新《檔案法》頒布后社會檔案服務機構如何規(guī)范發(fā)展

摘 要：2021年1月1日開始實施新修訂的《中華人民共和國檔案法》對社會力量參與檔案事業(yè)的合法性給予充分肯定，并對具體實施與監(jiān)管做出明確的法律規(guī)定。這對社會檔案服務機構的規(guī)范發(fā)展將起到有力的促進作用。文章在此背景下，結合社會檔案服務機構的發(fā)展現狀，探索其今后規(guī)范發(fā)展的有效途徑。

關鍵詞：《檔案法》;社會檔案服務機構;規(guī)范發(fā)展

隨著社會經濟的發(fā)展，人們對檔案的重要性日益重視，檔案行政管理部門對檔案規(guī)范性要求日益嚴格，社會對檔案保管、利用的需求日益增加。由于專職檔案部門數量和人員有限，并不能完全滿足檔案保管的大量需求，因此，近年以來社會力量越來越多地參與到檔案管理的各個環(huán)節(jié)當中。目前，社會力量參與檔案工作包括公益服務和有償服務兩種方式。公益服務是指個人或團體無償參加有關檔案工作的志愿服務類活動，如檔案部門或相關社會組織舉辦展覽及其他臨時性大型活動時，可以使用志愿者服務參加輔助工作。有償服務是指民營機構從事檔案外包、檔案咨詢等方面的檔案業(yè)務、中介類具體工作。本文討論內容集中在有償服務類的社會檔案服務機構如何有序、規(guī)范發(fā)展。

1 社會檔案服務機構的構成

目前實際承擔檔案業(yè)務的主體包括檔案管理機構、各級各類檔案館和檔案室、大型企事業(yè)單位的檔案信息中心，還包括為數眾多的社會檔案服務機構，比如檔案數字化公司、檔案咨詢公司、私營的檔案寄存機構等。一般稱之為檔案中介公司和檔案外包公司。我國檔案中介業(yè)務開展已近30年歷史。1992年，浙江省建德、湖州兩市相繼成立檔案事務所，揭開我國檔案中介機構建設的序幕。20世紀90年代以后，檔案中介機構蓬勃發(fā)展，出現檔案咨詢服務中心、檔案寄存中心、檔案科技服務中心等眾多檔案中介服務機構。據不完全統(tǒng)計，全國有類似的檔案社會服務機構超過10萬家。在“天眼查”網站上以“檔案管理”為關鍵字檢索，檔案企事業(yè)單位有10萬多家，包括大的集團、品牌、族群公司14家，如集美檔案（沈陽）、中泰德信（北京）。上海市有1685家，其中外包企業(yè)性質的有1493家。可見，檔案外包業(yè)務近年來發(fā)展迅速，規(guī)模龐大。因此，對這塊領域規(guī)范管理，加強引導非常必要。

2 社會檔案服務機構的發(fā)展現狀

現階段我國社會檔案服務機構，尤其是外包服務機構存在著服務質量較低，技術較為落后，人力等各項成本過高等許多現實問題，嚴重地制約著我國檔案服務行業(yè)的進一步良性發(fā)展和檔案外包服務機構的規(guī)范化管理。

2.1 人力資源結構失衡

現階段檔案外包服務機構人員構成中主要成分是具有本科學歷和大專學歷的人員，其中大專學歷人才占比接近總體人員的一半，并且存在較大流動性。企業(yè)人才流失現象嚴重，團隊穩(wěn)定性較差，一般員工的個人發(fā)展期望值較低，未形成有效的激勵機制和合理的晉升空間。根本原因在于行業(yè)發(fā)展處于上升階段面臨的問題比較多，重業(yè)務，輕管理。對人力資源的管理不成熟、不規(guī)范。

2.2 外包檔案的安全及保密性風險大

檔案外包企業(yè)偏重業(yè)務和效益，為節(jié)省成本，存在庫房不符合安全標準等硬件問題，帶來檔案安全隱患。另外，服務人員素質參差不齊，對于檔案保密重要性認識不強，缺乏保密意識，增加了檔案信息泄露的風險。這些都可能帶來檔案服務外包服務不到位引起的檔案實體受損后果，造成國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私被泄露的風險。

