北京市通州區(qū)新型集體林場發(fā)展實踐與思考

摘 要 隨著北京市集體林權(quán)制度改革的深入開展，北京市園林綠化局啟動了新型集體林場試點建設(shè)工作，通州區(qū)組織轄區(qū)內(nèi)涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐年分批建成9個新型集體林場試點，并投入運營，取得了顯著成效。分析通州區(qū)新型集體林場運營過程中存在的運營專業(yè)程度不高、可持續(xù)發(fā)展動能不足、配套政策不完善等問題，提出促進通州區(qū)新型集體林場發(fā)展的建議：強化人才支撐，精準開展人才引進培訓;聯(lián)結(jié)多方利益，建立可持續(xù)運營發(fā)展機制;協(xié)同推進，建立完善的配套政策體系。

關(guān)鍵詞 新型集體林場;現(xiàn)狀;問題;對策建議;北京市通州區(qū)

中圖分類號：F307.2 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.09.009

收稿日期：2022-01-27

作者簡介：李廣會（1985—），男，山東單縣人，碩士，工程師，主要從事園林綠化養(yǎng)護經(jīng)營管理。E-mail： liguanghui2006033@163.com。

自2012年以來，北京市相繼啟動實施了第一輪百萬畝造林工程、完善政策生態(tài)林、新一輪百萬畝造林工程及其他綠化建設(shè)工程，平原生態(tài)林面積逐年增加，有效改善了人居環(huán)境，極大滿足了民眾休閑游憩的需求。為確保綠化成果鞏固、森林質(zhì)量提升、功能效益增加，綠化資源養(yǎng)護管理成為園林部門面臨的一項重大課題。在新型集體林場政策實施之前，全市按照“政府主導、部門監(jiān)管、市場運作、專業(yè)養(yǎng)護、農(nóng)民就業(yè)”的統(tǒng)一要求，通過政府采購市場化運作模式引進專業(yè)化公司開展平原生態(tài)林養(yǎng)護管理工作，落實林木養(yǎng)護管理各項措施，在提高林木保存率和景觀效果方面取得了一定的成效，初步實現(xiàn)了綠化成果鞏固、森林質(zhì)量提升、功能效益增加、農(nóng)民就業(yè)增收的目標。但這種模式在森林質(zhì)量持續(xù)提升、財政資金效益發(fā)揮、森林資源經(jīng)營與利用、本地勞動力就業(yè)等方面存在弊端，制約了北京生態(tài)林的高質(zhì)量發(fā)展，亟需改革和創(chuàng)新。

新型集體林場是北京市在全國范圍內(nèi)首創(chuàng)的新生事物，是相對于傳統(tǒng)集體林場而提出的新概念，是在集體林權(quán)“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)上，由政府主導、屬地集體企業(yè)或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織出資成立，實施集體生態(tài)林建設(shè)、管理、保護和可持續(xù)利用的集體所有制新型林業(yè)經(jīng)營主體，是新時代首都林業(yè)改革發(fā)展的重大創(chuàng)新，是促進首都生態(tài)文明建設(shè)、服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重大舉措。新型集體林場不是政府機關(guān)事業(yè)單位，也不是一般性的社會團體或社會化公司，而是新時代背景下具有獨立法人資格的集體所有制企業(yè)。新型集體林場除承擔政府委托的非營利性公益職能外，還可依法自主營利創(chuàng)收[1]。

1? 發(fā)展現(xiàn)狀

通州區(qū)是北京市平原生態(tài)林資源體量較大的行政區(qū)，隨著其北京城市副中心的定位，對通州區(qū)森林資源質(zhì)量和園林景觀提出了更高要求。為破解發(fā)展瓶頸，按照北京市新型集體林場試點工作要求，通州區(qū)結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際情況，將馬駒橋鎮(zhèn)、西集鎮(zhèn)和潞城鎮(zhèn)納入全市第一批新型集體林場建設(shè)試點[2]，制定了通州區(qū)新型集體林場試點工作實施方案，明確了新型集體林場的職責定位與組建方式，3個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過成立籌備工作組，于2019年9月底前全部完成了注冊登記，建立了組織、養(yǎng)護、資金、人員、檔案、培訓等各項管理制度，按照試點政策要求直接接受政府委托承接鎮(zhèn)域范圍內(nèi)平原生態(tài)林養(yǎng)護任務(wù)，在建設(shè)與運營方面初步積累了成功經(jīng)驗。2020年，通州區(qū)在第一批新型集體林場試點組建完成的基礎(chǔ)上，繼續(xù)深化推廣新型集體林場試點改革，在其余6個涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部開展林場組建工作，并于當年具備了承接生態(tài)林養(yǎng)護的條件。2021年，通州區(qū)實現(xiàn)城市副中心155 km2范圍外所有涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)平原生態(tài)林由新型集體林場進行養(yǎng)護管理，是全市第一個全面實施新型集體林場管理模式的行政區(qū)，率先實現(xiàn)了養(yǎng)護管理體制的轉(zhuǎn)變。保護好、經(jīng)營好森林資源是新型集體林場當前最重要的任務(wù)，在此基礎(chǔ)上，可拓展進行組織農(nóng)民綠崗就業(yè)、適度利用綠色資源、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟等惠民活動，推動生態(tài)資源規(guī)?；I(yè)化、精細化管理，把森林資源轉(zhuǎn)化為增收致富的綠色資本，轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村振興的環(huán)境優(yōu)勢，逐步實現(xiàn)生態(tài)美和百姓富的有機統(tǒng)一。

