我國農(nóng)用地土地發(fā)展權(quán)歸屬探析

文/張方建

一、土地發(fā)展權(quán)的由來及概念

（一）土地發(fā)展權(quán)的由來

土地發(fā)展權(quán)這一概念最早是由英國提出的。1942 年，英國的補(bǔ)償與改進(jìn)專家委員會（Committee of Compensation and Betterment）發(fā)布了《尤斯沃特報告》（Uthwatt Report），該報告指出，土地用途管制本身并不會增加或者減少所有受管制土地的價值總和，只會在土地之間引起價值轉(zhuǎn)移，使得允許開發(fā)的土地價值上升，禁止開發(fā)的土地價值下降[1]，這就導(dǎo)致部分土地價值從禁止開發(fā)的土地流向允許開發(fā)的土地。這種價值轉(zhuǎn)移不可避免地會導(dǎo)致同地不同價的不公平現(xiàn)象。為應(yīng)對這種不公，《尤斯沃特報告》嘗試性地提出了土地發(fā)展權(quán)的理念，其內(nèi)涵為“改變土地使用性質(zhì)或提高土地利用強(qiáng)度的權(quán)益”，并提倡把這種土地發(fā)展權(quán)收歸國有，以解決土地用途管制所引起的土地發(fā)展性利益分配不公的問題。

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束之后，面對沉重的國家重建壓力，英國政府逐漸意識到土地資源對國家發(fā)展的重要性，于是開始注重對土地的保護(hù)，尤其是對土地發(fā)展性利益的保護(hù)。由于對這一利益的保護(hù)缺少法律支撐，英國于1947 年出臺了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（Town and Country Planning Act），并在這部法律中正式確立了土地發(fā)展權(quán)，這標(biāo)志著這一新興土地權(quán)利正式登上了歷史舞臺。緊接著，土地發(fā)展權(quán)這一概念被引入美國。世界上的許多國家，比如德國、韓國、法國等，都開始使用土地發(fā)展權(quán)的概念。

（二）我國土地發(fā)展權(quán)的概念

在我國，土地發(fā)展權(quán)這一概念的出現(xiàn)，最早可以追溯至1992 年原國家土地管理局主持匯編的《各國土地制度研究》。該書認(rèn)為，所謂土地發(fā)展權(quán)，就是指土地變更為不同性質(zhì)使用之權(quán)，如原有農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，或者提高土地原有使用集約度之權(quán)。[2]雖然這本書早在上世紀(jì)九十年代就提出了土地發(fā)展權(quán)的概念，但至今還沒有專門的法律對這一概念進(jìn)行明確界定，學(xué)界也沒有形成統(tǒng)一的觀點(diǎn)。總體來看，對此有狹義與廣義兩種觀點(diǎn)。1998 年，沈守愚教授最早提出了土地發(fā)展權(quán)的狹義說。他認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)其實(shí)就是農(nóng)地發(fā)展權(quán)，是一種把農(nóng)業(yè)用地改變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)建設(shè)用地的權(quán)利。[3]江平教授也持類似觀點(diǎn)，他認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)就是土地產(chǎn)權(quán)人對土地使用性質(zhì)進(jìn)行變更之權(quán)，是一種可與所有權(quán)相分割而單獨(dú)處分的財產(chǎn)權(quán)。[4]總之，狹義說的實(shí)質(zhì)主要就是土地發(fā)展權(quán)僅包括轉(zhuǎn)變土地利用性質(zhì)的權(quán)利。廣義說的代表學(xué)者是劉國臻教授，他認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)的概念應(yīng)當(dāng)是相對廣泛的，既包括轉(zhuǎn)變土地利用性質(zhì)之權(quán)，也包括提高土地利用集約度之權(quán)。[5]侯華麗又以列舉的形式更加詳細(xì)地描述了廣義的土地發(fā)展權(quán)。她認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)應(yīng)包括農(nóng)用地變更為非農(nóng)用地的發(fā)展權(quán)、未利用地變更為農(nóng)用地或建設(shè)用地的發(fā)展權(quán)、在農(nóng)用地使用性質(zhì)不變的情況下擴(kuò)大投入的發(fā)展權(quán)、在建設(shè)用地上進(jìn)行建設(shè)的發(fā)展權(quán)。[6]總之，廣義說堅(jiān)持，土地發(fā)展權(quán)的概念應(yīng)涵蓋兩個方面，即土地權(quán)利人改變現(xiàn)有土地用途的權(quán)利及提高現(xiàn)有土地利用程度的權(quán)利。本文贊同廣義說的觀點(diǎn)，在國外土地發(fā)展權(quán)制度運(yùn)行中，也較為普遍地采用廣義說。

