預算績效管理改革與機關事業(yè)單位財務管理模式探討

孔祥俊

[摘 要]國家機關事業(yè)單位財務管理在中國的社會和經(jīng)濟發(fā)展中具有巨大的影響。國家機關事業(yè)單位財務的預算與績效管理體系變革和新財務管理模式，影響了機關事業(yè)單位的未來發(fā)展趨勢。目前來看，為推動預算績效管理模式變革，可通過機關事業(yè)單位內控制度財務模式來提升其財務實力，但機關事業(yè)單位內控制度財務工作中面臨著不少的問題。本文通過對預算績效管理的理論與基礎知識的介紹，對中國預算績效管理工作面臨的主要問題加以分析，并提出推動預算績效管理改革的具體措施，希望對機關事業(yè)單位的財務管理工作帶來積極作用。

[關鍵詞]預算績效管理；機關事業(yè)單位；財務管理模式

中圖分類號：F253 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1722（2022）08-0046-03

發(fā)展預算績效管理工作是為了保障國家機關事業(yè)單位財務管理的科學發(fā)展，并推動其財務管理水平的提升。因此，需要不斷完善國家機關事業(yè)單位財務模式，科學管理預算績效不僅是國家對行政機構事業(yè)單位內控制度財務管理科學化的需要，也是國家對國有財務負責的重要表現(xiàn)。

（一）績效

績效是一個具有多種內涵的概念，其中，與政府管理相關的概念認為，績效需作為一個綜合的概念，具有行為與結果兩方面含義，包含行為、產(chǎn)出和結果三個因素。也有學者認為，績效充分體現(xiàn)出了績效、產(chǎn)品與服務的數(shù)量和質量、結構所做的貢獻和質量，包含節(jié)約、效益與效率的內容[1]。

（二）績效管理

績效管理指的是目標-效果導向的管理，具體起源于20世紀70年代末期開展的新公共管理運動，重視將企業(yè)管理中的績效理念引入到公共領域中去，就系統(tǒng)性的評估過程對績效管理進行區(qū)分，主要體現(xiàn)在績效評估、績效衡量與績效追蹤這三種不同的功能性活動中[2]。

（三）績效預算

所謂績效預算，截至目前并未形成完整與標準的績效預算定義，主要原因在于不同個體對績效預算的理解角度不同。為加深理解，需從其編制過程對其進行大致的描述，具體表現(xiàn)為政府首先制定事業(yè)計劃與工程計劃，繼而依照政府職能與施政計劃，合理制定相關實施方案，在成本效益分析前提基礎上，明確實施方案實際需要的支出費用，基于此編制形成預算。因此可知，績效預算不單純是一種預算方法，也是一種預算分配、使用與監(jiān)督的指導思想與管理方式。推行績效預算的重要基礎條件是客觀衡量績效。

（一）預算績效的發(fā)展

第一類是概念理論研究，即管理績效計劃的概念或分類是經(jīng)過人們對不同經(jīng)驗的總結與概括而逐步形成的。這種研究成果起源于20世紀60年代。1966年，?？嗽诳偨Y了國家公共預算改革經(jīng)驗的基礎上，首先提出了國家公共預算制度分類學說。這三項職能的重要性不同?？冃в媱澲饕鳛檎咭?guī)劃，而管理和監(jiān)控的職責則分派于預算體系中，以運作和監(jiān)管為職能的各部分。毛澤東同志曾在新中國成立后編制的第一個預算講話指出，國家的預算是一個重大的問題，里面反映著整個國家的政策，因為它規(guī)定政府活動的范圍和方向，反映了預算在國家治理中的重要地位。

第二類是解釋性理論研究，主要是解釋績效預算改革及其實踐成敗的原因，探索績效計劃怎樣在不同的政治、社會、經(jīng)濟以及組織等背景下更高效地運轉。在績效計劃及其信息系統(tǒng)形成過程中的績效信息必須與現(xiàn)行計劃流程相協(xié)調，以保證績效信息的合理、科學、可信，必須獲得各國立法、政府以及員工組織的廣泛接納、承認以及應用。各有關方必須有相應的能力和手段，來獲取、分析和理解績效信息。在績效計劃執(zhí)行過程中，各個參與者的個人特點及其沖突將會影響績效計劃改革的難度，并影響變革的最后結果[3]。

