空間治理視域下檔案公共服務(wù)均等化高質(zhì)量發(fā)展研究

莊莉 吳小燕 王燕淑

摘 要：空間治理理念可以為實(shí)現(xiàn)檔案公共服務(wù)均等化高質(zhì)量發(fā)展提供目標(biāo)導(dǎo)向和優(yōu)化方案。文章認(rèn)為空間治理視域下檔案公共服務(wù)均等化在《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中主要體現(xiàn)在空間正義的保障、空間組織的健全、空間資源的均等、空間領(lǐng)域的延伸方面，在此基礎(chǔ)上提出了構(gòu)建差異化評(píng)價(jià)體系、細(xì)化制定檔案空間規(guī)劃、強(qiáng)化檔案網(wǎng)絡(luò)空間治理等優(yōu)化策略。

關(guān)鍵詞：檔案；公共服務(wù)均等化；空間治理；《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》

“促進(jìn)檔案公共服務(wù)均等化、便捷化”[1]是《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）提出的新任務(wù)，也是我國檔案事業(yè)堅(jiān)持人民立場的重要體現(xiàn)和高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。“檔案公共服務(wù)均等化是基本公共服務(wù)均等化的下位概念”[2]。2021年3月30日，國家發(fā)展改革委聯(lián)合20個(gè)部門印發(fā)了《國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（2021年版）》，標(biāo)志著我國基本公共服務(wù)體系建設(shè)任務(wù)的聚焦點(diǎn)由推進(jìn)均等化轉(zhuǎn)變?yōu)樘岣呔然?，?biāo)準(zhǔn)化、高質(zhì)量成為其目標(biāo)導(dǎo)向。均等化的核心在于機(jī)會(huì)均等、制度共享，而空間治理以空間均衡為目的，與均等化的核心理念相符合。因此，空間治理視域下檔案公共服務(wù)均等化高質(zhì)量發(fā)展成為一個(gè)值得關(guān)注的研究課題。

一、 空間治理理念在檔案公共服務(wù)均等化高質(zhì)量發(fā)展中的適用性

檔案公共服務(wù)均等化包含兩個(gè)要素，即檔案公共服務(wù)和均等化。檔案公共服務(wù)主要是指“以黨和政府為主導(dǎo)，以國家權(quán)力介入或公共資源投入為手段，為滿足公眾的社會(huì)發(fā)展活動(dòng)的直接需要所提供均等的檔案服務(wù)和檔案公共產(chǎn)品”，[3]均等化則“不僅追求資源配置的公平合理，更是國家治理的一種價(jià)值取向”。[4]

從內(nèi)容層面看，檔案公共服務(wù)均等化與空間治理具有同源性，二者可置于文化傳承的框架內(nèi)進(jìn)行探討。檔案公共服務(wù)的重要內(nèi)容之一是滿足社會(huì)公眾的檔案文化需求。新《檔案法》第三十四條規(guī)定：“國家鼓勵(lì)檔案館開發(fā)利用館藏檔案……傳承發(fā)展中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，繼承革命文化，發(fā)展社會(huì)主義先進(jìn)文化?！盵5]2015年10月，黨的十八屆五中全會(huì)提出了拓展區(qū)域發(fā)展空間的重大決策部署，空間治理作為國家戰(zhàn)略正式實(shí)施。它強(qiáng)調(diào)不同文化主體有效參與，通過文化軟治理實(shí)現(xiàn)文化保護(hù)與傳承。

從科學(xué)張力層面講，空間治理理念科學(xué)性強(qiáng)、適用范圍廣。俞水香認(rèn)為空間治理能夠搭建多元、多核的治理框架，形成網(wǎng)格化、精細(xì)化的管理格局并供給專業(yè)化、便民化的社會(huì)服務(wù)。[6]從空間治理理念的發(fā)展看，其內(nèi)容已從現(xiàn)實(shí)空間治理拓展為現(xiàn)實(shí)空間與網(wǎng)絡(luò)空間的協(xié)同共治。習(xí)近平總書記指出：“社會(huì)治理模式正在從單向管理轉(zhuǎn)向雙向互動(dòng)，從線下轉(zhuǎn)向線上線下融合，從單純的政府監(jiān)管向更加注重社會(huì)協(xié)同治理轉(zhuǎn)變。”[7]《規(guī)劃》要求：“扎實(shí)推進(jìn)各級(jí)國家檔案館開展互聯(lián)網(wǎng)和移動(dòng)端查詢利用服務(wù)……推動(dòng)檔案查詢利用服務(wù)延伸到村、社區(qū)基層一線?！盵8]其中，提升網(wǎng)絡(luò)服務(wù)能力包含了網(wǎng)絡(luò)空間治理的意蘊(yùn)，推動(dòng)檔案查詢利用服務(wù)向下延伸則實(shí)質(zhì)上提出了現(xiàn)實(shí)空間治理的命題。從需求層面講，檔案公共服務(wù)均等化需要重點(diǎn)解決地區(qū)不均和城鄉(xiāng)不均的問題，空間治理則恰好提供了行動(dòng)準(zhǔn)則。