二、土地發(fā)展權(quán)的產(chǎn)生

這部分所分析的土地發(fā)展權(quán)的產(chǎn)生不是指土地發(fā)展權(quán)的產(chǎn)生背景、產(chǎn)生經(jīng)過等，而是指土地發(fā)展權(quán)產(chǎn)生的內(nèi)因，具體來講，就是土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利來源，意圖探究是哪些因素催生了土地發(fā)展權(quán)這一權(quán)利。本文認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)的產(chǎn)生不是一蹴而就的，而是一個漸進(jìn)的過程，可將其分為三個階段。

（一）初始形態(tài)——土地使用權(quán)

從土地發(fā)展權(quán)的概念出發(fā)，無論是改變土地的利用性質(zhì)，還是提高土地的利用集約度，其本質(zhì)上仍是權(quán)利主體對土地的占有、使用和收益的權(quán)利，轉(zhuǎn)變用途之后的使用與轉(zhuǎn)變用途之前的使用在性質(zhì)上是沒有區(qū)別的，都是對土地使用權(quán)的行使。在現(xiàn)代國家實(shí)行土地用途管制制度之前，根本沒人會在意自己所有的土地是否含有發(fā)展性的權(quán)利，因?yàn)榇藭r奉行的是所有權(quán)絕對理論，即所有權(quán)人有不受公法與私法約束地自由處分和使用自己所有之物的權(quán)利，這就意味著土地權(quán)利人能夠隨心所欲地開發(fā)、利用自己的土地，不受任何公權(quán)力的限制和干預(yù)，而且土地的縱向范圍也不受約束，可以延伸至地上或地下無限的空間。所以，在公權(quán)力介入土地管制之前的社會，土地發(fā)展權(quán)是天然依附于土地所有權(quán)的，可以說是天然地等同于土地使用權(quán)。本文把這一階段的土地發(fā)展權(quán)稱為土地發(fā)展權(quán)的初始形態(tài)。

（二）受限形態(tài)——用途管制

在現(xiàn)代社會，土地發(fā)展權(quán)的初始形態(tài)已不再具備成立條件。隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，土地資源的稀缺性和外部性表現(xiàn)日益明顯，土地產(chǎn)權(quán)開始逐漸受到公法與私法的限制。國家為了對區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)行宏觀布局，優(yōu)化土地資源配置，保證有限的土地資源能夠得到充分合理利用，開始通過立法的形式制定土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，確定土地使用條件，并以國家強(qiáng)制力保證實(shí)施。因此，土地權(quán)利人只能嚴(yán)格按照規(guī)劃用途和條件來使用土地。正是由于公權(quán)力的介入，土地開始受到法定的用途管制，土地產(chǎn)權(quán)主體不能僅憑個人意愿隨意開發(fā)利用土地，若想達(dá)到現(xiàn)有土地用途之外的目的，只能轉(zhuǎn)變土地利用性質(zhì)或提高土地利用集約度，從而催生了土地發(fā)展權(quán)的概念。在這一階段，土地發(fā)展權(quán)雖已初步成形，但由于用途管制剛開始實(shí)施，還未產(chǎn)生“城市效應(yīng)”①，不同用途的土地之間還未形成價值差，轉(zhuǎn)變土地用途并不會給土地權(quán)利主體帶來更大的價值，所以本文將這一階段的土地發(fā)展權(quán)稱為土地發(fā)展權(quán)的受限形態(tài)。