（二）績效預算制度的層次

第一層次是基礎層次，即項目績效管理層次?？冃ьA算的基石是各類行政支出項目管理過程，而在項目層面的績效管理工作過程是項目績效預算的基石與內核。借助項目績效管理工作過程，政府管理層能夠更加清楚圍繞著項目管理過程進行的所有參與者的職能、權利與義務，從而明晰計劃權、管理權、控制力以及所有部分之間的相互關聯(lián)。

第二個層次是部門績效、團隊環(huán)境和部門領導。由于部門是整個項目的主導，所以項目的質量和資源配置的結果往往受制于整個部門的團隊環(huán)境和內部權力架構。強而有力的管理者能夠在突破傳統(tǒng)體制慣性、促進社會變革等方面起到關鍵性作用。因此他們往往能夠形成具有吸引力的理念，并運用這種象征符號的魅力促進社會變革。

第三個層次是政府部門的整合能力和治理環(huán)境?？冃в媱澮獙φ麄€政府部門的決策過程和管理工作形成正面的影響，其設計與執(zhí)行上應當突破單個政府部門，以整個政府部門作為一個整體，進行績效管理。從政策總體出發(fā)，把績效預算的概念和方式，逐步運用于政府整個或大部分部門和工程項目的預算過程中，是一項復雜、系統(tǒng)、循序漸進、漫長的流程管理。

第四個層次是社會經(jīng)濟環(huán)境的壓力和機遇?？冃ьA算往往是由于外部社會經(jīng)濟壓力，迫使政府更加關注政策效果、部門運行效率以及公共服務對公民的影響。中國的績效預算改革相較于國外來說起步較晚，但在過去十年的改革路徑中，地方的社會變遷和經(jīng)濟壓力對改革已經(jīng)起到重要的推動作用。

第五個層次是文化、價值觀和歷史的局限和進化壓力。過去，大多數(shù)研究和理論都側重于組織和政治制度因素，往往忽視了社會文化的深層次問題和局限性。如果價值判斷與現(xiàn)有社會文化相沖突，則不易被政府內部所接受，績效預算管理也難以取得實質性成果。

（一）預算績效管理文化觀念尚未形成

傳統(tǒng)的投資和控制性預算管理方式在政府機關事業(yè)單位形成了既定的管理模式，各部門將采用各種方式獲取財政資源，不考慮成本和效益，有的甚至自稱為管理人員，代替管理行為，如發(fā)放文件、制定計劃、指示社會服務等。同時，在行政控制下形成的服從意識也促使公眾對政府進行評價和監(jiān)督。政府意識尚未形成。近年來，隨著預算績效管理工作的推進，雖然采取了多種方法和渠道開展工作推進，但只是在一些人員和一定層次上形成了績效觀念，預算績效沒有得到改善?？傮w而言，社會各級政府重視績效、各部門追求績效、公眾監(jiān)督績效的績效文化尚未形成，廣泛統(tǒng)一的預算績效管理理念尚未真正確立。

（二）事業(yè)單位管理人員對績效管理認知不足

我國許多事業(yè)單位都將績效管理作為人力資源管理中非常有效的方式之一。事業(yè)單位管理人員的思維始終停留在傳統(tǒng)的人事行政管理理念中，未以人為本的理念真正樹立起來，缺乏對員工的合理控制。致使此狀況出現(xiàn)的主要因素在于事業(yè)單位管理人員缺乏對績效管理的客觀認知。許多事業(yè)單位的管理人員片面地將績效管理與員工的績效考核相掛鉤，將其作為鞭策員工的方式。同時，在管理者思維的影響下，我國許多的事業(yè)單位普通員工都缺乏對于績效管理的科學合理認知，甚至不少員工對績效管理的了解都不足。

