城鎮(zhèn)化進(jìn)程中建設(shè)用地需求影響因素及應(yīng)對策略

文/禹四明

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的建設(shè)用地市場，明確了深化建設(shè)用地改革的方向、重點和要求。進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，在城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求劇增的同時，存在建設(shè)用地?zé)o序擴張、建設(shè)用地利用效率低下等問題，不僅影響了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，還將影響經(jīng)濟社會的持續(xù)健康發(fā)展。如何妥善處理建設(shè)用地需求與城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)系，成為亟待解決的重要課題。

一、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中建設(shè)用地需求問題研究綜述

城鎮(zhèn)化發(fā)展與建設(shè)用地需求增長相伴而行，兩者的內(nèi)在關(guān)系為理論界探索建設(shè)用地需求的影響因素、預(yù)測建設(shè)用地需求規(guī)模奠定了邏輯基礎(chǔ)。穆向麗（2007）通過構(gòu)建建設(shè)用地需求預(yù)測的多元線性回歸模型，實證分析了建設(shè)用地及其影響因子之間的相互關(guān)系及作用程度。郭宏（2010）運用近十年城鎮(zhèn)化進(jìn)程和建設(shè)用地需求數(shù)據(jù)，構(gòu)建了城鎮(zhèn)發(fā)展與建設(shè)用地需求增長預(yù)測模型。陳春、馮長春（2010）運用省級面板數(shù)據(jù)，從經(jīng)濟、社會、政府、地理等四個層面，對全國范圍內(nèi)建設(shè)用地增長的驅(qū)動力進(jìn)行了分解，構(gòu)建了建設(shè)用地需求增長的驅(qū)動力模型。趙可、張安錄（2013）實證分析了城鎮(zhèn)“人口規(guī)?！睂ㄔO(shè)用地需求增長的促進(jìn)作用。曲衍波等人（2021）以供需平衡理論為基礎(chǔ)，總結(jié)了建設(shè)用地需求影響因素，提出了農(nóng)村建設(shè)用地盤活利用潛力分配與釋放路徑。

在探究建設(shè)用地需求增長的同時，如何增加建設(shè)用地供給效率，同樣成為理論界研究的熱點。陳志剛（2008）在總結(jié)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地資源配置特征的基礎(chǔ)上，從土地資源優(yōu)化配置視角提出了改進(jìn)土地資源供給效率的思路構(gòu)想。吳垠（2017）從政治經(jīng)濟學(xué)角度探討了改革開放以來產(chǎn)業(yè)后備軍和土地后備軍分別主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷程，認(rèn)為只有提高建設(shè)用地供給效率、強化土地后備軍，才能讓城鎮(zhèn)真正成為中國經(jīng)濟發(fā)展的“永動機”，才能實現(xiàn)“以人民為中心”的城鎮(zhèn)化。丁俊華（2022）從完善土地流轉(zhuǎn)制度、深化征地制度改革、創(chuàng)新土地資源配置方式等角度，提出了增加建設(shè)用地供給效率的對策建議。

加強開發(fā)利用、提高利用效率，是緩解建設(shè)用地供求矛盾的關(guān)鍵。戴曉波（2013）認(rèn)為，解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中建設(shè)用地的供給約束，需要從體制、機制層面深化建設(shè)用地改革，提高建設(shè)用地開發(fā)利用效率。李靜等人（2017）從人口密度與人均耕地、土地開發(fā)利用程度、土地生產(chǎn)率等三個方面，實證分析了日本土地利用狀況，并從農(nóng)地利用、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)化、基礎(chǔ)設(shè)施、土地規(guī)劃和立法等角度，總結(jié)了日本城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地開發(fā)利用經(jīng)驗。譚永忠等人（2020）從科學(xué)編制開發(fā)規(guī)劃、建立多元合作共享機制、健全土地開發(fā)管理機構(gòu)、創(chuàng)新經(jīng)濟激勵政策、優(yōu)化退出機制等五個方面提出了未來存量用地開發(fā)利用的創(chuàng)新策略。

總之，學(xué)術(shù)界對城鎮(zhèn)化進(jìn)程中建設(shè)用地供求影響因素及開發(fā)利用策略的研究頗多，已形成了比較系統(tǒng)的理論體系。相較而言，國外城市化進(jìn)程走在前列，相關(guān)理論研究更加成熟，其理論研究和實踐探索向我們提供了重要借鑒，但其因雙方國情迥異而無法照單全收，需要我們結(jié)合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，繼續(xù)探尋城鎮(zhèn)化進(jìn)程中建設(shè)用地需求的影響因素及應(yīng)對策略。

