)憲法與基本法關(guān)系的疑慮。這種疑慮雖然因?yàn)椤痘痉ā返?1條的引入得到了一定程度的消解，但香港本地的基本法咨詢(xún)委員會(huì)，特別是法律專(zhuān)家對(duì)于第11條能否完全化解上述問(wèn)題仍然憂(yōu)心忡忡。(27)Hungdah Chiu ed., The Draft Basic Law of Hong Kong: Analysis and Documents, Maryland University Press, 1988, pp. 82-90.為此，在起草委員會(huì)的建議下，全國(guó)人大在通過(guò)基本法后立即頒布了該決定，明確“香港基本法是根據(jù)《憲法》按照香港的具體情況制定的，是符合憲法的?！边@類(lèi)“法律裁決式?jīng)Q定”在后續(xù)全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于“深圳灣口岸‘一地兩檢’”與“西九龍高鐵站‘一地兩檢’”的合法性審查中也有體現(xiàn)。與第一類(lèi)“立法規(guī)則式?jīng)Q定”不同，這類(lèi)決定是對(duì)某個(gè)具體且特定的法律問(wèn)題進(jìn)行的單次判斷，效力也僅限于特定問(wèn)題，假設(shè)未來(lái)深港之間的某個(gè)新口岸也要實(shí)行“一地兩檢”，就算授權(quán)內(nèi)容與“深圳灣口岸或西九龍高鐵站口岸”基本相同，全國(guó)人大常委會(huì)也需要再次作出決定，從這個(gè)角度看，這類(lèi)決定就類(lèi)似于西方國(guó)家憲法法院的合憲性、合法性審查的裁決書(shū)。

表4 “立法規(guī)則式?jīng)Q定”

雖然學(xué)界對(duì)于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)所作的合憲、合法性審查決定的效力層級(jí)仍有爭(zhēng)論，(28)參見(jiàn)達(dá)璐：《合憲性審查決定的效力與實(shí)效》，載《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2021年第5期，第124-134頁(yè)；程慶棟：《論全國(guó)人大常委會(huì)審查決定的法律效力》，載《北京社會(huì)科學(xué)》2021年第2期，第75-85頁(yè)。但鑒于“人大涉港決定”主要是針對(duì)香港問(wèn)題發(fā)揮效力，在普通法世界中，判例法在其法源結(jié)構(gòu)中屬于效力淵源，為了保障此類(lèi)決定的地位，并考慮其適用所處的法律環(huán)境，“法律裁決式?jīng)Q定”在香港法源結(jié)構(gòu)中應(yīng)被視為效力淵源，相關(guān)決定在特定問(wèn)題上構(gòu)成最高層級(jí)的先例，香港法院在后續(xù)判決中如若涉及相關(guān)問(wèn)題均要予以遵從。(29)對(duì)此，也有學(xué)者提出不同觀點(diǎn)，認(rèn)為“《全國(guó)人大常委會(huì)決定》不是香港法的一部分，對(duì)香港法院也沒(méi)有直接的拘束力。但是，香港法院應(yīng)該重視并尊重《全國(guó)人大常委會(huì)的決定》?！闭滦∩溃骸度珖?guó)人大常委會(huì)對(duì)特別行政區(qū)的憲法監(jiān)督權(quán)》，載朱國(guó)斌主編：《“一地兩檢”與全國(guó)人大常委會(huì)的權(quán)力》，香港城市大學(xué)出版社2020年版，第108-109頁(yè)。此觀點(diǎn)與香港法院在“西九龍‘一地兩檢’案”判決內(nèi)容相符。但本文認(rèn)為，上文的定性不甚準(zhǔn)確，“人大涉港決定”中的法律性決定，應(yīng)在香港法源結(jié)構(gòu)中具有“效力淵源”的地位。

表5 “法律裁決式?jīng)Q定”