（三）預算績效管理法律體系不完善

目前，我國的預算部門出臺了諸多相關的規(guī)章制度，但是也并未將其上升到法律法規(guī)的層次階段，強制力相對較為缺乏，具體體現(xiàn)在如下幾方面：一是政府機關事業(yè)單位的預算績效管理并未形成相關的法律要求，也并未明確預算績效管理的額原則、內容、目標與方法，由此也致使預算績效的管理工作處于一種自發(fā)或者半自發(fā)的狀態(tài)中，甚至出現(xiàn)十分嚴峻的隨意性和盲目性，不利于預算績效管理的規(guī)范統(tǒng)一。二是預算管理帶來管理方式的調整，需合理地調整對應的財務管理制度，但是在現(xiàn)行的《預算法》中，對資源控制與程序管理過度關注，一定程度上限制了部門的靈活性，預算績效管理的推進也制約了預算績效管理的發(fā)展。三是預算績效管理的必要條件，如公眾和社會組織在預算績效管理中的地位、預算績效信息的披露和獲取方法等。沒有相對一般的法律要求或法規(guī)。其對公眾參與預算績效管理的行為產(chǎn)生一定的制約作用，難以保證預算績效管理的權威性與公平性。

（四）監(jiān)管力度不夠

從我國的實際情況來看，受法律法規(guī)不完善和思想認識不足的影響，政府機關事業(yè)單位預算績效管理的監(jiān)督力度不足，沒有有效的組織支持，公眾參與度低。作為掌握信息資源的機構，由于受管理體制的影響和利益的考慮，監(jiān)督管理不足。此外，目前與社會主義市場經(jīng)濟相適應的財務管理改革仍在深化和完善。預算制度的基礎還不夠健全，沒有支出標準或多年未調整標準，不適應現(xiàn)狀，缺乏可操作性，部分部門監(jiān)管薄弱，信息真實性難以保證，也制約了預算績效管理的發(fā)展。

（五）財務管理信息化建設滯后

一是沒有利用現(xiàn)代科技手段建立完善的預算編制制度，使得預算管理過程具有一定的隨機性，預算指標和績效管理的質量受到一定的限制。二是機關、事業(yè)單位間數(shù)據(jù)共享沒有充分實現(xiàn)，導致財務管理信息溝通不暢，預算執(zhí)行監(jiān)督工作不能順利進行，預算執(zhí)行責任落實不到位。三是機關事業(yè)單位信息系統(tǒng)不健全影響機關事業(yè)單位預算績效管理效率，也影響公眾對機關事業(yè)單位預算行為和預算績效的監(jiān)督。

（一）健全預算績效管理制度

健全預算績效管理制度是每個機關事業(yè)單位都需要做的，對于提高預算績效管理能力具有相對重要的作用。從我國目前的情況來看，大多數(shù)機關事業(yè)單位缺乏必要的聯(lián)系，各個組織之間無法很好地發(fā)展和定位。對于事業(yè)單位來說，他們可以充分分析和考慮其單位內的人員、機構等，并與單位管轄范圍制定有針對性的聯(lián)系，然后根據(jù)單位的內部工作特點建立預算績效管理。另外，全面預算績效管理的建設需要落實到具體的每個人，不同的管理者需要根據(jù)自己的實際職責推動體系的建立和完善。

（二）完善預算編制方法，構建多元化績效指標體系

第一，政府機關事業(yè)單位要完成預算方案的制定，并按照與我國經(jīng)濟有關的法律法規(guī)制定預算績效管理體系的具體細則，進而進一步細化國家財政總收入與支出項目的劃分。第二，建立多元化的績效指標體系，使細分的大小項目共享統(tǒng)一的標準績效指標體系，克服傳統(tǒng)績效指標體系匯總困難的問題。同時，可按照各個細分小項的資金配比設定業(yè)績影響因素，并匯總業(yè)績指數(shù)。第三，將基本支出資金引入績效管理系統(tǒng)，更加細分基本財政支出資金，部分獨立資金可單獨考評業(yè)績。對于無法單獨評估的人員支出和公共支出，可以根據(jù)單位人員配置和垂直項目資金等因素進行匹配。