（三）完整形態(tài)——社會增值

實(shí)際上，國家對土地實(shí)行用途管制之后，并不會立即造成土地增值。用途管制只是對土地利用性質(zhì)和強(qiáng)度進(jìn)行分類或限制，這種分類或限制所產(chǎn)生的影響不會直接作用于土地價值，而是直接作用于社會建設(shè)。劃分為不同用途的土地會朝著不同的方向發(fā)展，最典型的例子就是建設(shè)用地與耕地。只有劃為建設(shè)用地的土地才能進(jìn)行開發(fā)、建設(shè)，所以建設(shè)用地上不斷興建交通、醫(yī)療、教育、商業(yè)等城市基礎(chǔ)設(shè)施，逐漸發(fā)展成社會經(jīng)濟(jì)中心，而耕地則從始至終被用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，發(fā)展成為城市郊區(qū)或農(nóng)村。這種社會建設(shè)引起的差異促使現(xiàn)有土地用途轉(zhuǎn)換產(chǎn)生了土地發(fā)展性增益，即土地增值，它在本質(zhì)上屬于一種外部經(jīng)濟(jì)，[7]是整體社會經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的結(jié)果，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、商業(yè)醫(yī)療中心發(fā)展等社會因素是它產(chǎn)生的直接原因。在這一階段，不同用途的土地具有高低不同的收益價值，從而催生了土地權(quán)利人發(fā)展土地的欲望。本文將這一階段的土地發(fā)展權(quán)稱為土地發(fā)展權(quán)的完整形態(tài)。

三、英美土地發(fā)展權(quán)歸屬及啟示

土地發(fā)展權(quán)的歸屬是土地發(fā)展權(quán)立法以及政策制定的基礎(chǔ)，直接關(guān)系到土地發(fā)展收益的分配問題，因此，探討土地發(fā)展權(quán)的歸屬是重要且具有鋪墊性的。英美兩國的土地發(fā)展權(quán)制度相對成熟，且土地發(fā)展權(quán)的概念也是由這兩國最早提出的，因此，這兩國的土地發(fā)展權(quán)歸屬值得我們關(guān)注，有必要對其進(jìn)行逐一分析。

（一）英美土地發(fā)展權(quán)歸屬

1947 年，英國頒布《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，明確本國施行土地發(fā)展權(quán)國有化制度，規(guī)定在私有土地產(chǎn)權(quán)不變的情況下，全國一切私有土地的未來發(fā)展權(quán)均歸國家所有。土地開發(fā)者（主要是指土地產(chǎn)權(quán)人）必須先向國家購買待開發(fā)土地的土地發(fā)展權(quán)，才能取得土地開發(fā)許可。簡單來看，英國私有土地所有權(quán)人并不享有自己土地的發(fā)展權(quán)，土地發(fā)展權(quán)與土地所有權(quán)相分離，若想改變現(xiàn)有土地用途，例如將農(nóng)用地變更為建設(shè)用地，就必須先向國家購買自己土地相應(yīng)的發(fā)展權(quán)。英國的這種土地發(fā)展權(quán)制度運(yùn)行模式可以用“漲價歸公”來概括。