三是政治決斷式?jīng)Q定(sovereignty decision)。這類(lèi)決定不對(duì)適用對(duì)象設(shè)立直接的行為規(guī)范，其主要內(nèi)容是在表明國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)某項(xiàng)政治問(wèn)題的基本原則，或基于客觀需要，設(shè)立、延續(xù)或取消某個(gè)政治機(jī)構(gòu)?？杀患{入這一類(lèi)型的“人大涉港決定”共有14份，占比35%。與前兩類(lèi)法律性決定相比，“政治決斷式?jīng)Q定”之所以獨(dú)立成為一個(gè)類(lèi)型，是因?yàn)闊o(wú)法直接在法律適用中作為裁判依據(jù)，它必須與制度性權(quán)威(如憲法、基本法)相結(jié)合才能扮演權(quán)威理由的角色。

以2021年《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于完善香港特別行政區(qū)選舉制度的決定》為例，這份決定的核心在于明確香港選舉制度改革應(yīng)當(dāng)符合“一國(guó)兩制”方針，符合香港特別行政區(qū)實(shí)際情況，確保愛(ài)國(guó)愛(ài)港者治港，有利于維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益。在這個(gè)前提下，該份決定對(duì)改革的基本原則進(jìn)行了設(shè)定，比如改變選舉委員會(huì)的構(gòu)成，在立法會(huì)中引入選舉委員會(huì)的選舉方式等。這份決定的內(nèi)容或許比某些“立法規(guī)則式?jīng)Q定”都更豐富，但假設(shè)日后香港選舉出現(xiàn)爭(zhēng)議，法律適用者仍然需要以修改后的基本法附件一與附件二作為裁判依據(jù)，上述決定只能作為裁判理由搭配使用。這個(gè)邏輯也體現(xiàn)在《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官普選問(wèn)題和2016年立法會(huì)產(chǎn)生辦法的決定》等幾份關(guān)于“政改”問(wèn)題的決定中。

通過(guò)以上分析可知，雖然從規(guī)范名稱(chēng)上均稱(chēng)為“人大涉港決定”，但各種“決定”之間也有差異，存在“立法規(guī)則”“法律裁決”與“政治決斷”三種形態(tài)，在法律淵源的視域中，前兩者屬于效力淵源，最后一個(gè)則屬于認(rèn)知淵源。通過(guò)這種類(lèi)型化的分析，能夠有效避免過(guò)往籠統(tǒng)性討論的弊端，可具體且明確地討論某份“人大涉港決定”在香港法源結(jié)構(gòu)中處于何種效力層級(jí)，從而為如何適用該份決定提供理論指引。

表6 “政治決斷式?jīng)Q定”

四、“人大涉港決定”的制度功能

學(xué)術(shù)研究不應(yīng)止步于對(duì)制度現(xiàn)狀的描述與歸類(lèi)，而應(yīng)挖掘制度生成與演進(jìn)的邏輯，以此提升對(duì)于制度規(guī)范的理解。(30)參見(jiàn)鄭智航：《比較法中功能主義進(jìn)路的歷史演進(jìn)——一種學(xué)術(shù)史的考察》，載《比較法研究》2016年第3期，第1-14頁(yè)。因此，在完成了對(duì)“人大涉港決定”地位與效力的分析后，一個(gè)在邏輯上不可回避的問(wèn)題就是：國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)為什么要制定“涉港決定”？香港特區(qū)法律界過(guò)往一般是將其理解為“中央介入香港的法律手段”?；诖朔N認(rèn)識(shí)，有觀點(diǎn)認(rèn)為“人大涉港決定”應(yīng)該克制，否則可能會(huì)對(duì)香港法治造成沖擊。(31)參見(jiàn)香港大律師公會(huì)對(duì)《關(guān)于西九龍高鐵站‘一地兩檢’的決定》的法律意見(jiàn)書(shū)，載香港大律師公會(huì)網(wǎng)站，https://www.hkba.org/zh-hant/events-publication/submission-position-papers/2018,2022年1月1日訪問(wèn)。這種立場(chǎng)先行的推論存在理論漏洞，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)依法在港行使權(quán)力必然會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的后果，憑什么就要被認(rèn)定為“干預(yù)”？為什么會(huì)對(duì)香港法治造成沖擊？從“人大涉港釋法”到“人大涉港決定”，上述疑問(wèn)始終未能得到說(shuō)明。對(duì)此，本文選擇以功能主義的思維方式，分別觀察“立法規(guī)則式?jīng)Q定”“法律裁決式?jīng)Q定”與“政治決斷式?jīng)Q定”所欲實(shí)現(xiàn)的制度功能，并以此構(gòu)建一個(gè)“權(quán)力機(jī)關(guān)行使特定權(quán)力—表現(xiàn)為特定的決定類(lèi)型—發(fā)揮特定的制度功能”的模型，完成對(duì)“人大涉港決定”在香港法律地位與效力的理論證成。