2.3 行業(yè)監(jiān)管存在漏洞

盡管國家已經在不斷進行檔案外包服務行業(yè)從業(yè)規(guī)范的完善，但政府部門沒有過多精力將監(jiān)管落實到位，眾多小型檔案外包企業(yè)游走于灰色地帶。檔案外包行業(yè)發(fā)展不成熟，沒有完善統(tǒng)一的行業(yè)管理規(guī)范，過于分散的發(fā)展狀態(tài)導致發(fā)展水平參差不齊，漏洞很大。

3 上位法對社會檔案服務機構參與檔案事業(yè)給出法律依據

近年來，隨著檔案社會化服務事業(yè)的發(fā)展，國家出臺一系列法律、法規(guī)。2014年，國家檔案局政策法規(guī)研究司將《檔案服務外包工作規(guī)范》列入檔案行業(yè)標準制訂計劃。2016年，國家檔案局發(fā)布《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》，明確提出：“鼓勵檔案社會化服務，加快檔案服務外包系統(tǒng)標準規(guī)范的制訂?！?/p>

2017年國家檔案局審批發(fā)布《檔案服務外包工作規(guī)范》（DA/T68），內容包括檔案服務的業(yè)務類型、發(fā)包方工作規(guī)范、承包方檔案服務管理體系建設要求、第三方機構工作規(guī)范等。該規(guī)范成為國家機關檔案外包業(yè)務的強制規(guī)定。2020年國家檔案局進一步完善該規(guī)范，以原DA/T68-2017《檔案服務外包工作規(guī)范》為第一部分總則，另外增加兩個部分，發(fā)布《檔案服務外包工作規(guī)范》總則、檔案數字化服務、檔案管理咨詢服務三項行業(yè)標準。

2021年1月1日開始實施的新《檔案法》中第一章第七條規(guī)定：國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展。該條文明確表述國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展，此舉具有里程碑式的意義。新《檔案法》首次把推進國家治理體系和治理能力現代化作為立法目的之一，有利于進一步發(fā)揮法律制度的引領作用，有利于進一步發(fā)揮檔案主管部門在推進檔案治理體系現代化中的主管作用，必將對推進檔案治理體系現代化產生重大而深遠的影響。

新《檔案法》新增第五章“檔案信息化建設”，要求各級人民政府應當將檔案信息化納入信息化發(fā)展規(guī)劃，檔案館和機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織應當加強檔案信息化建設，并采取措施保障檔案信息安全。新《檔案法》第三十八條國家鼓勵和支持檔案館和機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織推進傳統(tǒng)載體檔案數字化。已經實現數字化的，應當對檔案原件妥善保管。因此，檔案數字化的需求也非常巨大，目前各單位檔案數字化工作主要由外包公司承擔。對此，新《檔案法》第二十四條專門規(guī)定：檔案館和機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織委托檔案整理、寄存、開發(fā)利用和數字化等服務的，應當與符合條件的檔案服務企業(yè)簽訂委托協議，約定服務的范圍、質量和技術標準等內容，并對受托方進行監(jiān)督。受托方應當建立檔案服務管理制度，遵守有關安全保密規(guī)定，確保檔案的安全。

新《檔案法》新增第六章“監(jiān)督檢查”，對檔案主管部門開展監(jiān)督檢查的內容范圍、程序方法、違法行為線索處置和紀律要求等作出具體規(guī)定。第四十二條規(guī)定檔案主管部門依照法律、行政法規(guī)有關檔案管理的規(guī)定，對各類檔案組織進行檢查。第四十九條細化檔案行政處罰的規(guī)定，并新增對檔案服務企業(yè)違法行為的處罰規(guī)定。

上述新規(guī)定，有利于檔案行政管理部門加強和改進執(zhí)法監(jiān)督工作，健全執(zhí)法監(jiān)督機制，有效發(fā)現和查處檔案違法行為，增強法律執(zhí)行的剛性，切實把檔案治理制度轉化為檔案治理效能。