二、 空間治理視域下檔案公共服務(wù)均等化在《規(guī)劃》中的體現(xiàn)

1. 空間正義的保障

一是工作原則層面，《規(guī)劃》制定堅(jiān)持人民立場，檔案資源體系和檔案利用體系的全覆蓋和便民性是其核心和重點(diǎn)，人民群眾滿意度是其需求側(cè)的重要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。二是發(fā)展目標(biāo)層面，《規(guī)劃》在檔案資源建設(shè)、檔案利用服務(wù)、檔案信息化建設(shè)等方面均設(shè)定了相應(yīng)目標(biāo)。其中，在檔案資源建設(shè)層面提出“檔案資源覆蓋面更加廣泛、內(nèi)容更加豐富、形式更加多樣、結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化”[9]，為空間正義的保障提供堅(jiān)實(shí)的資源基礎(chǔ)；在檔案利用服務(wù)方面提出了顯著提高檔案共享程度，成為空間正義實(shí)現(xiàn)的具體保障措施；在檔案信息化建設(shè)方面提出檔案工作基本實(shí)現(xiàn)數(shù)字轉(zhuǎn)型，為空間正義的保障提供全面的平臺(tái)、技術(shù)等支撐。三是主要任務(wù)層面，《規(guī)劃》重點(diǎn)從社會(huì)公眾的檔案參與權(quán)方面進(jìn)行了規(guī)定。其中，引導(dǎo)社會(huì)資金投入檔案科研創(chuàng)新領(lǐng)域的保障措施成為創(chuàng)新點(diǎn)。

2. 空間組織的健全

當(dāng)前，我國檔案行政管理部門的設(shè)置基本定型，但檔案館（室）的設(shè)置尚未全覆蓋。此外，在館室建設(shè)、業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)等方面區(qū)域和城鄉(xiāng)差異較大，影響了檔案公共服務(wù)均等化的高質(zhì)量發(fā)展。

《規(guī)劃》在現(xiàn)實(shí)空間和網(wǎng)絡(luò)空間兩個(gè)層面均制定了健全組織的任務(wù)，包括：第一，提出建立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檔案館，在縣與村之間搭建牢固的橋梁，構(gòu)建縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級(jí)密切配合長效工作機(jī)制和確?！按鍣n鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）代管”模式實(shí)施。第二，將業(yè)務(wù)建設(shè)評(píng)價(jià)向市縣兩級(jí)綜合檔案館延伸，有效推動(dòng)其業(yè)務(wù)建設(shè)和職能履行，促進(jìn)差異化評(píng)價(jià)和績效考核實(shí)施。第三，提出健全“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”手段，建立檔案數(shù)字治理新模式的理念，為檔案工作和學(xué)術(shù)研究提供新的增長點(diǎn)。