(一)以“立法規(guī)則式?jīng)Q定”型塑香港憲制結(jié)構(gòu)

香港特區(qū)法律界一直堅(jiān)持以“自足性”描述香港憲制結(jié)構(gòu)的特征，目的在于通過(guò)強(qiáng)調(diào)自足，實(shí)現(xiàn)內(nèi)地法體系與香港法體系的區(qū)隔。比較而言，對(duì)于其他普通法地區(qū)，香港特區(qū)的法律從來(lái)是不主張自足的，反而在司法實(shí)踐中大量對(duì)域外公法進(jìn)行援引。(32)李薇薇：《香港法院基本法案件裁判依據(jù)的國(guó)際化》，載《政法論壇》2015年第2期，第129-140頁(yè)。在這種司法理念的作用下，香港憲制結(jié)構(gòu)日益呈現(xiàn)“對(duì)內(nèi)地法體系封閉與對(duì)西方法體系開(kāi)放”的特點(diǎn)，這或許有利于香港繼續(xù)維持世界金融中心的地位，但從長(zhǎng)期看，其潛藏的“離心性”弊端也不容忽視。(33)本文認(rèn)為憲制結(jié)構(gòu)存在“離心型”與“向心型”之分，這一觀點(diǎn)受到包剛升教授提出的“離心性政體”與“向心性政體”區(qū)分的啟發(fā)。參見(jiàn)包剛升：《民主崩潰的政治學(xué)》，商務(wù)印書(shū)館2014年版，第107-148頁(yè)。

從法律位階層面看，金字塔型規(guī)范體系不僅意味著上下級(jí)規(guī)范之間的服從關(guān)系，同時(shí)也彰顯著不同政治權(quán)力之間的隸屬關(guān)系。此時(shí)，如果能夠通過(guò)適當(dāng)?shù)臋C(jī)制，保證規(guī)范的外在形式以及內(nèi)在價(jià)值都與該規(guī)范體系的頂點(diǎn)——憲法保持統(tǒng)一，則法體系內(nèi)部的融貫性可以實(shí)現(xiàn)，規(guī)范體系背后政治權(quán)力之間的隸屬關(guān)系也將得到明確。此時(shí)，憲制結(jié)構(gòu)就會(huì)體現(xiàn)出其“向心效應(yīng)”，憲法的國(guó)家統(tǒng)合功能由此得到充分體現(xiàn)。相反，如果一套憲制秩序在法規(guī)范效力上具有多重判準(zhǔn)，不僅無(wú)助于一國(guó)金字塔型憲制結(jié)構(gòu)的建立，而且也會(huì)對(duì)規(guī)范背后不同層級(jí)的政治權(quán)力關(guān)系產(chǎn)生負(fù)面作用。(34)[德]康拉德·黑塞：《聯(lián)邦德國(guó)憲法綱要》，李輝譯，商務(wù)印書(shū)館2007年版，第8-17頁(yè)。在這種情況下，憲制結(jié)構(gòu)就會(huì)呈現(xiàn)“離心效應(yīng)”。