2? 優(yōu)勢及成效

目前，通州區(qū)平原生態(tài)林主要包括2012—2015年平原造林工程、綠化隔離地區(qū)和“五河十路”綠色通道生態(tài)林（完善政策生態(tài)林）及2016年以來實施的新一輪百萬畝造林工程。2021年納入新型集體林場養(yǎng)護管理的生態(tài)林已達到1.53萬余hm2，隨著園林綠化工程建養(yǎng)移交工作的推進，生態(tài)林管理體量將逐年增加。通州區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型集體林場經(jīng)過2021年的實踐探索，初步建立了新型集體林場經(jīng)營管理體制機制，與政府采購市場化運作模式相比，優(yōu)勢明顯，成效顯著。

2.1? 提升了工作效率

在市場化運作模式下，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)平原生態(tài)林面積平均達到0.13萬hm2以上，按照財政相關(guān)要求，屬地政府需要完成申請采購指標、發(fā)布招標公告、專家評審等一系列政府采購程序才能確定中標單位，由于簽訂養(yǎng)護合同服務(wù)期限不得超過1年，政府每年需要投入大量精力開展此項工作，消耗了政府管理部門大量精力。另一方面，隨著每年養(yǎng)護合同到期，新中標養(yǎng)護單位與原養(yǎng)護單位之間需要進行養(yǎng)護移交、苗木現(xiàn)場清點等工作，需要一定時間去摸清養(yǎng)護范圍的立地條件、樹種組成、林木健康度等詳細情況，遲滯了養(yǎng)護工作的開展。在新型集體林場模式下，按照北京市新型集體林場建設(shè)規(guī)定，經(jīng)北京市園林綠化局審批后的新型集體林場，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以直接委托其承擔轄區(qū)內(nèi)平原生態(tài)林養(yǎng)護管理工作，無需進行政府采購環(huán)節(jié)，又避免了養(yǎng)護單位的頻繁更換，新型集體林場能夠根據(jù)不同立地條件及樹種特性實施針對性的養(yǎng)護措施，確保養(yǎng)護工作開展的延續(xù)性。

2.2? 提高了經(jīng)營管護質(zhì)量

在市場化運作模式下，養(yǎng)護單位在服務(wù)期限內(nèi)開展各項養(yǎng)護工作，大部分都是抱著養(yǎng)護效果基本達標的心態(tài)，不可能在生態(tài)提質(zhì)增優(yōu)上下足工作，導致森林質(zhì)量提升緩慢。在新型集體林場模式下，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型集體林場把森林質(zhì)量提升、生態(tài)效益增加作為第一要務(wù)，通過編制年度實施方案、中長期經(jīng)營方案細化各項重點工作，對生態(tài)林進行分級分類，按照突出重點與定向培育相結(jié)合的工作思路，建立了鎮(zhèn)域資金統(tǒng)籌使用機制，2021年全面開展了平原生態(tài)林林分結(jié)構(gòu)調(diào)整、村頭微型公園建設(shè)、生物多樣性保育小區(qū)建設(shè)等重點工作，在短期內(nèi)迅速提高了森林質(zhì)量，提升了林地生態(tài)游憩服務(wù)功能，并為野生動物提供了棲息環(huán)境，增加了生態(tài)林的內(nèi)在活力。

2.3? 提高了財政資金使用效率

在市場化運作模式下，通過政府采購確定的養(yǎng)護單位均為社會化企業(yè)，養(yǎng)護盈利最大化是企業(yè)的追求目標，養(yǎng)護單位不可能將全部養(yǎng)護資金投入到養(yǎng)護工作中，而且存在轉(zhuǎn)包分包、拖欠農(nóng)民工工資等風險，導致未能充分發(fā)揮財政資金的使用效益。新型集體林場是政府主導下的公益性集體所有制企業(yè)，以提高森林質(zhì)量、增加功能效益為首要目標，財政部門和園林部門督促、指導新型集體林場將財政資金全部投入到養(yǎng)護管理工作，且逐年購置的各類機械設(shè)備均納入到集體資產(chǎn)管理，避免了資金結(jié)余和利潤分配，大幅提高了政策資金使用的有效性，有利于逐年培育規(guī)?；?jīng)營主體。