在美國早期的城市化進(jìn)程中，土地權(quán)利人可以不受任何限制地隨意開發(fā)自己的土地，這使得城市迅速擴(kuò)張，大量農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，造成大量耕地流失的嚴(yán)重后果。為了應(yīng)對這一問題，美國開始施行土地用途管制與分區(qū)規(guī)劃，即在規(guī)劃管制區(qū)內(nèi)部，土地開發(fā)權(quán)益受到限制的土地產(chǎn)權(quán)人因此所遭受的損失由其自己承擔(dān)，不得以開發(fā)受限為由向政府請求賠償。然而，這種土地用途管制不僅沒有達(dá)到預(yù)期效果，反而招致訴訟。土地產(chǎn)權(quán)人認(rèn)為，土地分區(qū)規(guī)劃有違反美國憲法之嫌疑。②為了化解土地用途管制在理論上存在的爭議以及彌補(bǔ)其現(xiàn)實(shí)中存在的不足，美國政府從英國引入了土地發(fā)展權(quán)的概念并進(jìn)行了本土化改造。與英國的不同之處是，美國的土地發(fā)展權(quán)歸屬于土地產(chǎn)權(quán)人，但雙方也有相同之處，即土地發(fā)展權(quán)可與土地所有權(quán)相分離，并獨(dú)立為一項(xiàng)可單獨(dú)處分的財產(chǎn)權(quán)。根據(jù)這一理念，美國建立了兩種土地發(fā)展權(quán)運(yùn)行制度，分別是土地發(fā)展權(quán)購買和土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)。土地發(fā)展權(quán)購買的運(yùn)行模式是，美國政府出資向土地產(chǎn)權(quán)人購買土地發(fā)展權(quán)，土地產(chǎn)權(quán)人處分土地發(fā)展權(quán)之后便不再享有開發(fā)土地的權(quán)利，只能按照現(xiàn)有用途使用土地。土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)實(shí)際上是運(yùn)用市場化手段，在不同產(chǎn)權(quán)主體之間實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)。該制度的運(yùn)行模式為，政府根據(jù)土地分區(qū)規(guī)劃預(yù)先設(shè)立適宜開發(fā)區(qū)和不適宜開發(fā)區(qū)，適宜開發(fā)區(qū)一般為市中心或未來城市發(fā)展區(qū)，不適宜開發(fā)區(qū)一般為環(huán)境保護(hù)區(qū)、農(nóng)業(yè)集中區(qū)等，不適宜開發(fā)區(qū)的土地產(chǎn)權(quán)人在市場上將其土地發(fā)展權(quán)出讓給適宜開發(fā)區(qū)的土地產(chǎn)權(quán)人，土地發(fā)展權(quán)出讓后，前者只能依現(xiàn)狀使用土地，不再享有開發(fā)土地的權(quán)利，而后者則可將其購買的土地發(fā)展權(quán)與自己原有土地的發(fā)展權(quán)累加使用，以實(shí)現(xiàn)超額開發(fā)土地之目的。美國的這兩種土地發(fā)展權(quán)制度運(yùn)行模式可以用“漲價歸私”來概括。

（二）對我國的啟示

雖然英美兩國都采用土地私有制，但土地發(fā)展權(quán)卻有截然不同的歸屬。英國的土地發(fā)展權(quán)歸屬于國家，美國的土地發(fā)展權(quán)歸屬于土地所有者。前者注重公平，以實(shí)現(xiàn)絕對的社會公平為基本價值取向，后者注重效率，以尊重和保護(hù)私人利益為直接目的。盡管“漲價歸公”和“漲價歸私”這兩種土地發(fā)展權(quán)運(yùn)行模式所追求的社會價值各不相同，但它們有一個共同點(diǎn)，即土地發(fā)展權(quán)可與土地所有權(quán)完全分離，獨(dú)立為一項(xiàng)可處分移轉(zhuǎn)的財產(chǎn)權(quán)。實(shí)際上，這種權(quán)利分離的現(xiàn)象是國家對土地所有權(quán)進(jìn)行限制的結(jié)果。早在古羅馬時期，隨著地役權(quán)、相鄰權(quán)等土地附著權(quán)利的出現(xiàn)，絕對土地所有權(quán)的觀念開始受到挑戰(zhàn)，到了近現(xiàn)代社會，基于社會公共利益和防止權(quán)利濫用的考量，又誕生了取水權(quán)、通行權(quán)、采礦權(quán)等獨(dú)立于土地所有權(quán)的權(quán)利形式。可以說，在某種程度上，土地發(fā)展權(quán)的構(gòu)想是受到采礦權(quán)可與土地所有權(quán)相分離并單獨(dú)處分這一經(jīng)驗(yàn)的啟發(fā)而產(chǎn)生的。除此之外，這兩種歸屬模式還都體現(xiàn)了明顯的國家參與性，即國家能夠成為土地發(fā)展權(quán)的所有者。英國直接通過法律規(guī)定土地發(fā)展權(quán)為國有，美國則通過土地分區(qū)規(guī)劃，確定哪些土地的發(fā)展權(quán)可以出讓給國家，哪些可以在民事主體之間自愿流轉(zhuǎn)。