（三）加強預算績效監(jiān)督與管理

一方面，完善機關事業(yè)單位內部審計制度。符合條件的機關事業(yè)單位應當設立獨立的內部審計機構，配備專職審計人員。需要注意的是，財務會計人員不得兼任內部審計工作。不符合條件的單位可以采取委托第三方機構審核的方式。另一方面，除了內部控制管理外，還必須加強對財務監(jiān)督事項的事前或事后審查、監(jiān)督、監(jiān)測和評估。加大金融法律法規(guī)宣傳力度，通過機關事業(yè)單位金融法律法規(guī)專項培訓等形式，宣傳普及金融法律法規(guī)，發(fā)放材料，舉辦講座，增強各單位的金融法律法規(guī)意識，不斷提高財務管理規(guī)范化水平。

（四）加強信息化預算績效管理

財務管理的規(guī)模日漸拓大，機關事業(yè)單位中，相關工作的艱巨性與復雜性也隨之增加。單純依靠傳統(tǒng)的工作方式早已無法滿足事業(yè)單位預算績效改革和發(fā)展的需要。只有在充分保證創(chuàng)建和諧統(tǒng)一的信息預算績效管理平臺與相對一致性的業(yè)務標準，才能充分保證實現(xiàn)系統(tǒng)有效基層、信息共享等，保證進行科學以及合理的預算管理方面的工作。信息化的技術和數(shù)據(jù)支持條件十分顯著，可促使財務管理決策的正確性和及時性，獲得一定的相對基礎的信息保障。作為機關事業(yè)單位預算績效管理改革與發(fā)展的重要力量，預算績效管理信息化建設不僅是提高預算透明度的必要技術支撐，也是有效實施預算績效管理的基本條件。

（五）強化預算績效管理改革

在部門職能和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃基礎上，堅持著“規(guī)劃-目標-措施-項目”的框架體系，合理制定整體支出績效目標，帶領部門開展預算編制的相關工作，將部門的效果充分發(fā)揮出來。積極強化預算績效的目標管理整體力度，摸索進行事前的績效評估工作，合理地進行項目支出預算績效目標編審的填報，對完整性、可行性和部分績效管理等基礎方面的內容進行嚴謹與客觀的審核，逐漸重視績效導向和成本效益，這也有助于保證目標指向的細化、量化、明確化和合理可行性。適當強化績效管理的結果運用，促使部門自評、重點項目績效再評價結果與年度績效管理工作的考核結果應用到之后一年的預算編制中，在進行財政政策完善和預算工作的時候，需將評價結果作為重要的科學依據(jù)，推動部門職能職責的履行。

（六）完善預算績效評價體系

預算績效管理改革過程中，重點內容之一包含有預算績效評價。這也是預算績效管理的重點內容。進行績效評價指標設計之時，其合理性與規(guī)范性將對預算績效管理效果產(chǎn)生相對直觀的影響。行政事業(yè)單位在進行財務管理工作之時，對于預算管理的要求水平也較高，因此需客觀識別內部與外部的風險，精確掌握風險點。開展項目決策活動之時，發(fā)揮決策議事機制作用，在一些重大事項方面，利用集體決策類機制。開展預算績效管理過程中，創(chuàng)建完善與健全的預算執(zhí)行考核體系，定期考核預算執(zhí)行的情況，及時發(fā)現(xiàn)其中存在的問題并糾偏。

總而言之，科學地開展全面預算績效的管理工作對于機關事業(yè)單位的財務管理具有十分重要的作用。對于各個機關事業(yè)單位來說，落實全面預算績效管理制度、推動預算績效管理改革、創(chuàng)新機關事業(yè)單位的財務管理模式是未來一段時間內需要重視的內容。

[1]薛暉.預算績效管理改革與行政事業(yè)單位財務管理模式探討[D].北京：首都經(jīng)濟貿易大學，2013.

[2]全麗萍.預算績效管理改革與行政事業(yè)單位財務管理模式探討[J].納稅，2018，186（06）：90.

[3]趙鳳.預算績效管理改革與行政事業(yè)單位財務管理模式探討[J].經(jīng)營管理者，2015（07）：152.