以此反觀香港，1997年7月1日新舊憲制秩序的轉(zhuǎn)軌，是由憲法與基本法一道完成的，二者共同構(gòu)成香港特區(qū)的憲制基礎(chǔ)。這一事實(shí)致使香港法體系呈現(xiàn)出一種十分復(fù)雜的形態(tài)，基本法的效力雖然可以回溯到憲法，但香港普通立法卻不以“是否符合憲法”為效力判準(zhǔn)。受此影響，這套規(guī)范體系背后的政治權(quán)力隸屬關(guān)系也顯然無(wú)法呈現(xiàn)出金字塔型的常態(tài)結(jié)構(gòu)，這便是香港憲制結(jié)構(gòu)先天就具有“離心基因”的根源所在。對(duì)此，回歸初期的香港法院不僅未對(duì)上述離心性加以抑制，反而在司法能動(dòng)主義的指導(dǎo)下，以司法審查制度為抓手，不斷推動(dòng)基本法的“憲法化”，致使香港憲制結(jié)構(gòu)的離心性愈發(fā)嚴(yán)重。

鑒于此，全國(guó)人大及其常委會(huì)作為香港憲制秩序的守護(hù)者，逐步發(fā)掘出一種有限嵌入香港法體系的路徑，一方面，繼續(xù)保障香港法體系與普通法地區(qū)互通的特殊法制優(yōu)勢(shì)，另一方面，以“立法規(guī)則式?jīng)Q定”切入香港法體系之中，平衡香港憲制結(jié)構(gòu)內(nèi)部的關(guān)系。最典型的例證就是涉及港區(qū)人大代表選舉的8份辦法。在“一國(guó)兩制”條件下，香港不實(shí)行內(nèi)地的社會(huì)主義政策和制度，也不設(shè)立本地方的人民代表大會(huì)，這就導(dǎo)致部分人士出現(xiàn)誤解，認(rèn)為人民代表大會(huì)制度不在香港實(shí)施，從而進(jìn)一步指出香港與內(nèi)地不屬于“同一憲制架構(gòu)”、香港基本法是“香港憲法”，中國(guó)憲法是“內(nèi)地憲法”，兩者“二元并立”。為了正本清源，全國(guó)人大及其常委會(huì)依據(jù)《憲法》第59條，對(duì)港區(qū)人大代表的選舉方式作出決定，這有助于澄清香港憲制秩序的政治正當(dāng)性基礎(chǔ)并非僅來(lái)自香港本地的代議機(jī)關(guān)，同時(shí)也來(lái)自包括香港代表在內(nèi)的所有全國(guó)人大代表的授權(quán)確認(rèn)。

近年來(lái)，隨著香港特區(qū)“一國(guó)兩制”實(shí)踐的深入，全國(guó)人大在《關(guān)于建立健全香港維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定》中對(duì)上述路徑又有進(jìn)一步發(fā)展，這份決定基于香港國(guó)安環(huán)境不斷惡化，而《基本法》第23條的本地立法又遙遙無(wú)期的特殊情況，由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)直接出手彌補(bǔ)香港法體系的漏洞，在原有路徑的基礎(chǔ)上，結(jié)合《基本法》第18條，創(chuàng)造了一種“人大決定+人大常委會(huì)立法”的模式，更加凸顯了“立法規(guī)則式?jīng)Q定”型塑香港憲制結(jié)構(gòu)的制度功能。

(二)以“法律裁決式?jīng)Q定”監(jiān)督香港司法權(quán)

在央地關(guān)系中，中央會(huì)通過(guò)各種方式對(duì)地方權(quán)力的行使加以監(jiān)督，以此保證國(guó)家統(tǒng)合的實(shí)現(xiàn)，這一觀念首先會(huì)體現(xiàn)在行政權(quán)與立法權(quán)層面，但最終也會(huì)傳導(dǎo)到司法權(quán)上。奉行單一制的中國(guó)如此，施行聯(lián)邦制的美國(guó)亦然。當(dāng)然，由于憲法體制差異，完成上述任務(wù)的方式可能在各國(guó)之間有所差異。例如在美國(guó)，主要由聯(lián)邦最高法院完成，這一特質(zhì)在“馬丁訴亨特的承租人”案和“麥卡洛克訴馬里蘭州”案中得到了充分體現(xiàn)。(35)參見(jiàn)田雷：《論美國(guó)的縱向司法審查：以憲政政治、文本與學(xué)說(shuō)為中心的考察》，載《中外法學(xué)》2011年第5期，第971-996頁(yè)。所以，霍姆斯大法官曾斷言，“假如我們失去宣告國(guó)會(huì)法案違憲的權(quán)力，我并不認(rèn)為合眾國(guó)將壽終正寢。但如果我們不能對(duì)各州法律作出無(wú)效宣告，我確實(shí)認(rèn)為聯(lián)邦將危在旦夕。”(36)[美]伯納德·施瓦茨：《美國(guó)最高法院史》，畢洪海、柯翀、石明磊譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2005年版，第46頁(yè)。由此可見(jiàn)，保證國(guó)家統(tǒng)合始終是美國(guó)憲制的核心命題。