3. 空間資源的均等

《規(guī)劃》從工作原則、發(fā)展目標(biāo)、主要任務(wù)、保障措施四個(gè)層面做了全方位布局，由于相關(guān)內(nèi)容多且分散，本文僅從人、財(cái)、物三個(gè)方面進(jìn)行梳理。第一，人力資源。一方面，《規(guī)劃》將“強(qiáng)化數(shù)字課程開發(fā)，推進(jìn)教育資源共享”[10]作為加大人才培養(yǎng)力度的任務(wù)，在人才強(qiáng)檔工程中提出建設(shè)全國檔案繼續(xù)教育網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，以實(shí)現(xiàn)檔案教育培訓(xùn)的全覆蓋和多層次人才的培養(yǎng)。另一方面，《規(guī)劃》將完善人才評(píng)價(jià)機(jī)制作為主要任務(wù)之一，提出了“保障非公有制經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域檔案專業(yè)人員、檔案服務(wù)企業(yè)人員平等參與職稱評(píng)審權(quán)利”[11]的目標(biāo)，使人才選拔的范圍進(jìn)一步擴(kuò)展。第二，財(cái)力資源?！兑?guī)劃》為加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障專門提出：“各級(jí)政府要加強(qiáng)檔案工作，將檔案事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)列入預(yù)算……機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位要合理安排經(jīng)費(fèi)，做好本單位檔案工作。”[12]第三，物力資源。檔案資源層面，《規(guī)劃》積極拓展資源收集范圍，加大關(guān)系國計(jì)民生、公共服務(wù)等重點(diǎn)行業(yè)檔案收集力度；努力拓寬資源服務(wù)范圍，提出了鼓勵(lì)有條件的綜合檔案館全年向社會(huì)公眾開放或延長開放時(shí)間、扎實(shí)推進(jìn)各級(jí)國家檔案館開展互聯(lián)網(wǎng)和移動(dòng)端查詢利用服務(wù)等任務(wù)。設(shè)施設(shè)備資源層面，《規(guī)劃》一是在加強(qiáng)檔案館庫建設(shè)與管理中明確提出“改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）檔案保管條件”[13]，二是在檔案信息化強(qiáng)基工程的專欄中提出了中西部檔案信息化提升項(xiàng)目，并指出：“通過政策保障、定點(diǎn)幫扶、專業(yè)指導(dǎo)等方式，助力中西部檔案館開展檔案信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化工作?！盵14]

4. 空間領(lǐng)域的延伸

經(jīng)分析發(fā)現(xiàn)，《規(guī)劃》中與空間領(lǐng)域延伸相關(guān)的內(nèi)容包含在創(chuàng)新檔案業(yè)務(wù)監(jiān)督指導(dǎo)方式、提升檔案利用服務(wù)能力、推進(jìn)檔案信息資源共享平臺(tái)建設(shè)、加大檔案資源開發(fā)力度、加強(qiáng)電子文件歸檔和電子檔案移交接收五個(gè)任務(wù)項(xiàng)中，具體任務(wù)涉及檔案業(yè)務(wù)建設(shè)評(píng)價(jià)、檔案查詢利用服務(wù)、檔案信息資源共享平臺(tái)建設(shè)、檔案資源開發(fā)、電子文件歸檔等方面。依據(jù)具體任務(wù)實(shí)現(xiàn)的路徑劃分，檔案業(yè)務(wù)建設(shè)評(píng)價(jià)屬于現(xiàn)實(shí)空間治理的范疇，檔案查詢利用服務(wù)、檔案信息資源共享平臺(tái)建設(shè)、電子文件歸檔等三處屬于網(wǎng)絡(luò)空間治理的范疇，檔案資源開發(fā)則同時(shí)屬于現(xiàn)實(shí)空間治理和網(wǎng)絡(luò)空間治理的范疇。整體來看，《規(guī)劃》中的內(nèi)容呈現(xiàn)出兩個(gè)特點(diǎn)：一是注重檔案網(wǎng)絡(luò)空間的延伸；二是延伸對象上注重向下延伸和向廣延伸，其中向下延伸折射出的檔案工作下沉是十四五時(shí)期檔案治理的重要發(fā)展趨向。

三、 空間治理視域下檔案公共服務(wù)均等化高質(zhì)量發(fā)展的優(yōu)化策略

1. 構(gòu)建差異化評(píng)價(jià)體系

“空間治理體系的構(gòu)成包括空間規(guī)劃、用途管制、差異化支持政策、空間監(jiān)管和差異化績效考核等”，[15]其中，差異化支持政策的重要依據(jù)之一是差異化的評(píng)價(jià)結(jié)果，而差異化績效考核則需要借助差異化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系實(shí)現(xiàn)?！盎竟卜?wù)均等化最終還是要落腳到數(shù)量化的概念”。[16]

筆者構(gòu)建了空間治理視域下檔案公共服務(wù)均等化高質(zhì)量發(fā)展差異化評(píng)價(jià)體系的維度圖，如圖1所示。結(jié)合檔案公共服務(wù)均等化發(fā)展的特點(diǎn)和實(shí)際情況來看，其在供給方面要重點(diǎn)解決制度供給、資源供給、組織供給、產(chǎn)品供給等；在需求方面要重點(diǎn)解決地區(qū)不均和城鄉(xiāng)不均的問題。因此，從這一層面來講，空間規(guī)劃和空間監(jiān)管是檔案公共服務(wù)均等化高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)和保障，各種資源、服務(wù)、產(chǎn)品等的管制以及差異化的支持和績效考核均是題中應(yīng)有之義。