二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中建設(shè)用地需求影響因素分析

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)迅速崛起的今天，影響建設(shè)用地需求的因素是多方面的。綜觀國內(nèi)外文獻(xiàn)，可將這些影響因素歸納為經(jīng)濟因素、社會因素、政策制度、生態(tài)環(huán)境等四類。

（一）經(jīng)濟因素對城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求的推動

土地是最重要的生產(chǎn)要素之一，但通常要與資金、技術(shù)、勞動力等其他要素組合才能形成現(xiàn)實生產(chǎn)力。建設(shè)用地的需求規(guī)模因經(jīng)濟增長、產(chǎn)能擴張、產(chǎn)業(yè)升級而相應(yīng)增加。

要素投入的規(guī)模和質(zhì)量是決定區(qū)域經(jīng)濟增長速度和效率的根本性因素。隨著經(jīng)濟總量持續(xù)增加、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，要素匯聚會引起城市邊界擴張、用地規(guī)模擴大，結(jié)構(gòu)優(yōu)化能推動用地效率提升，推動土地的集約化利用。

作為再生產(chǎn)的重要手段，固定資產(chǎn)投資是以貨幣形式表現(xiàn)的企業(yè)建造、購置固定資產(chǎn)的工作量及相關(guān)費用支出，包括房產(chǎn)、建筑物、機械設(shè)備等。固定資產(chǎn)投資總量增長必然增加建設(shè)用地需求，這是建設(shè)用地需求增長的重要推力。

經(jīng)濟發(fā)展的過程同時也是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的過程，隨著勞動力從第一產(chǎn)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，更多的農(nóng)用地將轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，這是應(yīng)對建設(shè)用地需求增長的必然選擇，這是城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模擴張的根本動力。

（二）社會因素對城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求的影響

城鎮(zhèn)化是農(nóng)村生活方式向城市生活方式的動態(tài)轉(zhuǎn)化過程，不僅是人的社會關(guān)系和人際關(guān)系在地域空間的質(zhì)變過程，而且是人的需求層次變化的過程。根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，人的需求由低到高依次為生理需求、安全需求、社會需求、尊重需求和自我實現(xiàn)需求。表現(xiàn)在生理需求層面的，是對維持生命機體生存的生活空間的占有欲望；表現(xiàn)在安全需求層面的，是對安全空間（住房）及由此產(chǎn)生的居住用地的占有欲望；表現(xiàn)在社會需求方面的，是對社會活動及由此產(chǎn)生的社交場館的占有欲望；表現(xiàn)在尊重需求層面的，是對標(biāo)示社會地位、彰顯自身尊嚴(yán)的空間的占有欲望；表現(xiàn)在自我實現(xiàn)層面的，是對追逐利潤的生產(chǎn)經(jīng)營空間的占有欲望。無論是哪個層次的需求，都會形成對居住、交通、文娛等建設(shè)用地的需求。特別是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，在各種要素和人口向城鎮(zhèn)匯聚的同時，人的各種需求交叉匯集，形成對城鎮(zhèn)生活居住用地、生產(chǎn)建設(shè)用地、公共設(shè)施用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地等多種建設(shè)用地的需求。因此，人的多層次需求是城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模擴張的社會根源。

（三）政策制度對城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求的影響

從政策制度層面來講，影響城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求的因素，主要有兩個方面：一是土地流轉(zhuǎn)制度的影響。長期以來，城鄉(xiāng)分割的二元土地制度，造成了“同地不同價、同地不同權(quán)”問題，不僅限制了建設(shè)用地的合理流轉(zhuǎn)和有效供給，還可能產(chǎn)生違背政策初衷的社會經(jīng)濟后果。二是社會保障制度的影響。土地不僅承載著生產(chǎn)要素職能，還承載著財產(chǎn)職能和社會保障職能。盡管土地不再是農(nóng)民賴以生存的基本生產(chǎn)要素，但在農(nóng)村社會保障制度缺失的情況下，為強化農(nóng)村土地的社會保障功能，土地流轉(zhuǎn)依然面臨諸多政策性、制度性限制。為規(guī)避法律制度限制，少數(shù)不法分子通過“隱性市場”或“黑市”非法出租（或轉(zhuǎn)讓）農(nóng)村土地，不僅影響土地流轉(zhuǎn)的市場秩序，還會影響建設(shè)用地利用效率，影響城鎮(zhèn)化建設(shè)的順利推進(jìn)。