在中國(guó)憲法體制下，除了最高人民法院對(duì)地方各級(jí)人民法院的日常性監(jiān)督之外，全國(guó)人大及其常委會(huì)也可透過(guò)執(zhí)法檢查等方式監(jiān)督地方司法權(quán)的運(yùn)用。(37)參見(jiàn)林彥：《全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查權(quán)：制度生成與功能演進(jìn)》，上海三聯(lián)書(shū)店2021年版，第62-78頁(yè)。但上述機(jī)制卻由于“一國(guó)兩制”的原因無(wú)法直接照搬到香港，最高人民法院對(duì)香港法院的監(jiān)督缺乏制度平臺(tái)，執(zhí)法檢查的方式又缺乏規(guī)范依據(jù)，面對(duì)這一困境，全國(guó)人大及其常委會(huì)在實(shí)踐中逐步摸索出通過(guò)“人大涉港決定”監(jiān)督香港司法權(quán)的模式。

以全國(guó)人大常委會(huì)“關(guān)于西九龍高鐵站‘一地兩檢’的決定”為例，在已經(jīng)預(yù)判相關(guān)本地立法必將面對(duì)司法審查挑戰(zhàn)的情況下，上述決定在司法訴訟展開(kāi)前，先行確認(rèn)《西九龍“一地兩檢”合作安排》符合憲法和香港基本法。從這個(gè)角度看，這份決定雖然名為“決定”，但其實(shí)就是一份“事前合法性審查”的法律裁決。從實(shí)際效果看，這樣的裁決也的確對(duì)后續(xù)香港法院審理相關(guān)案件起到了預(yù)防性監(jiān)督的功能。在該案中，原告一方的大律師提出，全國(guó)人大及其常委會(huì)只有在基本法框架內(nèi)所作的決定對(duì)香港才具有法律拘束力，“‘一地兩檢’決定”由于缺乏基本法的依據(jù)，因而不對(duì)香港法院構(gòu)成約束。這個(gè)觀點(diǎn)源自香港終審法院在“吳嘉玲案”的補(bǔ)充判決，“本院承認(rèn)不能質(zhì)疑全國(guó)人大及其常委會(huì)‘依據(jù)基本法的條文和基本法所規(guī)定的程序’作出的行為”，(38)Ng Ka Ling and another v. The Director of Immigration, FACV 14/1998(26 February 1999)補(bǔ)充判決。潛臺(tái)詞在于，如果全國(guó)人大及其常委會(huì)的相關(guān)決定未能在基本法中找到依據(jù)，那么它在香港法律體系中的地位和法律效力是存疑的。