2.4? 帶動了本地農(nóng)民就業(yè)增收

在市場化運作模式下，原有社會化企業(yè)吸納本地農(nóng)民就業(yè)比例為60%左右，但由于養(yǎng)護單位的頻繁更換，導致本地農(nóng)民無法長期穩(wěn)定就業(yè)，同時社會化企業(yè)模式存在拖欠農(nóng)民工工資的潛在風險，導致本地農(nóng)民與企業(yè)之間缺乏信任，這些不利因素會直接影響本地農(nóng)民參與養(yǎng)護工作的積極性。新型集體林場模式下，鑒于新型集體林場為屬地政府主導下的集體所有制單位，與生俱來的公益屬性極大穩(wěn)定了本地農(nóng)民就業(yè)情緒。通州區(qū)新型集體林場2021年共投入固定養(yǎng)護人員4 725人，其中本地農(nóng)民4 100人，占比86.8%，相比市場化運作模式，很大程度提升了本地農(nóng)民的就業(yè)比例，更多本地農(nóng)民實現(xiàn)了“家門口”式就業(yè)。

2.5? 推動了林下經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展

在市場化運作模式下，由于養(yǎng)護單位的不固定性導致無法形成長期穩(wěn)定的林下經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)。隨著集體林權(quán)制度改革工作的深入推進，在堅持集體林地所有權(quán)不變的前提下，實現(xiàn)林地所有權(quán)、林地承包權(quán)和林地經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，通過新型集體林場進一步盤活了集體生態(tài)林資源，使林地資源轉(zhuǎn)化為發(fā)展林下經(jīng)濟的綠色資本。當前，通州區(qū)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型集體林場逐步挖掘生態(tài)林資源稟賦，初步開展了林菌、林藥、林蔬等試點工作，逐步探索適宜的林下經(jīng)濟發(fā)展途徑，釋放出更多的本地農(nóng)民就業(yè)崗位，進一步促進村集體增收和鄉(xiāng)村振興。

3? 存在的問題

3.1? 專業(yè)化程度有待提高

進入“十四五”時期，隨著生態(tài)林高質(zhì)量發(fā)展理念的推進，北京市平原生態(tài)林養(yǎng)護管理工作已由傳統(tǒng)意義上的“促進林木成活”向“推動生態(tài)提質(zhì)增優(yōu)”方向轉(zhuǎn)變，但由于新型集體林場正處在運營初期，亟需在企業(yè)組織管理、中長期發(fā)展規(guī)劃、技術(shù)團隊建設(shè)、養(yǎng)護措施落實等方面向?qū)I(yè)化方向轉(zhuǎn)變，提升專業(yè)人才科學配置，穩(wěn)步推動新型集體林場有規(guī)模擴張向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變，否則新型集體林場的先進性將大打折扣。

3.2? 可持續(xù)發(fā)展動能不足

現(xiàn)階段，新型集體林場運營資金的主要來源為財政投入的平原生態(tài)林管護資金，在當前的養(yǎng)護資金標準下，新型集體林場勉強能夠維持人員工資、機械設(shè)備購置與維護、各類物資采購等方面的支出，缺乏資金去拓寬運營范圍，導致自身造血能力嚴重欠缺，發(fā)展動能不足。新型集體林場的日常運營過度依賴財政資金，勢必會導致風險抵御力不足的問題，一旦財政資金投入減少甚至取消，將導致林場無法正常運營。

3.3? 配套政策有待完善

由于新型集體林場是新時代具有顯著公益屬性的集體所有制企業(yè)，與20世紀的集體企業(yè)有根本區(qū)別，現(xiàn)有人力社保、稅務(wù)、規(guī)劃與自然資源、財政等方面的配套政策與新型集體林場的長期發(fā)展方向不能完全契合，極大地限制了新型集體林場的發(fā)展活力。

4? 發(fā)展建議

4.1? 強化人才支撐，精準開展人才引進培訓

人才是第一資源，要以人才引擎驅(qū)動新型集體林場創(chuàng)新發(fā)展。1）加強政府引導，積極組織新型集體林場與農(nóng)林科研院校建立聯(lián)結(jié)合作關(guān)系，鼓勵院校專業(yè)人員下沉兼職或再就業(yè)，破解技術(shù)人員不愿扎根基層的現(xiàn)狀，為新型集體林場輸送技術(shù)力量。2）引進和培育新型林業(yè)職業(yè)經(jīng)理人，為建立科學高效的新型集體管理制度奠定基礎(chǔ)。3）廣泛開展養(yǎng)護基礎(chǔ)技能培訓、“比武練兵”等活動，提升養(yǎng)護工人的基礎(chǔ)操作技能，培養(yǎng)新時代林業(yè)工人、鄉(xiāng)土專家。

