從11498份學(xué)?！笆瘴摹鼻闆r探析激發(fā)辦學(xué)活力的外部因素

趙新亮 張志勇

摘要以12省份樣本學(xué)校的收文情況為切入點(diǎn)進(jìn)行實(shí)證調(diào)查，從收文數(shù)量、發(fā)文部門、發(fā)文內(nèi)容及發(fā)文要求等維度，剖析外部因素對(duì)中小學(xué)自主辦學(xué)的深刻影響。結(jié)果顯示，目前各部門機(jī)構(gòu)對(duì)中小學(xué)的發(fā)文數(shù)量并未明顯減少、教育外部的發(fā)文比例仍然較高、發(fā)文內(nèi)容與教育教學(xué)關(guān)聯(lián)性弱等問題仍然突出。對(duì)此提出總量管理、備案管理、一單制考核、智能化管理等建議，以期通過教育治理現(xiàn)代化確保中小學(xué)辦學(xué)自主權(quán)真正落地、辦學(xué)活力得到有效激發(fā)。

關(guān)鍵詞 中小學(xué)辦學(xué)活力；辦學(xué)自主權(quán)；教育治理現(xiàn)代化；“收文”備案管理；一單制考核

中圖分類號(hào)G63

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼B

文章編號(hào)1002-2384（2022）05-0041-04

2020年9月，教育部等八部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)中小學(xué)辦學(xué)活力的若干意見》，要求處理好政府辦學(xué)主體責(zé)任和學(xué)校辦學(xué)主體地位之間的關(guān)系，擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)的“三個(gè)自主權(quán)”。[1]激發(fā)中小學(xué)辦學(xué)活力，首要任務(wù)是找準(zhǔn)當(dāng)前制約其辦學(xué)活力的主要因素，尤其是制約中小學(xué)辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)的外部因素，如評(píng)價(jià)導(dǎo)向問題、權(quán)力邊界問題及績(jī)效責(zé)任問題等。由于學(xué)校接收上級(jí)文件（以下簡(jiǎn)稱“收文”）數(shù)量、內(nèi)容及形式等信息能在一定程度上反映出地方教育治理現(xiàn)代化情況，因此本研究通過對(duì)學(xué)校收文情況的實(shí)證調(diào)查，深入分析影響中小學(xué)校辦學(xué)活力的外部因素，以期為改善現(xiàn)狀提供實(shí)證參考和政策建議。

收發(fā)文件是各級(jí)政府主體實(shí)施行政管理的重要制度設(shè)計(jì)，在實(shí)現(xiàn)政令暢通、提升管理效率等方面發(fā)揮著重要作用。就學(xué)校而言，收文是其接受上級(jí)各部門管理的主要形式，是學(xué)校各項(xiàng)工作有序開展的基本遵循。但是，近年來(lái)各級(jí)學(xué)校普遍反映，學(xué)校收文數(shù)量在逐年增長(zhǎng)、收文級(jí)別在提高，部分文件內(nèi)容與學(xué)校教學(xué)主業(yè)不相干，學(xué)校疲于應(yīng)付，對(duì)學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量提升幫助不大，反而給學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)帶來(lái)一定影響，增加學(xué)校負(fù)擔(dān)。[2]