對(duì)于上述觀點(diǎn)，香港高等法院原訴庭在一審判決中認(rèn)為，憲法也會(huì)與香港的法律程序產(chǎn)生關(guān)聯(lián)，因此，香港法院在審判案件時(shí)不能認(rèn)為憲法與之毫不相干或可以忽略不計(jì)。但法院并沒(méi)有直接承認(rèn)“人大涉港決定”在香港具有法效力，而是十分謹(jǐn)慎地指出，“人大‘一地兩檢’決定”屬于“基本法制定后的外在材料”(post-enactment extrinsic material)，案件審理中應(yīng)該予以考慮。(39)Leung Chung Hang, Sixtus v. Secretary for Justice, HCAL1165/2018, para. 42, 59-62.在該案的二審判決中，香港高等法院上訴庭的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步深化，法官指出，在“一國(guó)兩制”下，香港和內(nèi)地的制度相異且相互獨(dú)立，但同屬一國(guó)憲制秩序，兩地在憲法和基本法所定的憲制架構(gòu)內(nèi)進(jìn)行互動(dòng)。對(duì)于“一地兩檢安排”是否符合基本法，內(nèi)地和香港兩套體系必須協(xié)調(diào)一致。法院的這一觀點(diǎn)突破了“基本法自足論”的禁錮，采納了近幾年內(nèi)地學(xué)界關(guān)于“憲法與基本法共同構(gòu)成香港憲制結(jié)構(gòu)”的論斷。此外，法院進(jìn)一步指出，“人大決定”是香港整體憲制背景下的一個(gè)重要解釋元素，對(duì)法院的基本法解釋工作具有高度的說(shuō)服力，絕非如一審判決所講的僅僅是一種普通的外在材料。(40)Leung Chung Hang, Sixtus v. Secretary for Justice, CACV 87/2019, para. 61-72.

僅從判決結(jié)果層面觀察，“人大涉港決定”的權(quán)威在本案中得到了香港法院的保障，類(lèi)似1999年“吳嘉玲案”的危機(jī)沒(méi)有出現(xiàn)。但深入觀察兩份判決書(shū)的論證思路，就會(huì)發(fā)現(xiàn)香港法院在此案中仍認(rèn)為相關(guān)“人大涉港決定”只是裁判理由，而非裁判依據(jù)。一詞之別，相差千里，“判決依據(jù)”是判決得以作出的效力基礎(chǔ)，是“依法裁判”之“法”的載體，而“判決理由”是為了提高判決結(jié)論的正當(dāng)性和可接受性所運(yùn)用的其他材料。法院有義務(wù)按照“判決依據(jù)”審理案件作出裁判，否則就涉及違反法定職責(zé)。但是法院并無(wú)法定義務(wù)運(yùn)用特定的判決理由進(jìn)行案情說(shuō)理，法官對(duì)于選擇何種判決理由以及如何運(yùn)用這些理由，具有高度的自由裁量權(quán)。

由此可見(jiàn)，法院將“西九龍高鐵站‘一地兩檢’的決定”視為香港法源結(jié)構(gòu)中的“認(rèn)知淵源”，意味著未來(lái)法院并無(wú)遵循的法律義務(wù)，未來(lái)采信與否、具有多強(qiáng)的說(shuō)服力，解釋權(quán)仍保留在香港法院手中。應(yīng)看到，香港法院特別是二審法院在“西九龍‘一地兩檢’案”判決中，對(duì)于“人大涉港決定”地位上的界定是準(zhǔn)確的，較之于過(guò)往判決更是實(shí)現(xiàn)了正向突破，但是在效力層級(jí)的認(rèn)定上仍存在偏差，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到“有關(guān)決定”在香港法體系中應(yīng)被視為“效力淵源”，即作為“裁判依據(jù)”對(duì)香港法院產(chǎn)生直接約束力，法院具有必須遵循的法律義務(wù)。這個(gè)不足有待于在后續(xù)的判決中加以糾正。

(三)以“政治決斷式?jīng)Q定”處理香港核心政治問(wèn)題

1987年，鄧小平在會(huì)見(jiàn)香港基本法起草委員會(huì)委員時(shí)指出：“切不要以為香港的事情全由香港來(lái)管，中央一點(diǎn)都不管，就萬(wàn)事大吉了。這是不行的，這種想法不實(shí)際。……大家可以冷靜地想下，香港有時(shí)候會(huì)不會(huì)出現(xiàn)非北京出頭就不能解決的問(wèn)題呢？過(guò)去香港遇到問(wèn)題總還有英國(guó)出頭嘛！總有一些事情沒(méi)有中央出頭你們是難以解決的?！?41)《鄧小平文選(第三卷)》，人民出版社2008年版，第221頁(yè)。鄧小平以政治家的高度，清晰闡發(fā)了“中央為什么對(duì)香港具有全面管治權(quán)”。一個(gè)接續(xù)的問(wèn)題由此產(chǎn)生，上述中央的權(quán)力具體由哪個(gè)機(jī)構(gòu)、以何種方式落實(shí)？