（四）生態(tài)環(huán)境對城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求的影響

城市發(fā)展以及由此引起的建設(shè)用地規(guī)模擴張可能帶來生態(tài)破壞、環(huán)境污染等負(fù)面影響，環(huán)境保護政策則會反過來限制建設(shè)用地的擴張和城市的發(fā)展。從這個角度來講，城市發(fā)展、建設(shè)用地規(guī)模擴張與生態(tài)環(huán)境保護之間存在用地之爭。協(xié)調(diào)好兩者之間的矛盾，提高土地利用效率，是構(gòu)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的內(nèi)在要求，也是城鎮(zhèn)化進(jìn)程順利推進(jìn)的重要保障。

整體來講，我國的城鎮(zhèn)化利用建設(shè)用地的集約化水平亟待提高。根據(jù)權(quán)威部門的研究，城區(qū)擴展率與人口增長率的最佳比值約為1.12，但目前我國絕大多數(shù)城市偏離了這一數(shù)值，如北京的比值僅為0.43，而新疆各城市的綜合比值達(dá)到了112.771。根據(jù)《2019 中國城市空間開發(fā)簡報》，近五年來，全國城區(qū)面積增長率為13.5%，而同期人口增長率僅為8.9%，城區(qū)面積的無序擴張造成了大量“空城”，導(dǎo)致建設(shè)用地的低效利用，不利于緩解建設(shè)用地的供求矛盾2。

三、提高建設(shè)用地開發(fā)利用效率的思路構(gòu)想

有序挖掘城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地潛力、提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地的集約利用水平、健全城鎮(zhèn)建設(shè)用地的政策制度體系、緩和城鎮(zhèn)建設(shè)用地擴張的生態(tài)影響，是提高建設(shè)用地開發(fā)利用效率、緩解城鎮(zhèn)化進(jìn)程中建設(shè)用地供求矛盾的必然選擇。

（一）有序挖掘城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地潛力

一是強化老城區(qū)的更新改造，主要是將影響居民生產(chǎn)生活的工業(yè)企業(yè)盡快移出城區(qū)，在控制住宅建設(shè)密度的基礎(chǔ)上科學(xué)規(guī)劃，既要積極開發(fā)公共活動空間、拓寬公園綠地面積，也要增加社區(qū)內(nèi)、街坊內(nèi)、住宅區(qū)內(nèi)及道路沿線的綠地設(shè)置，以改善舊城區(qū)居民的生活環(huán)境質(zhì)量。二是明晰土地權(quán)屬、加強土地管理，主要是做好土地確權(quán)工作、明晰土地權(quán)屬，加強土地規(guī)劃和資源整合，有效避免土地閑置和違規(guī)占用問題，從而提高土地利用效率，緩解建設(shè)用地供需矛盾。三是優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，主要是在做好建設(shè)用地規(guī)劃方案的基礎(chǔ)上，將大型重工業(yè)企業(yè)遷出主城區(qū)、居民生活區(qū)，在縮小城區(qū)范圍內(nèi)工業(yè)用地建設(shè)規(guī)模的同時，合理控制居民用地規(guī)模，充分滿足公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)保、商業(yè)等用地需求，促進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和高效利用。

（二）提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地的集約利用水平

一是強化城鎮(zhèn)土地規(guī)劃管理，主要是圍繞建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會目標(biāo)，遵循“有保有壓，區(qū)別對待”的原則，妥善處理保護資源、優(yōu)化環(huán)境、保障建設(shè)的關(guān)系，從以“外延擴張”為主轉(zhuǎn)向以“內(nèi)涵挖潛”為主，通過合理安排各類用地，保障經(jīng)濟建設(shè)必要的、合理的建設(shè)用地需求，使有限的土地資源發(fā)揮出最大的作用，形成“以城帶鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)互動、協(xié)調(diào)發(fā)展”的良好局面。二是完善土地規(guī)劃管理的保障措施，重點針對違規(guī)購買農(nóng)村宅基地和“小產(chǎn)權(quán)房”、違法占用耕地、亂搭亂建、“一戶多宅”等問題，通過經(jīng)濟、行政、法律等手段加以懲治，以切實維護土地規(guī)劃的權(quán)威性，確保土地規(guī)劃得到貫徹執(zhí)行、土地資源得到高效利用。三是加強市場機制和平臺建設(shè)，充分發(fā)揮市場機制在土地資源優(yōu)化配置過程中的基礎(chǔ)性作用，減少經(jīng)營性土地流轉(zhuǎn)過程中的行政干預(yù)，將市場“無形的手”與政府“有形的手”結(jié)合起來，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置和集約利用。