為了解當(dāng)前學(xué)校收文的具體情況，2021年3月，北京師范大學(xué)中國(guó)教育政策研究院聯(lián)合北京師范大學(xué)基礎(chǔ)教育集團(tuán)，對(duì)其附屬中小學(xué)校2020年度收文情況進(jìn)行調(diào)查，作為本次研究的主要研究渠道與對(duì)象。鑒于在同一區(qū)域內(nèi)學(xué)校收文情況有相似性，本研究選取的調(diào)查學(xué)校以省份為單位，由北京師范大學(xué)基礎(chǔ)教育集團(tuán)隨機(jī)選取了12個(gè)省份的附屬學(xué)校，樣本省份涉及東、中、西部不同地區(qū)，具有較好的區(qū)域代表性。在每個(gè)省份選取1所樣本學(xué)校，共計(jì)采集12所學(xué)校的年度收文數(shù)據(jù)，樣本學(xué)校涉及小學(xué)、初中、高中，以及九年一貫制、十二年一貫制學(xué)校，學(xué)校類型也具有較好的代表性。在收文的統(tǒng)計(jì)范圍方面，本研究以樣本學(xué)校年度內(nèi)接收的各級(jí)各類部門發(fā)送的各類通知、文件為主，時(shí)間范圍為2020年1月1日-12月31日，文件類型包括通知、意見、方案、公示、統(tǒng)計(jì)表格等。

二、數(shù)據(jù)分析：中小學(xué)自主辦學(xué)負(fù)擔(dān)重問題依然突出

本研究依據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)，主要從中小學(xué)收文數(shù)量、發(fā)文機(jī)構(gòu)、發(fā)文主題、發(fā)文要求等方面，深入分析中小學(xué)自主辦學(xué)負(fù)擔(dān)問題，調(diào)研結(jié)果如下。

1. 收文數(shù)量：中小學(xué)收文數(shù)量并未明顯減少

中小學(xué)收文數(shù)量在一定程度上反映了政府對(duì)學(xué)校管理的干預(yù)程度，即收文數(shù)量越多，通常反映出地方政府部門對(duì)學(xué)校管理越集中，對(duì)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的干預(yù)越多。此次研究的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，12個(gè)樣本學(xué)校2020年度共收文11498份，年平均收文數(shù)量為959份，其中收文數(shù)量最高的為A樣本校，年度收文總數(shù)達(dá)1853份，其次是B樣本校為1761份，C樣本校年度收文數(shù)量也在1200份以上。此外，按照每年170個(gè)中小學(xué)上課日計(jì)算學(xué)校每天的收文數(shù)量，最多的地區(qū)平均每個(gè)工作日接收11個(gè)文件，12個(gè)樣本學(xué)校平均每天收文數(shù)量為5.6個(gè)。據(jù)已有研究顯示，2018年全國(guó)大多數(shù)地區(qū)中小學(xué)每年要收到1000份以上的各種文件。[3]由此可見，近年來(lái)上級(jí)部門對(duì)中小學(xué)的發(fā)文數(shù)量并沒有明顯減少。

收文渠道多寡能在一定程度上反映出各級(jí)部門對(duì)學(xué)校工作任務(wù)安排的多寡，收文渠道越多，從一個(gè)側(cè)面反映出各級(jí)部門給學(xué)校安排的任務(wù)越多。此次調(diào)查顯示，中小學(xué)收文渠道主要是通過區(qū)域性的內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)或平臺(tái)，總占比58.8%；通過郵箱接收的比例也較高，占比30.0%；也有學(xué)校反映，部分政府發(fā)文是在官方網(wǎng)站通知，占比6.4%；也有部門通過微信等即時(shí)通訊工具進(jìn)行文件傳遞，占比4.8%。在實(shí)地調(diào)研中還有校長(zhǎng)反映，個(gè)別重要的文件通知是通過電話渠道進(jìn)行單獨(dú)告知，甚至有些是到現(xiàn)場(chǎng)開會(huì)告知，這些通知文件都沒有收錄在統(tǒng)計(jì)范圍內(nèi)。

此外，根據(jù)收文的簽發(fā)日期，可以統(tǒng)計(jì)出每年上級(jí)部門發(fā)文時(shí)間的分布，有助于了解中小學(xué)每年工作的時(shí)間節(jié)奏及任務(wù)安排。統(tǒng)計(jì)全部樣本學(xué)校的收文時(shí)間數(shù)據(jù)（見圖1）發(fā)現(xiàn)，中小學(xué)每年收文數(shù)量最多的是9月份（平均116個(gè)），6月份和12月份（均為101個(gè)）也是政府發(fā)文的高峰時(shí)段，很多需要收尾的工作、年度總結(jié)及下學(xué)期安排等都會(huì)在該段時(shí)間完成。