英美兩國土地發(fā)展權(quán)具有權(quán)利分割性和國家參與性的特點(diǎn)，考慮到我國的土地所有制形式，我國的土地發(fā)展權(quán)既不宜簡單地歸土地產(chǎn)權(quán)人所有，也不宜一刀切地歸國家所有，因?yàn)檫@兩種歸屬都過于絕對。在探討我國土地發(fā)展權(quán)的歸屬時，應(yīng)當(dāng)遵循公平與效率相統(tǒng)一的原則，從本國國情出發(fā)，做到兼顧國家、社會和個人三者的利益，從而構(gòu)建科學(xué)合理的土地發(fā)展權(quán)歸屬模式。

四、我國農(nóng)用地土地發(fā)展權(quán)歸屬分析

按照《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，我國土地可分為城區(qū)土地、城郊土地和農(nóng)村土地，城區(qū)土地歸國家所有，城郊和農(nóng)村土地除法律規(guī)定屬國家所有之外，其余歸農(nóng)民集體所有。因此，我國土地所有權(quán)形式分為國家所有和農(nóng)民集體所有兩種。目前，學(xué)界對前者土地發(fā)展權(quán)歸屬于國家沒有爭議，但對后者的土地發(fā)展權(quán)歸屬存在分歧，并形成了不同的學(xué)說。

（一）國有說

國有說認(rèn)為，我國農(nóng)用地的土地發(fā)展權(quán)應(yīng)當(dāng)歸國家所有，這樣更有助于實(shí)現(xiàn)社會公平以及土地宏觀調(diào)控。

從社會公平角度考量，國有說認(rèn)為改變土地現(xiàn)有用途所帶來的增值性收益并非源于土地權(quán)利人的個人努力與創(chuàng)造，而是社會發(fā)展、人口和經(jīng)濟(jì)增長等多種社會因素共同作用的結(jié)果，土地發(fā)展性收益超脫于原有土地使用權(quán)的價值，所以農(nóng)用地的土地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸國家所有，由全體人民共享。例如，土壤品質(zhì)相同且位置相鄰的兩塊農(nóng)地，它們的初始價值相等，但如果其中一塊農(nóng)地因?yàn)檎块T投資興建公路、學(xué)校、醫(yī)院等公共基礎(chǔ)設(shè)施而變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，這種土地開發(fā)所蘊(yùn)藏的發(fā)展性利益將會使其價值驟增，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過相鄰的那塊農(nóng)地。這種額外的經(jīng)濟(jì)利益實(shí)屬政府社會性投資的結(jié)果，土地權(quán)利人對這種價值暴漲并未付出過任何勞動或投資，該利益由土地權(quán)利人無償占有確屬不勞而獲，易引發(fā)社會不公和利害沖突。若通過土地發(fā)展權(quán)國有的形式將土地未來的發(fā)展性收益返還社會，則可避免上述社會不公的產(chǎn)生。

從土地宏觀調(diào)控角度考量，國有說認(rèn)為，若農(nóng)用地的土地發(fā)展權(quán)歸土地權(quán)利人所有，則會強(qiáng)化農(nóng)民將農(nóng)用地用于非農(nóng)開發(fā)的沖動，這將威脅甚至破壞耕地保護(hù)制度的實(shí)施，破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)地自然屬性，這不利于實(shí)施土地利用總體規(guī)劃和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控。因此，為了實(shí)現(xiàn)有效合理利用土地資源、保護(hù)耕地、發(fā)揮土地對國民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控作用等目的，將土地發(fā)展權(quán)歸屬于國家是有必要的。

（二）集體說

集體說認(rèn)為，農(nóng)用地的土地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸農(nóng)民集體所有，這樣更有利于維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)屬利益，確保農(nóng)民集體參與社會利益分配，也有利于踐行物權(quán)平等原則。