一般認(rèn)為，這里所講的“中央”包括：全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)家主席、國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)四個(gè)主體。從香港回歸后的實(shí)際情況看，上述主體在具體權(quán)力行使上有比較明確的分工。中央軍事委員會(huì)主要處理具有“軍事屬性”的事宜，比如防務(wù)與駐軍；國(guó)家主席與國(guó)務(wù)院主要處理具有“外交屬性與行政屬性”的事宜，包括對(duì)外事務(wù)、特別行政區(qū)官員的任命、發(fā)布行政指令等；全國(guó)人大及其常委會(huì)則主要處理具有“法律與政治屬性”的事宜，“人大涉港決定”就是其權(quán)力行使的外在規(guī)范形態(tài)，就政治層面的事宜而言，既有對(duì)香港選舉制度進(jìn)行調(diào)整的決定，如《全國(guó)人大關(guān)于完善香港特別行政區(qū)選舉制度的決定》，也有具體涉及香港立法會(huì)議員履職資格的決定，如《全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)關(guān)于香港特別行政區(qū)立法會(huì)議員資格問(wèn)題的決定》。

“政治決斷式?jīng)Q定”之所以具有上述制度功能，一方面與憲法和基本法的規(guī)定相關(guān)。在《憲法》規(guī)范體系中，與“特別行政區(qū)”有關(guān)的條文共有三處，分別是第31條、第59條與第62條，明確“全國(guó)人大決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度”。而在香港《基本法》的文本中，第2條明確特別行政區(qū)高度自治權(quán)源自國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)，第20條進(jìn)一步指明，未被授予的權(quán)力(剩余權(quán)力)歸屬?lài)?guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)?；痉ǜ郊慌c附件二也規(guī)定香港“政改”的最終決定權(quán)由全國(guó)人大常委會(huì)享有。從這個(gè)角度看，由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)處理香港重大政治問(wèn)題，符合香港憲制秩序立基的規(guī)范結(jié)構(gòu)。

更為深層次的理由則在于，這種政治功能的發(fā)揮，與人民代表大會(huì)制度在我國(guó)憲法秩序中的性質(zhì)與定位密不可分。需要指出，我國(guó)基于民主集中制原理構(gòu)建的人民代表大會(huì)并非僅僅是一個(gè)立法機(jī)關(guān)，而是作為政治機(jī)關(guān)體現(xiàn)人民意志，讓人民借由這一渠道行使國(guó)家權(quán)力。人民的意志透過(guò)逐級(jí)選舉最終匯聚到全國(guó)人民代表大會(huì)，由它行使最高國(guó)家權(quán)力，其他機(jī)關(guān)由其產(chǎn)生、對(duì)其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督。通過(guò)上述過(guò)程，人民主權(quán)原理得以貫徹。正是從這個(gè)層面看，人民代表大會(huì)其實(shí)是一個(gè)在憲法秩序的框架內(nèi)具有自我賦權(quán)能力的機(jī)關(guān)，這與基于權(quán)力分立原理構(gòu)建的西方議會(huì)并不相同。香港特別行政區(qū)雖然實(shí)行特殊政策，但人民代表大會(huì)制度在香港也要適用，只不過(guò)在運(yùn)行方式上與內(nèi)地有所差異。(42)對(duì)此，曾任全國(guó)人大常委會(huì)港澳基本法委員會(huì)主任的李飛同志曾進(jìn)行過(guò)專(zhuān)題論述。參見(jiàn)李飛：《人大制度于全國(guó)范圍內(nèi)適用港澳不應(yīng)例外》，載大公網(wǎng)，http://news.takungpao.com/mainland/focus/2018-01/3533582_print.html，2022年1月1日訪問(wèn)。因此，由全國(guó)人大及其常委會(huì)決定香港的政治問(wèn)題，符合中國(guó)憲制秩序的基本邏輯。