2. 發(fā)文機(jī)構(gòu)：教育外部的發(fā)文比例仍然較高

根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，我國(guó)基礎(chǔ)教育階段實(shí)施以縣為主的管理體制，即各地中小學(xué)校主要由縣級(jí)部門管理為主，其收文來(lái)源主要是縣級(jí)相關(guān)部門。在此次對(duì)發(fā)文機(jī)構(gòu)級(jí)別的統(tǒng)計(jì)中我們了解到，來(lái)自區(qū)縣級(jí)的收文數(shù)量占比為60.5%，其余近40.0%來(lái)源于更高級(jí)別的發(fā)文機(jī)構(gòu)，其中市級(jí)占比35.9%，省級(jí)和國(guó)家級(jí)分別占2.1%和0.8%。由此表明，中小學(xué)收文的來(lái)源機(jī)構(gòu)級(jí)別在提升，部分業(yè)務(wù)管理的機(jī)構(gòu)層級(jí)在提高，相對(duì)應(yīng)的管理權(quán)力也在上移。

調(diào)查數(shù)據(jù)同時(shí)顯示，當(dāng)前給中小學(xué)校下發(fā)文件的不只有教育行政部門，還有很多非教育部門也在給中小學(xué)校安排任務(wù)。通過對(duì)全部樣本學(xué)校收文的來(lái)源部門名稱進(jìn)行關(guān)鍵詞分析，提取高頻關(guān)鍵詞。結(jié)果顯示，教育和體育局是最大的關(guān)鍵詞，也是發(fā)文數(shù)量最多的機(jī)構(gòu)；其次是新冠疫情防控部門，出現(xiàn)多個(gè)高頻關(guān)鍵詞，且關(guān)鍵詞節(jié)點(diǎn)都較大；再次是關(guān)于教師研修、宣傳教育、人事科、教育科等出現(xiàn)頻次較高；最后是黨建、工會(huì)、安全、共青團(tuán)、衛(wèi)生保健、公安等部門出現(xiàn)頻次也較高。上述高頻關(guān)鍵詞代表了2020年樣本學(xué)校收文來(lái)源機(jī)構(gòu)的總體情況，較好地回答了是誰(shuí)在給學(xué)校發(fā)文的問題。

為更加準(zhǔn)確地了解中小學(xué)收文來(lái)源部門的數(shù)據(jù)，本研究選擇其中一所樣本學(xué)校進(jìn)行分析（見圖2）。結(jié)果顯示，教育部門雖然發(fā)文最多，但數(shù)量占總比卻不高，約25.0%；其余依次為衛(wèi)生、人事、公安、文化、消防、環(huán)保、體育等部門。進(jìn)一步對(duì)該校提供的文件來(lái)源部門分析可知，其他部門主要涉及疫情防控、扶貧攻堅(jiān)、各類協(xié)會(huì)、青少年中心、共青團(tuán)、文明辦、科學(xué)院、組織部、婦聯(lián)等部門，合計(jì)約占51.2%。