新《檔案法》進一步提高對檔案管理的重視程度，加大管理力度。如要求國有企業(yè)建立、健全檔案機構等。而隨著信息社會的高速發(fā)展，人們對檔案數據的信息重要性有了更高的認識和需求。這些都促使檔案事業(yè)需要加快社會化發(fā)展。

4 社會檔案服務機構的發(fā)展方向

4.1 強化政府在檔案社會化服務的領導和管理職責

新《檔案法》第三條規(guī)定：堅持中國共產黨對檔案工作的領導。各級人民政府應當加強檔案工作，把檔案事業(yè)納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，將檔案事業(yè)發(fā)展經費列入政府預算，確保檔案事業(yè)發(fā)展與國民經濟和社會發(fā)展水平相適應。根據這條原則，社會力量參與檔案工作必須遵守黨的領導;政府在檔案工作管理中，要將社會性檔案機構納入管理范圍，建立檢查、監(jiān)督機制;確保檔案事業(yè)發(fā)展與國民經濟和社會發(fā)展水平相適應，要求經濟發(fā)達地區(qū)首先大力發(fā)展檔案事業(yè)。在北上廣深等大城市首先試點社會檔案服務機構的規(guī)范發(fā)展。政府肩負宏觀管理職責，包括制定管理規(guī)定，起草行業(yè)章程，提供指導、培訓，定期檢查、監(jiān)督，違規(guī)處理等職責。

4.1.1 各地檔案管理機關加強檔案社會化相關法規(guī)、指導意見的頒布。以上海市為例，上海市委辦、市政府辦頒布《關于加強和改進新形勢下本市檔案工作的實施意見》，積極支持和規(guī)范社會力量參與檔案事務。上海市檔案局印發(fā)《關于加強檔案業(yè)務外包和中介服務管理的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）、《上海市檔案寄存托管規(guī)范（試行）》和《上海市檔案數字化外包和中介服務規(guī)范（試行）》?！吨笇б庖姟访鞔_提出“支持規(guī)范檔案業(yè)務外包和中介服務”，并要求“積極引導、強化管理，努力營造公平有序的檔案中介服務市場環(huán)境”“穩(wěn)妥推進檔案業(yè)務外包和中介服務發(fā)展”?！吨笇б庖姟愤€提出，緊密結合檔案業(yè)務外包和中介服務的特點，嚴格落實檔案行政管理部門、檔案業(yè)務外包單位、檔案中介機構的三方責任。

4.1.2 檔案中介機構的檔案安全治理。這項治理包括兩個方面：一是依法對檔案中介機構進行監(jiān)管，也就是依據檔案中介機構管理辦法，采用備案、網站公布、檢查、投訴和舉報調查，以及建立信用檔案等方式，對其進行依法監(jiān)管;二是通過提供人員培訓、業(yè)務指導等方式，對檔案中介機構進行依法指導。依據檔案中介機構管理辦法對其進行檔案安全治理，可為其業(yè)務工作的開展提供人員培訓和業(yè)務指導，提升其服務能力與水平。同時，監(jiān)管活動還可預防和制止相關的業(yè)務問題或不法行為，維護國家檔案安全。

4.1.3 違法行為的懲處問題。檔案中介機構的檔案活動直接影響到國家檔案資源的完整與安全，對其進行依法治理，就是要采取各種監(jiān)管和指導方式，維護其運營的規(guī)范性。為此，要對檔案中介機構在檔案整理、保護、鑒定、評估、寄存、數字化等檔案活動中出現的問題進行懲處，以維護國家檔案資源的完整與安全。

4.2 托管方肩負主體職責

4.2.1 受托方的主體責任。新《檔案法》第二十四條規(guī)定：“檔案館和機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織委托檔案整理、寄存、開發(fā)利用和數字化等服務的，應當與符合條件的檔案服務企業(yè)簽訂委托協議，約定服務的范圍、質量和技術標準等內容，并對受托方進行監(jiān)督?！笔芡蟹綉斀n案服務管理制度，遵守有關安全保密規(guī)定，確保檔案的安全。由于檔案的特殊屬性和重要作用，要求檔案保管必須遵循保密原則，外包機構首先要簽署保密協議，并且發(fā)包方要制定監(jiān)督機制。國有檔案以及涉及國家秘密的檔案的管理和利用，更應慎重處理。禁止擅自運送、郵寄、攜帶出境或者通過互聯網傳輸出境。嚴禁出賣、贈送給外國人或者外國組織。