此外，香港特區(qū)法院不得將“政治決斷式?jīng)Q定”列為審查對(duì)象?；貧w前，香港法院一直遵從英國(guó)法院在“公務(wù)員聯(lián)會(huì)委員會(huì)訴公務(wù)員部長(zhǎng)案”(43)Council of Civil Service Unions v. Minister for the Civil Service[1985]AC374.判決中所確立的“可審判原則”，回避審查政治性問(wèn)題。根據(jù)《基本法》第19條的規(guī)定，原有法律對(duì)法院審判權(quán)的限制在回歸后應(yīng)繼續(xù)保持，因此，香港特區(qū)法院應(yīng)該尊重和服從全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)于香港政治問(wèn)題的判斷?！翱蓪徟行栽瓌t”反映了司法權(quán)力的界限，這種限制不會(huì)減損司法獨(dú)立和社會(huì)對(duì)于司法的信心，反而有利于保障憲法秩序的順利運(yùn)行。(44)與英國(guó)的“可審判原則”相對(duì)應(yīng)，美國(guó)也存在“政治性問(wèn)題不審查原則”，德國(guó)憲法法院發(fā)展出“政治形成空間與功能最適理論”，由此可見(jiàn)，政治性問(wèn)題不審查是各個(gè)法系的共識(shí)。參見(jiàn)黃舒芃：《什么是法釋義學(xué)？以二次戰(zhàn)后德國(guó)憲法釋義學(xué)的發(fā)展為借鏡》，臺(tái)大出版中心2020年版，第110-120頁(yè)。

五、結(jié)語(yǔ)

“人大決定”的內(nèi)涵與效力一直是內(nèi)地人大制度研究的難點(diǎn)。隨著香港回歸問(wèn)題出現(xiàn)，相關(guān)概念被引入香港，作為中央對(duì)港管治權(quán)的行使方式切入到香港普通法體系中，出現(xiàn)了“人大涉港決定”這種法律形式。原本的理論爭(zhēng)議遭遇“一國(guó)兩制”，使得相關(guān)問(wèn)題變得更為復(fù)雜。香港特區(qū)學(xué)界過(guò)往只承認(rèn)依據(jù)基本法所作的“人大決定”在香港具有效力，對(duì)此，內(nèi)地學(xué)界雖提出“所有人大涉港決定的效力不容置疑”之論予以反駁，但相關(guān)理論研究一直未有充分展開(kāi)。

本文試圖以現(xiàn)有爭(zhēng)議為線索，將研究視角擴(kuò)展到法律地位、法律效力與制度功能三個(gè)維度。首先，基于香港復(fù)合式憲制結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，處理香港法律問(wèn)題，應(yīng)嘗試盡量窮盡基本法的規(guī)定，當(dāng)爭(zhēng)議的整體或部分涉及中央事權(quán)要素或央地關(guān)系要素時(shí)，憲法才會(huì)兜底出場(chǎng)，不存在憲法取代基本法的問(wèn)題。因此，無(wú)論是依據(jù)憲法或基本法所作的決定，在香港都具有法律地位。其次，“人大涉港決定”內(nèi)容上具有多元性，存在“立法規(guī)則”“法律裁決”與“政治決斷”三種形態(tài)，需要結(jié)合法律淵源理論才能將其在香港法體系中予以準(zhǔn)確定位。最后，從功能主義的視角看，“人大涉港決定”是中央對(duì)香港行使管治權(quán)的一種方式，根據(jù)形態(tài)不同，分別具有型塑香港憲制秩序、監(jiān)督香港司法權(quán)與處理重大政治問(wèn)題的制度功能，這既反映了人民代表大會(huì)制度的本質(zhì)特征，也體現(xiàn)了“一國(guó)兩制”的特殊要求。當(dāng)然，由于涉及法系交叉與理念差異，如何讓“人大涉港決定”更好地與香港的普通法環(huán)境相兼容，還須深入探索。