長三角一體化背景下區(qū)域自然資源領域科創(chuàng)共享路徑與建議

文/張曉蕾 金志豐 李文龍

實施長三角區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略，是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署，是落實新發(fā)展理念、更高起點深化改革和更高水平對外開放、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、提升國家競爭力的重大戰(zhàn)略舉措。2018 年長三角一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略后，國內(nèi)諸多學者圍繞發(fā)展動力、機制、示范區(qū)建設、融合發(fā)展等多個角度開展研究，成果涵蓋經(jīng)濟、城市建設、交通水利、水資源、鄉(xiāng)村振興等諸多方面[1-4]，為推動長三角一體化實現(xiàn)更高質(zhì)量的發(fā)展貢獻了諸多智慧成果。

長三角一體化發(fā)展取得了明顯成效，經(jīng)濟社會發(fā)展走在全國前列，但也面臨著國土空間開發(fā)失衡、產(chǎn)業(yè)同構現(xiàn)象突出、資源匱乏能源短缺、生態(tài)環(huán)境約束趨緊等挑戰(zhàn)。從自然資源管理領域來看，既有研究重點聚焦生態(tài)補償機制、增減掛鉤政策、國土空間治理、自然資源績效管理及考核等方面[5-8]，尚缺乏針對自然資源管理領域科創(chuàng)共享方面的研究。本文從剖析長三角自然資源特征及科技創(chuàng)新現(xiàn)狀入手，分析長三角更高質(zhì)量一體化背景下自然資源領域的新內(nèi)涵和面臨的挑戰(zhàn)，嘗試提出自然資源領域科創(chuàng)共享的思路與建議，形成科技創(chuàng)新合力，破解區(qū)域發(fā)展難題，以期為實現(xiàn)長三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展提供強有力的自然資源保障。

一、長三角自然資源現(xiàn)狀

（一）長三角自然資源特征及短板

一是自然資源有限性。長三角地區(qū)以占全國3.7%的土地面積，承載了全國16%的人口和24%的經(jīng)濟總量，人口、經(jīng)濟密度較高。資源承載壓力大，土地開發(fā)強度近17%，部分城市土地開發(fā)強度超過30%。水資源嚴重匱乏，人均可利用水資源不到全國的二分之一（2017 年為2069立方米），約為世界水平的15%，其中，上海市和江蘇省水資源供需失衡現(xiàn)象較為突出。能源匱乏對外依賴性強，上海市能源供應三分之二來源于外省。

二是空間發(fā)展協(xié)同性?！堕L三角城市協(xié)同發(fā)展能力指數(shù)（2018）》顯示，上海、南京、杭州、合肥等城市對周邊地區(qū)的輻射帶動作用較強，江蘇北部、安徽西部、浙江西南部有22 座城市帶動周邊地區(qū)協(xié)同發(fā)展的能力較為薄弱，目前尚未形成生態(tài)與經(jīng)濟發(fā)展的良性互動。

三是生態(tài)環(huán)境敏感性。經(jīng)濟快速發(fā)展，導致自然環(huán)境發(fā)生重大變化，環(huán)境質(zhì)量急劇惡化，長三角地區(qū)地面沉降嚴重，工業(yè)集中區(qū)域大氣污染嚴重，江河湖海等水系污染、土壤污染明顯，水質(zhì)型缺水嚴重，這些問題均具有顯著的跨區(qū)域、跨流域特性。

（二）長三角自然資源領域科創(chuàng)作用及成就

科技創(chuàng)新是發(fā)展的不竭動力。新中國成立以來，長三角地區(qū)一直致力于自然資源領域科技創(chuàng)新工作，取得矚目成就。圍繞國家“深空、深海、深地、深藍”科創(chuàng)戰(zhàn)略，長三角三省一市原國土、海洋、測繪、林業(yè)等部門積極探索，創(chuàng)新成果不斷涌現(xiàn)。上海市在深海探測、國土空間優(yōu)化管控、市場配置改革等方面優(yōu)勢突出；江蘇省側重于礦地融合、陸海統(tǒng)籌、鹽堿地開發(fā)利用、自然資源調(diào)查監(jiān)測等方面的探索；浙江省和安徽省由于山體較多，在國土綜合整治和生態(tài)修復、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)等方面優(yōu)勢明顯。

長三角區(qū)域合作數(shù)十年，已經(jīng)形成較為成熟的“統(tǒng)分結合、三級運作”的合作機制。因長三角地區(qū)地質(zhì)環(huán)境脆弱，自1999 年起，遵循“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一網(wǎng)絡、統(tǒng)一平臺”的原則，合作開展長三角地區(qū)地面沉降聯(lián)防聯(lián)控實踐，為區(qū)域重大基礎設施建設、城市減災防災等提供參考。另外，三省一市自然資源稟賦相似，各地依托自然資源部重點實驗室建設，聚焦海岸帶開發(fā)保護、調(diào)查監(jiān)測、地裂縫、黏土礦物等關鍵科技問題開展研究，為合作共享奠定了基礎。

二、長三角自然資源領域面臨的形勢與挑戰(zhàn)