3. 發(fā)文內(nèi)容：發(fā)文主題與教育教學(xué)關(guān)聯(lián)性弱

為深入了解各部門給中小學(xué)校布置了哪些任務(wù)，本研究專門就中小學(xué)接收的文件名稱進(jìn)行文本分析，借此初步判斷文件主要內(nèi)容。統(tǒng)計(jì)全部樣本學(xué)校11498份文件的名稱，利用關(guān)鍵詞頻法分析，統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示：疫情防控是2020年中小學(xué)收文的最大高頻詞匯（2246次），屬于特殊時(shí)期的特殊工作安排。此外，教師的研修培訓(xùn)也是較大的高頻關(guān)鍵詞，表明相關(guān)部門對(duì)教師培訓(xùn)的關(guān)注度較高。其次，關(guān)于校園安全、學(xué)生健康、食品衛(wèi)生、教學(xué)、學(xué)習(xí)、比賽、主題活動(dòng)、教師、教工、人事、推薦、考核等主題的文件也較多；關(guān)于網(wǎng)絡(luò)安全、文明城市、垃圾分類、脫貧攻堅(jiān)、學(xué)習(xí)強(qiáng)國(guó)等主題的文件也占一定比例，且這些文件內(nèi)容與中小學(xué)教育教學(xué)業(yè)務(wù)的關(guān)聯(lián)性較弱。

通過統(tǒng)計(jì)中小學(xué)收文名稱關(guān)鍵詞還可得知，上級(jí)政府文件中有諸多重復(fù)發(fā)文、交叉發(fā)文的情況，這也是發(fā)文數(shù)量比較高的一個(gè)影響因素。從高頻關(guān)鍵詞角度看，全部樣本數(shù)據(jù)中，疫情防控、研修、安全、培訓(xùn)、扶貧、教學(xué)、宣傳、專項(xiàng)、健康、信息等出現(xiàn)頻次均在500次以上。以某樣本學(xué)校為例，年度收文中關(guān)于“扶貧”主題的文件有34個(gè)，其中聚焦消費(fèi)扶貧這項(xiàng)任務(wù)的安排有4次，內(nèi)容基本一致。對(duì)于很多非教學(xué)業(yè)務(wù)，老師們疲于應(yīng)付甚至以造假方式來(lái)應(yīng)對(duì)，耽誤了很多教學(xué)研討時(shí)間，且實(shí)施效果并不理想。此外，在實(shí)地調(diào)研中我們也了解到，雖然有些文件內(nèi)容與教學(xué)有關(guān)，但仍然給教師工作帶來(lái)很大負(fù)擔(dān)。比如很多關(guān)于進(jìn)校園進(jìn)課堂的文件要求食品安全進(jìn)校園、垃圾分類進(jìn)校園等，而且每個(gè)項(xiàng)目都要占據(jù)固定課時(shí)，一定程度上影響了學(xué)校的教學(xué)主業(yè)。

4. 發(fā)文要求：督導(dǎo)檢查多且有形式主義傾向

本次調(diào)查研究還發(fā)現(xiàn)，各部門機(jī)構(gòu)下發(fā)的文件對(duì)于中小學(xué)的回復(fù)要求也有所不同，有些只需要查閱、學(xué)習(xí)，有些則需要制定相應(yīng)的實(shí)施方案、推進(jìn)工作，有些還需要上報(bào)各種表格、推薦材料等。根據(jù)需要回復(fù)類型對(duì)收文情況進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，只有約41.0%的文件不需要作出回復(fù)，其余約59.0%的文件通知?jiǎng)t需要有不同形式的回應(yīng)，主要以落實(shí)情況報(bào)告、制定方案、接受檢查及提交各種材料為主。這種回應(yīng)要求在一定程度上是對(duì)學(xué)校各項(xiàng)工作的督導(dǎo)和檢查，需要學(xué)校教師做好相應(yīng)準(zhǔn)備，形成相關(guān)的文字資料、工作記錄及活動(dòng)開展等，對(duì)學(xué)校來(lái)說這種督導(dǎo)檢查的比例仍然偏高。

如在實(shí)地調(diào)研中有校長(zhǎng)談到，上級(jí)部門下發(fā)的文件不僅數(shù)量多，而且大多有配套的檢查督導(dǎo)以及通報(bào)措施，給學(xué)校常規(guī)教學(xué)帶來(lái)較大壓力。即便是在不需要回復(fù)的文件里面，也有很多需要學(xué)校開展和執(zhí)行的工作任務(wù)，部分文件可能不是對(duì)通知本身的回復(fù)，而是對(duì)后續(xù)相關(guān)工作的部署，這些都需要中小學(xué)進(jìn)行落實(shí)和安排，因?yàn)橹灰霞?jí)下發(fā)的通知多數(shù)會(huì)有配套的后續(xù)督導(dǎo)或檢查。