4.2.2 發(fā)包方的主體職責。根據國家檔案局2020年5月發(fā)布的《檔案服務外包工作規(guī)范》規(guī)定，發(fā)包方應制定檔案服務外包工作規(guī)劃，明確責任部門和責任人，實行責任制。發(fā)包方應當對合同的執(zhí)行情況進行全過程、全方位的監(jiān)控。在綜合考慮國家法律法規(guī)的規(guī)定、自身發(fā)展戰(zhàn)略和業(yè)務需要、檔案的特點及其管理要求、自身資源和風險控制能力、費用等各種因素的基礎上，分析檔案服務外包的必要性與可行性，確定檔案服務外包的范圍與方式。

發(fā)包方應根據國家檔案法律法規(guī)，結合自身戰(zhàn)略和業(yè)務的需要、檔案的特點及管理要求，明確對承包方的基本要求：（1）承包方應為依法注冊的法人，具有獨立承擔民事責任的能力;（2）承包方具有履行合同所必需的經營執(zhí)照和相關資質、許可證明;（3）承包方應具有履行合同所必需的服務能力、經驗和信譽等。檔案外包過程中，托管方要始終肩負管理、監(jiān)督、檢查、驗收等職責，不能當甩手掌柜，自始至終要擔當檔案的第一責任人。

4.3 社會檔案服務機構的運作模式

4.3.1 社會檔案服務機構的良性發(fā)展不外乎政府主導與市場引導相結合。政府主導是通過采用政策、法律、稅收等工具，或通過直接投資和財政補貼的方式來實現檔案公共服務。政府的相關檔案管理部門應積極營造公平公正的市場競爭環(huán)境，大力培育檔案社會化服務市場，轉變職能，做好宏觀調控、政策引導、監(jiān)控執(zhí)法，將有關檔案保管、檔案整理、紙質檔案數字化的標準規(guī)范及時制定和公布，使檔案社會服務機構在透明的環(huán)境下自由競爭。

4.3.2 市場引導的優(yōu)勢是發(fā)揮市場機制，高效優(yōu)質地配置資源。檔案屬于公共資源，檔案社會服務可以通過市場機制來引導，如在檔案社會服務中采用較多的模式有特許經營、委托代理等。檔案機構可以將其擁有的檔案資源以某種形式提供給市場第三方進行代理經營，以向公眾提供檔案信息服務。

4.3.3 作為檔案社會服務機構，應以用戶需求為核心，借助市場化方式，轉變服務模式。在檔案服務過程中，應以確?？蛻舻臋n案安全為最基本要求，建立和完善檔案服務管理體系（見下圖），持續(xù)提升服務能力、改進服務質量，提高人員素質，加強規(guī)范化培訓，增強從業(yè)者的業(yè)務水平和保密意識，適應高水平的服務需求。

結論：檔案事業(yè)的蓬勃發(fā)展，給檔案社會服務機構以廣闊的用武之地。檔案社會服務機構要良性發(fā)展，必須克服本身的缺陷，在政府引導下實現規(guī)范性發(fā)展、可持續(xù)性發(fā)展。主管部門、托管方、社會檔案服務機構多元主體應協同參與，各司其職，有機配合，從而實現良好的運行效果，為實現檔案事業(yè)的繁榮發(fā)展共同努力。

參考文獻：

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[4]《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》https：//www.saac.gov.cn/daj/xxgk/201604/4596bddd364641129d7c87 8a80d0f800.shtml

[5]《關于加強檔案業(yè)務外包和中介服務管理的指導意見》https：//www.archives.sh.cn/dazw/ywzd/201602/t20160201_ 42528.html

[6]《檔案服務外包工作規(guī)范》https：//www.saac.gov.cn/daj/hybz/202005/13c44a4c7bb847ada280e460d3db5a5b.shtml

作者簡介：李月華，上海政法學院檔案館助理館員，研究方向為檔案研究與應用、檔案管理實踐。