4.2? 聯(lián)結(jié)多方利益，建立可持續(xù)運營發(fā)展機制

與其他社會企業(yè)相比，新型集體林場具有巨大的集體林地資源優(yōu)勢，但要將優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展動能從而實現(xiàn)自主創(chuàng)收盈利，才是新型集體林場實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的根本出路。因此，要加強政府主導，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，在科學保護林地資源的基礎(chǔ)上，鼓勵各類社會資本廣泛參與林下經(jīng)濟發(fā)展，建立多方利益聯(lián)結(jié)、互利共贏的合作機制，激發(fā)市場主體活力，充分釋放林地資源潛力，實現(xiàn)生態(tài)優(yōu)美和企業(yè)壯大的良性互促發(fā)展。

4.3? 協(xié)同推進，建立完善的配套政策體系

推動新型集體林場的高質(zhì)量發(fā)展是一項錯綜復雜的系統(tǒng)工作，需要多個部門協(xié)同發(fā)力，形成政策合力。1）加大以工代賑支持力度，鼓勵新型集體林場通過提升硬實力直接參與涉林涉綠工程建設(shè)與養(yǎng)護，拓寬收入來源。2）精準審批配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，對于直接為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的設(shè)施用地，在不毀壞森林資源和改變林地功能用途的前提下，在依法審批后，可建設(shè)提升林地游憩功能的生態(tài)服務(wù)設(shè)施，如生態(tài)驛站、林蔭廣場、健身器材、健康游憩步道等，為開展林下旅游提供條件;對于非林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施用地，探索建立評估后審批、使用后恢復收回的長效機制，在生態(tài)保護和林下產(chǎn)業(yè)發(fā)展中找到平衡點。3）在人力社保政策方面，要加大社會失業(yè)保險、職業(yè)技能提升等方面的補貼力度，持續(xù)為新型集體林場減負，同時進一步完善職稱評審制度，打破常規(guī)職稱評審模式，為新型集體林場職工申報技術(shù)職稱提供綠道通道，實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)民向技術(shù)工人轉(zhuǎn)變。4）在林下經(jīng)濟發(fā)展方面，需要出臺可行的實施細則，建立完善穩(wěn)定的利益聯(lián)結(jié)分配機制，不斷提升集體生態(tài)林的多重效益和生態(tài)產(chǎn)品供給能力。

5? 結(jié)語

從2018年開展試點至今，北京市已累計建成新型集體林場77個，涉及9個區(qū)的84個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1 449個村、10.37萬hm2集體生態(tài)林，提供11 757個就業(yè)崗位，解決當?shù)剞r(nóng)民就業(yè)9 665人，占比82%，在森林質(zhì)量穩(wěn)步提升、綜合效益顯著增加、農(nóng)民就業(yè)、助力鄉(xiāng)村振興等方面充分彰顯了優(yōu)越性[3]。北京市人民政府辦公廳正式印發(fā)了《關(guān)于發(fā)展新型集體林場的指導意見》，提出“到2025年，全市60%以上符合條件的集體生態(tài)林納入新型集體林場經(jīng)營管理”發(fā)展目標[4]，希望多部門持續(xù)探索和實踐，以集體生態(tài)林保護、經(jīng)營、利用和生態(tài)承載力提升為核心，不斷優(yōu)化政策機制，推動配套政策趨于成熟，建成高質(zhì)量運行管理體系，形成在全國范圍內(nèi)可以推廣的經(jīng)營管理模式，實現(xiàn)集體生態(tài)林的多重效益。

參考文獻：

[1]? 張國禎，王小平.北京市新型集體林場試點建設(shè)現(xiàn)狀及對策分析[J].北京農(nóng)業(yè)職業(yè)學院學報，2021，35（4）：51-57.

[2]? 北京市園林綠化局.北京市新型集體林場試點建設(shè)任務(wù)超計劃完成[EB/OL]. http：//www.forestry.gov.cn/main/102/20201217/172830970656699.html， 2020-12-18.

[3]? 北京市園林綠化局.北京市超額完成新型集體林場建設(shè)任務(wù)[EB/OL]. http：//yllhj.beijing.gov.cn/zwgk/zwxx/202112/t20211223_2571352.shtml， 2021-12- 23.

[4]? 北京市人民政府辦公廳. 北京市人民政府辦公廳關(guān)于本市發(fā)展新型集體林場的指導意見[EB/OL]. http：//www.beijing.gov.cn/zhengce/zfwj/202109/t20210916_2495007.html， 2021-09-16.

（責任編輯：易? 婧）