1. 實(shí)施總量管理：大幅精簡(jiǎn)、整合各類檢查評(píng)選

針對(duì)目前各部門對(duì)中小學(xué)校發(fā)文數(shù)量仍多的問題，各級(jí)政府需要進(jìn)一步落實(shí)中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》，層層大幅度精簡(jiǎn)文件，確保發(fā)給縣級(jí)以下的文件數(shù)量減少30%～50%，尤其是實(shí)現(xiàn)對(duì)學(xué)校的督查檢查考核事項(xiàng)減少50%以上的目標(biāo)。同時(shí)，要發(fā)揮地方黨委教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組的作用，對(duì)現(xiàn)有涉及中小學(xué)校和教師的督查檢查評(píng)比考核事項(xiàng)進(jìn)行一次集中清理，嚴(yán)格控制總量和頻次，嚴(yán)格對(duì)標(biāo)中央要求的總量控制標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)減量管理目標(biāo)。此外，可以通過實(shí)施“部門限量”，對(duì)教育、文化、衛(wèi)生、安全及其他部門對(duì)中小學(xué)的年度發(fā)文數(shù)量進(jìn)行限量管理，根據(jù)地區(qū)實(shí)際和總量標(biāo)準(zhǔn)確定各部門發(fā)文數(shù)量的限額標(biāo)準(zhǔn)，倒逼各部門精簡(jiǎn)管理業(yè)務(wù)、提升管理效能。

2. 實(shí)施備案管理：堅(jiān)持一事一文，規(guī)范發(fā)文渠道

各地要全面實(shí)施政府發(fā)文的備案管理，按照“歸口管理”原則，實(shí)行年度計(jì)劃和審批報(bào)備制度；要推進(jìn)權(quán)力清單、負(fù)面清單和責(zé)任清單的管理制度；同時(shí)積極倡導(dǎo)“一事一文”管理，避免“一事多文”問題，堅(jiān)決避免對(duì)中小學(xué)校和教師隨意提出要求。此外，針對(duì)目前發(fā)文部門和收文渠道均較多的問題，一方面要規(guī)范不同部門的發(fā)文行為，涉及中小學(xué)校的業(yè)務(wù)由教育部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開展，對(duì)內(nèi)容相近事項(xiàng)進(jìn)行整合，避免各相關(guān)部門打著黨委和政府旗號(hào)的各種檢查。如多個(gè)部門的進(jìn)校園活動(dòng)，要依法對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)一管理、規(guī)劃和監(jiān)督，確保進(jìn)校園活動(dòng)與學(xué)校常規(guī)教學(xué)有機(jī)銜接。[4]另一方面，要統(tǒng)一各類發(fā)文渠道平臺(tái)，嚴(yán)格規(guī)范區(qū)域性文件通知的下發(fā)方式與平臺(tái)，杜絕通過各種非正式渠道向中小學(xué)校下發(fā)通知要求。