（三）健全城鎮(zhèn)建設(shè)用地的政策制度體系

一是完善建設(shè)用地的征用管理制度。首先，完善征地管理和用地許可制度，使征地開發(fā)、用地審批能夠在法律框架內(nèi)規(guī)范運作，避免法律漏洞造成建設(shè)用地的違規(guī)征用和非理性擴張。其次，建立健全用地指標(biāo)置換制度，嚴(yán)格按照“占一補一、占補平衡”的原則，從嚴(yán)、從緊控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的規(guī)模和速度，確?，F(xiàn)有耕地面積不減少、質(zhì)量不下降。二是建立健全決策管理的約束機制。首先，強化對決策者、管理者權(quán)力的約束，在明確決策者、管理者職責(zé)權(quán)限的基礎(chǔ)上，建立健全考核評估機制，將決策者、管理者的權(quán)力裝入制度的籠子里。其次，完善建設(shè)用地規(guī)模決策的約束機制，建立科學(xué)高效的決策機制，從技術(shù)、方法入手，增強建設(shè)用地規(guī)模決策的科學(xué)性，同時也要為廣大民眾參與決策提供有效渠道，使建設(shè)用地管理決策能兼顧各領(lǐng)域、各階層民眾的利益。三是建立健全建設(shè)用地集約利用評價機制。建設(shè)用地的集約利用涉及經(jīng)濟社會、生態(tài)環(huán)境等多方面因素，只有綜合考慮土地投入強度、使用強度、經(jīng)濟效益、生態(tài)效益等多種評價指標(biāo)，才能對建設(shè)用地的利用效率進(jìn)行全面科學(xué)、客觀公正的綜合評價。

（四）緩和城鎮(zhèn)建設(shè)用地擴張的生態(tài)影響

一是強化相關(guān)理論研究。建設(shè)用地的空間擴張、結(jié)構(gòu)演變、環(huán)境影響、生態(tài)變遷，形成了“一對多”的互動影響和連環(huán)作用，只有加強理論研究，積極探索各方的作用機制、因果關(guān)系及影響因素，才能有針對性地制定調(diào)控措施和應(yīng)對策略，為人與自然的和諧發(fā)展、經(jīng)濟與社會的持續(xù)發(fā)展提供良好的制度環(huán)境，從而構(gòu)建起舒適、高效、安全、環(huán)保的城鎮(zhèn)建設(shè)新形態(tài)。二是加大生態(tài)修復(fù)投入。建設(shè)用地的開發(fā)利用在帶來經(jīng)濟效益的同時，也會造成生態(tài)影響。在建設(shè)用地的開發(fā)過程中，首先要考慮在經(jīng)濟發(fā)展可承受的范圍內(nèi)適當(dāng)增加新增建設(shè)用地的前置費用，并同步增加農(nóng)地開發(fā)、耕地復(fù)墾、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境整治的資金投入，其次要加強對鹽堿地、荒草地、裸土地、裸巖地、石礫地等未利用土地的開發(fā)投入，提高土地資源的綜合利用效率。

總之，在當(dāng)前和今后相當(dāng)長時間內(nèi)，隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，建設(shè)用地的需求規(guī)模必將持續(xù)增加。只有厘清保護耕地與增加建設(shè)用地之間的關(guān)系，切實提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用水平，才能有效緩解建設(shè)用地的供求矛盾，為城鎮(zhèn)化的持續(xù)健康發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。

注釋

1 參見：《我國城區(qū)面積擴展迅速與人口增長不協(xié)調(diào)》（https://www.sohu.com/a/205946608_120702）。

2 參見：《近五年全國城區(qū)人口增長率不及城區(qū)面積增長率如何破解？》（https://finance.ifeng.com/c/7jYzAHcqWae）。