集體說認(rèn)為，從維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的角度考量，現(xiàn)行農(nóng)地征地補(bǔ)償制度極大地抑制了農(nóng)民對自己土地發(fā)展性經(jīng)濟(jì)價值的獲取。一直以來，地方政府通過土地用途管制與農(nóng)用地征地補(bǔ)償制度，以遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于建設(shè)用地的價格將農(nóng)村集體土地收歸國有，再將其以建設(shè)用地的市場價格出讓給開發(fā)商，使得開發(fā)商憑借自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力，借助政府之力巧取農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)，形成地方政府與開發(fā)商瓜分集體土地蘊(yùn)藏的巨大發(fā)展性收益的不公現(xiàn)象，致使農(nóng)民的土地財產(chǎn)性利益長期得不到保障。對此，有些農(nóng)民采用各種形式進(jìn)行抗?fàn)帲纬闪宿r(nóng)用地未經(jīng)審批擅自改變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的隱形市場交易（比如小產(chǎn)權(quán)房）。因此，農(nóng)用地的土地發(fā)展權(quán)歸農(nóng)民集體所有是必要的，這不僅能保障農(nóng)民權(quán)益，消除目前征地補(bǔ)償制度存在的缺陷，還能極大地減少土地違法案件數(shù)量，從根本上杜絕農(nóng)用地未經(jīng)批準(zhǔn)擅自變更為建設(shè)用地的隱形市場交易現(xiàn)象。

此外，集體說還認(rèn)為，根據(jù)《民法典》第二百零六條第三款規(guī)定的權(quán)利平等原則，國家所有與集體所有這兩種土地產(chǎn)權(quán)形式在法律上的地位應(yīng)當(dāng)是平等的，它們的權(quán)利內(nèi)涵也應(yīng)該是一致的。[8]民法典對國家、集體和私人的物權(quán)實(shí)行平等保護(hù)，國有土地發(fā)展權(quán)歸國家，集體所有土地發(fā)展權(quán)卻被國家從農(nóng)用地的土地產(chǎn)權(quán)束中剝離出來，由政府完全享有，這不符合《民法典》規(guī)定的平等原則?？梢哉f，實(shí)踐中農(nóng)民集體土地發(fā)展性利益得不到保障，與土地征用、征收過程中沒有貫徹物權(quán)平等原則有著直接關(guān)系。因此，既然土地的集體所有與國家所有在法律上都是平等的，那么農(nóng)用地的土地發(fā)展權(quán)就理應(yīng)由農(nóng)民集體所有。

（三）共有說

共有說堅(jiān)持認(rèn)為，土地本質(zhì)上是一種資源性財產(chǎn)，兼具資源、財產(chǎn)二元屬性，承載著公益、私益的雙重利益實(shí)現(xiàn)訴求，因此，農(nóng)用地的土地發(fā)展權(quán)不應(yīng)歸屬于單一主體，應(yīng)由國家和農(nóng)民集體共有。簡單地將農(nóng)用地土地發(fā)展權(quán)歸某一主體獨(dú)享的觀點(diǎn)過于片面和絕對，容易造成公利私益失衡和土地資源配置失控。一方面，若農(nóng)用地的土地發(fā)展權(quán)歸國家獨(dú)享，不僅會造成集體土地與國有土地“同地不同權(quán)”的后果，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民集體的土地權(quán)益，而且會激化現(xiàn)行農(nóng)用地征地補(bǔ)償制度中政府與農(nóng)民之間的矛盾，形成政府與民爭利的現(xiàn)象，從而引發(fā)征地沖突和農(nóng)民維權(quán)；另一方面，若農(nóng)用地的土地發(fā)展權(quán)單獨(dú)歸集體所有，農(nóng)民集體可能會受利益驅(qū)使而大肆轉(zhuǎn)變土地用途，從而加速土地資源流失，使土地資源得不到合理配置。此外，由于土地增值來源于社會全體的貢獻(xiàn)，將此收益全部分配給農(nóng)民集體會加劇集體土地權(quán)利人之間機(jī)會利益的不均等。[9]因此，只有農(nóng)用地的土地發(fā)展權(quán)歸國家和農(nóng)民集體共有，才能維持公共利益與農(nóng)民集體利益之間的平衡。