3. 實(shí)施“一單制考核”：完善學(xué)校辦學(xué)的績(jī)效考核制度

減輕中小學(xué)辦學(xué)負(fù)擔(dān)，核心內(nèi)容是推進(jìn)對(duì)中小學(xué)辦學(xué)的考核評(píng)價(jià)制度改革，從政策導(dǎo)向上有效激發(fā)學(xué)校的辦學(xué)活力。對(duì)此，建議實(shí)施“一單制考核”，經(jīng)教育、人事、組織等部門批準(zhǔn)后統(tǒng)一下發(fā)年度考核方案，即對(duì)中小學(xué)校的全部考核在一年只能下發(fā)一次整合后的考核清單文件，其他時(shí)間、其他部門不再單獨(dú)下發(fā)或增加有關(guān)考核的文件。同時(shí)，對(duì)日常工作下發(fā)的文件實(shí)施“免責(zé)考核”，即因?yàn)槌Ｒ?guī)工作推動(dòng)下發(fā)的文件，僅是著眼于工作推動(dòng)，都不再納入考核，不實(shí)施“留痕”管理。此外，為有效保障中小學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，需要完善對(duì)學(xué)校辦學(xué)績(jī)效考核的頂層設(shè)計(jì)，充分考慮不同學(xué)段、不同類型學(xué)校特點(diǎn)，科學(xué)合理地設(shè)置綜合考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，為減輕學(xué)校辦學(xué)負(fù)擔(dān)、提高辦學(xué)自主權(quán)創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

4. 實(shí)施智能化管理：借助信息化手段提高治理效能

為全面保障中小學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，不僅要減少各類檢查評(píng)比考核的數(shù)量，還需要提高各級(jí)政府部門的教育治理效能，尤其是借助大數(shù)據(jù)、信息化手段提高管理實(shí)效性，為中小學(xué)自主高質(zhì)量辦學(xué)減負(fù)增效。一方面，在規(guī)范精簡(jiǎn)各類報(bào)表填寫和材料報(bào)送工作中，需要充分借助信息化手段簡(jiǎn)化程序、提高效率，提升數(shù)據(jù)采集信息化水平和使用效益，如通過整合各類教育信息管理系統(tǒng)和統(tǒng)一平臺(tái)，形成一次采集、多次使用的數(shù)據(jù)共享機(jī)制等。另一方面，在政府教育治理中要樹立大數(shù)據(jù)治理意識(shí)，依靠“新技術(shù)賦能”將是實(shí)現(xiàn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化突破的重要工具，比如通過人工智能提高教育治理的前瞻性、預(yù)見性和科學(xué)性。

5. 實(shí)施現(xiàn)代化管理：健全學(xué)校內(nèi)部治理機(jī)制和體系

在打破部門壁壘、全面下放辦學(xué)自主權(quán)的同時(shí)，還需要規(guī)范中小學(xué)校辦學(xué)行為，有效克服“一放就亂、一管就死”的問題。辦學(xué)自主權(quán)的下放，校長(zhǎng)不是唯一主體，同時(shí)有賴于全體教師的共同參與，還涉及學(xué)校內(nèi)部治理機(jī)制的問題。[5]因此，只有實(shí)施現(xiàn)代化管理，推進(jìn)學(xué)校內(nèi)部治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，提升中小學(xué)校治理效能，才能真正確保學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的有效落實(shí)，使辦學(xué)活力激發(fā)得到保障。為此，一方面要強(qiáng)化學(xué)校黨組織功能，加強(qiáng)對(duì)學(xué)校重大事項(xiàng)的政治把關(guān)，同時(shí)要注重選優(yōu)配強(qiáng)校長(zhǎng)，健全學(xué)校決策機(jī)制。[6]另一方面，要落實(shí)教職工代表大會(huì)、家長(zhǎng)委員會(huì)和學(xué)生委員會(huì)制度，審議學(xué)校重大決策，建立家校協(xié)同育人機(jī)制。此外，還要加快推進(jìn)學(xué)校章程建設(shè)，提高學(xué)校自主管理、自我約束能力，不斷健全學(xué)校內(nèi)部治理體系。

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[6] 褚宏啟.教育行政權(quán)力的優(yōu)化配置：合理擴(kuò)張與嚴(yán)格制約[J].北京大學(xué)教育評(píng)論，2013（3）：160-170.

（編輯 王淑清）

注釋：① 本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金教育學(xué)2020年度重點(diǎn)課題“完善黨對(duì)教育工作全面領(lǐng)導(dǎo)的制度研究”（項(xiàng)目編號(hào)：AAA200006）的研究成果。張志勇為本文通訊作者。