（一）長三角更高質(zhì)量一體化賦予自然資源新內(nèi)涵

美國著名經(jīng)濟學家巴拉薩認為，經(jīng)濟一體化要經(jīng)歷貿(mào)易一體化、要素一體化、政策一體化和完全一體化四個階段，從城市層面來看，表現(xiàn)為城市群的形成和城市間的一體化[9]。

長三角區(qū)域，經(jīng)歷了一體化發(fā)展、高質(zhì)量一體化發(fā)展、更高質(zhì)量一體化發(fā)展三個階段，經(jīng)濟地理空間從密度、距離和分割等維度得到了重塑。當前，長三角一體化進入了經(jīng)濟發(fā)展高質(zhì)量、空間結構更優(yōu)化、市場機制高效率、區(qū)域發(fā)展更包容、環(huán)境治理更綜合的高水平發(fā)展階段，更加注重要素一體化、政策一體化和城市一體化，對自然資源承載能力、資源配置水平和國土空間品質(zhì)均提出了更高要求。因此，從自然資源保障供給的角度看，長三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展可以被理解為構建高協(xié)同度的戰(zhàn)略空間、高感知度的國土空間、高保障度的資源空間、高包容度的生態(tài)空間、高分享度的知識空間和高融合度的政策空間，這些都離不開自然資源領域科創(chuàng)政策的推進和區(qū)域間共享。

（二）自然資源領域科創(chuàng)共享面臨的挑戰(zhàn)

從科技創(chuàng)新支撐及共享等方面來看，自然資源領域仍存在一些亟待解決的問題：一是自然資源科技創(chuàng)新支撐能力不足。基礎理論研究特別是地球系統(tǒng)科學理論研究短板突出，與自然資源管理體制相適應的新能源開發(fā)、調(diào)查監(jiān)測、國土空間優(yōu)化管理、國土綜合整治和生態(tài)修復等關鍵技術體系還不健全，科技成果轉(zhuǎn)化成效不夠顯著。二是自然資源領域科創(chuàng)共享不夠深入。囿于行政區(qū)劃限制和機構改革部門職能轉(zhuǎn)變，長三角各項資源要素和創(chuàng)新要素在省內(nèi)外均未能達到最優(yōu)配置；在自然資源科創(chuàng)領域，區(qū)域間尚缺乏有力的協(xié)調(diào)機制，信息、政策共享的廣度、深度不足。

三、自然資源領域科創(chuàng)共享思路與建議

要實現(xiàn)長三角更高質(zhì)量發(fā)展，“一體化”是一種關鍵手段，蘊含著高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在動力[10]。在此過程中，要素是關鍵因素，只有切實打破要素壁壘、促進要素流動，才能豐富經(jīng)濟培育的土壤。而在諸多要素中，自然資源要素流動是關鍵，因此，需要進一步推進區(qū)域各領域協(xié)作，特別是要聚焦自然資源領域要素一體化和政策一體化，助力長三角完全一體化的實現(xiàn)。

（一）明確共享目標和思路

堅持目標導向和問題導向，圍繞六個“高”，打造高協(xié)同度的戰(zhàn)略空間、高感知度的國土空間、高保障度的資源空間、高包容度的生態(tài)空間、高分享度的知識空間和高融合度的政策空間，推進自然資源領域科創(chuàng)共享，推動長三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展。

圖1 長三角區(qū)域自然資源領域科創(chuàng)共享目標與思路圖

（二）提出共享路徑和建議

1. 明確共同目標，打造高協(xié)同度的戰(zhàn)略空間。不斷強化“一體化”意識，自覺樹立“一盤棋”思想，對標長三角打造“一級三區(qū)一高地”的戰(zhàn)略定位，緊扣“一體化”和“高質(zhì)量”兩個關鍵，針對問題、立足特點、發(fā)揮所長，圍繞新發(fā)展理念積極思考、主動作為，站在長三角是一個整體的高度，統(tǒng)一戰(zhàn)略目標。根據(jù)目標導向、問題導向，從保障發(fā)展空間、保障項目建設、盤活存量土地、推動鄉(xiāng)村戰(zhàn)略、促進新舊動能轉(zhuǎn)換、推動綠色發(fā)展等方面入手，確立自然資源科技創(chuàng)新的發(fā)力點。借力戰(zhàn)略引導，在全區(qū)域形成支持一體化、參與一體化、共建一體化的自然資源領域科創(chuàng)合力。