2. 細(xì)化制定檔案空間規(guī)劃

制定科學(xué)細(xì)致的檔案空間規(guī)劃，一是規(guī)劃應(yīng)有高定位，要置于鄉(xiāng)村振興、社會(huì)精細(xì)化治理等國家戰(zhàn)略背景之下，將檔案服務(wù)和檔案公共產(chǎn)品供給作為鄉(xiāng)村振興和基層治理的重要內(nèi)容。在此過程中應(yīng)注重兩個(gè)方面的工作：一方面是對鄉(xiāng)村和社區(qū)等檔案事業(yè)發(fā)展情況、基層群眾的檔案需求等做扎實(shí)的調(diào)查，有針對性地規(guī)劃建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)檔案館和農(nóng)村檔案室，提供符合基層群眾需求的檔案服務(wù)和公共產(chǎn)品；另一方面是爭取得到各地駐村第一書記的支持，以切實(shí)推動(dòng)檔案公共服務(wù)均等化的高質(zhì)量發(fā)展。二是規(guī)劃應(yīng)有新模式，將檔案數(shù)字治理新模式的建立和實(shí)施作為規(guī)劃的重要內(nèi)容，在檔案資源體系、檔案服務(wù)體系、檔案監(jiān)管體系等建設(shè)中提升數(shù)據(jù)化管理、網(wǎng)絡(luò)化管理能力，有效推動(dòng)業(yè)務(wù)一體化管理和數(shù)字轉(zhuǎn)型，提高檔案服務(wù)和公共產(chǎn)品的普惠面。其中，針對農(nóng)村地區(qū)網(wǎng)絡(luò)條件差、文化水平低等問題，可以以鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案館和農(nóng)村檔案室為基地、駐村第一書記為紐帶，充分發(fā)掘農(nóng)村檔案中的鄉(xiāng)根文化、非遺文化，綜合應(yīng)用線上線下渠道呈現(xiàn)，打造廣大農(nóng)民可親近、可參與、可展示的檔案文化空間。三是規(guī)劃應(yīng)有硬抓手，充分發(fā)揮已有資源、工作基礎(chǔ)等的價(jià)值，打造精品檔案服務(wù)和檔案公共產(chǎn)品。如《江蘇省“十四五”檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》規(guī)定：“利用現(xiàn)有‘百村萬戶’江蘇鄉(xiāng)村記憶口述歷史檔案資源，挖掘制作口述檔案精品?！盵17]

3. 強(qiáng)化檔案網(wǎng)絡(luò)空間治理

相較于檔案實(shí)體空間而言，《規(guī)劃》在檔案網(wǎng)絡(luò)空間的治理層面仍有較大提升空間。檔案部門在檔案網(wǎng)絡(luò)空間的治理中可重點(diǎn)從兩個(gè)方面著手：第一，嚴(yán)格遵守和學(xué)習(xí)國家已經(jīng)發(fā)布實(shí)施的《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》等相關(guān)法律法規(guī)，以及《網(wǎng)絡(luò)安全審查辦法》《檔案行業(yè)網(wǎng)絡(luò)與信息安全信息通報(bào)工作規(guī)范》等部門規(guī)章和規(guī)范性文件。第二，應(yīng)用多元化媒介開展檔案宣傳工作?！兑?guī)劃》對檔案宣傳工作非常重視，專門設(shè)置了相應(yīng)的任務(wù)，指出要大力宣傳檔案工作在服務(wù)民生需求方面發(fā)揮的重要作用等。檔案部門可充分應(yīng)用各種新媒體，通過線上檔案展覽、公益講座等活動(dòng)開展檔案普法、檔案開放與利用等方面的宣傳，尤其是縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案部門應(yīng)拓展多元化的宣傳媒介，如可以開設(shè)微信、微博，加入縣區(qū)部門協(xié)同建立的傳播矩陣等。

*本文系河南省檔案科技項(xiàng)目“智慧檔案館關(guān)鍵技術(shù)及規(guī)范研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2021-X-17）階段性研究成果。

注釋與參考文獻(xiàn)

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[17]江蘇省檔案信息網(wǎng).江蘇省“十四五”檔案事業(yè) 發(fā)展規(guī)劃[EB/OL].[2021-02-10].http：//www.dajs.gov.cn/ art/2021/9/10/art_16_57693.html.