（四）關(guān)于農(nóng)用地發(fā)展權(quán)歸屬的構(gòu)想

與國有說、集體說相比，共有說既從宏觀角度保證了公共利益，又從微觀角度維護(hù)了農(nóng)民集體利益，兩者結(jié)合，能夠促進(jìn)社會秩序和諧穩(wěn)定，似乎更具合理性。本文認(rèn)為，共有說依然具有一些局限性。首先，基于集體成員在集體中的平等關(guān)系，農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸農(nóng)民集體所有意味著失地農(nóng)民將與其他集體成員平等分享“自己的土地”的發(fā)展性收益。從失地農(nóng)民的角度來看，這似乎是大家合謀賣了他的土地，他還必須與大家分享收益，其他集體成員分到的收益似乎是一種“不勞而獲”。其次，受農(nóng)村集體這一土地產(chǎn)權(quán)主體模糊屬性的影響，若土地發(fā)展權(quán)完全歸農(nóng)村集體所有，則可能導(dǎo)致土地發(fā)展權(quán)虛置的現(xiàn)象，這不符合效率原則。最后，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》以及 2015 年國務(wù)院一號文件《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》中都明確提出，要建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個人收益。農(nóng)用地的土地發(fā)展權(quán)歸國家和集體共有，只是兼顧了國家與集體的利益，并沒有兼顧農(nóng)民個人的利益，更不符合合理提高個人收益的理念。因此，本文建議農(nóng)用地的土地發(fā)展權(quán)歸國家、集體和農(nóng)民三者共有，這更符合公平與效率相統(tǒng)一原則。

國家是農(nóng)用地土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利主體，主要是因?yàn)橥恋匕l(fā)展性利益的產(chǎn)生是社會因素共同作用的結(jié)果，國家作為社會建設(shè)的規(guī)劃者、投資者和管理者，理應(yīng)享有部分土地增值權(quán)益。集體是農(nóng)用地的所有權(quán)人，若將其從土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利主體中剝離，有違物權(quán)平等原則，故集體也應(yīng)享有農(nóng)用地的土地發(fā)展權(quán)。農(nóng)民個體之所以能成為農(nóng)用地土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利主體之一，主要是因?yàn)槠湎碛型恋厥褂脵?quán)。在我國，雖然村集體是農(nóng)用地的所有權(quán)人，但在集體土地產(chǎn)生之初，就存在所有權(quán)人與使用權(quán)人相分離的狀態(tài)，所有權(quán)人是集體，使用權(quán)人是農(nóng)民個體。本文認(rèn)為，農(nóng)用地的土地發(fā)展權(quán)主要依托土地所有權(quán)權(quán)能中的占有、使用、收益權(quán)而產(chǎn)生，與處分權(quán)的關(guān)聯(lián)性比較弱，土地的占有、使用、收益權(quán)是依托農(nóng)民個體而非集體來實(shí)現(xiàn)的，所以農(nóng)民個體也應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)用地土地發(fā)展權(quán)的享有者之一。

五、結(jié)論

土地發(fā)展權(quán)的產(chǎn)生不是一蹴而就的，而是一個漸進(jìn)的過程，它的初始形態(tài)是土地使用權(quán)，用途管制和社會增值賦予并詮釋了其完整的內(nèi)涵。英美土地發(fā)展權(quán)歸屬模式表明，土地發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)可與土地所有權(quán)相分離并單獨(dú)移轉(zhuǎn)處分的財產(chǎn)權(quán)，這種移轉(zhuǎn)體現(xiàn)了強(qiáng)烈的國家參與性。在確定我國農(nóng)用地的土地發(fā)展權(quán)歸屬時，既不能一刀切地認(rèn)為其歸國家所有，也不能拋棄公共利益而認(rèn)為其完全歸屬于農(nóng)民集體，應(yīng)當(dāng)遵循效率與公平相統(tǒng)一原則，立足本國國情，兼顧國家、集體和個人利益，合理提高個人收益。因此，較為合理的做法是國家、集體和農(nóng)民個人三者共享農(nóng)用地的土地發(fā)展權(quán)。

注釋

①本文將土地用途管制實(shí)施之后的社會變遷，即城市擴(kuò)張、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人口增長等，稱為城市效應(yīng)。

②參見：Euclid v. Amber Realty Co., 272 U. S. 365,388(1926).