2.重塑空間格局，打造高感知度的國土空間。堅持以人為本的理念，統(tǒng)一思路、統(tǒng)一技術標準、統(tǒng)一規(guī)劃協(xié)調(diào)機制，以空間協(xié)同推動區(qū)域一體化發(fā)展，實現(xiàn)自然資源高質(zhì)量供給和國土空間支撐。一是構建高效城市空間格局。堅持“一盤棋”謀劃思路，加強南京都市圈與合肥都市圈協(xié)同發(fā)展，推進蘇錫常都市圈一體化發(fā)展，加快徐州淮海經(jīng)濟區(qū)中心城市建設，落實“一體化”區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局的各項要求。二是強化國土空間規(guī)劃引導。協(xié)同推進“三省一市”各級國土空間規(guī)劃編制工作，強化規(guī)劃戰(zhàn)略引導作用。三是推動基礎設施互聯(lián)互通。打造高品質(zhì)交通水利等基礎設施網(wǎng)絡格局，推動公路、鐵路、港口、碼頭等空間協(xié)同性布局。四是助力提升空間格局品質(zhì)。加快推進蘇北農(nóng)民居住條件改善工作，優(yōu)化蘇北城鄉(xiāng)空間格局，探索高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化路徑與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施、生態(tài)網(wǎng)絡構架、歷史文化保護聯(lián)動推進，以環(huán)太湖、大運河為主線，助力長三角國土空間實現(xiàn)空間格局高品質(zhì)、歷史文化高品質(zhì)、特色發(fā)展高品質(zhì)。

3.推動科技創(chuàng)新，打造高保障度的資源空間。一是聚焦自然資源領域關鍵問題，圍繞自然資源要素調(diào)查和監(jiān)管、國土空間規(guī)劃及用途管制、國土空間綜合整治和生態(tài)修復治理、海岸帶保護修復、測繪地理信息科技、林草科創(chuàng)等自然資源科技創(chuàng)新關鍵問題，通過發(fā)展技術裝備并擴大應用范圍（利用InSAR 開展長三角地區(qū)高頻次地表形變遙感監(jiān)測）、研究方法體系聯(lián)合攻關，實現(xiàn)關鍵技術、重大科技工程的一體化推進。二是聚焦長三角地區(qū)自然資源和能源匱乏、地面沉降、生態(tài)環(huán)境脆弱等區(qū)域發(fā)展短板問題，積極開展自然資源集約利用技術、節(jié)能技術研發(fā)，推動綠色低碳發(fā)展，提升自然資源保障和支撐能力，提高能源保障與經(jīng)濟發(fā)展的匹配度。

4.推進環(huán)境共治，打造高包容度的生態(tài)空間。一是摸清長三角地區(qū)資源環(huán)境承載力。開展整體承載力評價，摸清資源承載能力底線和開發(fā)利用上限，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)“三省一市”生態(tài)保護紅線劃定，推動構建一體化安全生態(tài)格局，整體推進生態(tài)敏感區(qū)域生態(tài)環(huán)境共治。二是加強長三角城市間協(xié)作?？梢皂椖繛檩d體，協(xié)同推進水資源保護、水污染防治、水生態(tài)修復“三水共治”和大氣污染聯(lián)防聯(lián)治。以長江、太湖、大運河等湖泊流域為核心，合力開展國土空間整治和生態(tài)修復項目，共同修復生態(tài)環(huán)境，打造綠色美麗長三角。

5. 加強基礎研究，打造高分享度的知識空間。一是推進重大項目聯(lián)合攻關，形成研究共同體。圍繞長三角共性問題和需求，聚焦地球系統(tǒng)科學理論、山水林田湖草生命共同體基礎理論以及海洋、土地、礦產(chǎn)資源系統(tǒng)科學理論開展協(xié)同研究，探索統(tǒng)一組織、統(tǒng)一申請、統(tǒng)一評審、統(tǒng)一立項、統(tǒng)一管理的“五統(tǒng)一”模式，構建協(xié)同研究、協(xié)同管理、信息互通、成果共享等機制，打破管理機制的條塊分割，共同營建區(qū)域自然資源領域原始創(chuàng)新的“朋友圈”。二是強化平臺共建共享。發(fā)揮好自然資源部國土衛(wèi)星遙感中心、江蘇省和浙江省應用技術中心的作用，共建技術轉(zhuǎn)移服務平臺、科技資源共享服務平臺、科學儀器設備協(xié)作共用平臺，整合自然資源領域多源數(shù)據(jù)，實現(xiàn)長三角區(qū)域遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)共享，以及實現(xiàn)自然資源領域調(diào)查、規(guī)劃等數(shù)據(jù)資源的共建共享。

6. 推動制度創(chuàng)新，打造高融合度的政策空間。依托長三角一體化示范區(qū)建設，探索推動跨行政區(qū)域范圍人流、物流、資金流、技術流、信息流等要素的雙向流動機制。一是加強規(guī)劃體系標準制定。針對規(guī)劃標準不統(tǒng)一、空間不協(xié)調(diào)等關鍵問題，探索制定長三角地區(qū)統(tǒng)一的規(guī)劃標準。二是創(chuàng)新指標管理辦法。立足自然資源統(tǒng)籌使用管控，針對指標跨區(qū)域統(tǒng)籌等問題，探索制定指標統(tǒng)籌使用辦法、指標周轉(zhuǎn)機制等。三是推動其他制度創(chuàng)新。圍繞跨區(qū)域規(guī)劃協(xié)調(diào)、存量空間資源盤活、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、農(nóng)村土地制度改革、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)等方面開展探索，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場政策完善和創(chuàng)新，推動區(qū)域政策一體化，為更好地推動長三角自然資源領域科創(chuàng)共享提供政策保障。