新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中耕地資源保護(hù)分析

鄭榮榮

（績溪縣自然資源和規(guī)劃局，安徽 績溪 245300）

0 引言

社會(huì)的發(fā)展推動(dòng)了現(xiàn)代城鎮(zhèn)的建設(shè)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)，尤其是近幾年，城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐加快，城鎮(zhèn)率提升迅速，但在城鎮(zhèn)化進(jìn)程過程中，農(nóng)村區(qū)域出現(xiàn)撂荒現(xiàn)象，耕地資源被占據(jù)，導(dǎo)致耕地資源面積逐漸縮小，嚴(yán)重阻礙了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，為保障農(nóng)產(chǎn)品供給，維護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)，應(yīng)在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中做好耕地資源保護(hù)工作，減緩耕地資源面積縮小趨勢。

1 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中強(qiáng)化耕地資源保護(hù)的重要性

城鎮(zhèn)率提升是當(dāng)代社會(huì)進(jìn)步必然的結(jié)果，但城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)并不意味著放棄農(nóng)業(yè)，減少耕地資源面積。我國人口基數(shù)大，農(nóng)產(chǎn)品需求緊張，城鎮(zhèn)化建設(shè)導(dǎo)致耕地資源面積有所減少，繼而出現(xiàn)了糧食供給隱患。影響農(nóng)業(yè)糧食供給的因素較多，如耕地面積、人口增長、自然災(zāi)害、農(nóng)業(yè)科技等，但從本質(zhì)來看，耕地資源面積為最基本條件，若耕地資源面積不足，即使農(nóng)業(yè)再發(fā)達(dá)，也無法良好解決糧食供給短缺的問題，因此，必須重視耕地資源保護(hù)工作，認(rèn)識(shí)到耕地資源面積與糧食供應(yīng)之間的關(guān)系[1]。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)過程中，耕地資源被占用的情況較多，問題突出，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與結(jié)構(gòu)調(diào)整，致使耕地面積逐年下降。除此之外，優(yōu)良耕地資源被占用后，后備耕地資源逐漸被應(yīng)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但后備耕地資源開發(fā)難度高，土壤營養(yǎng)活性不足，質(zhì)量差，無法很好地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，繼而限制了耕地資源的利用。我國優(yōu)質(zhì)耕地資源有限，且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)易受到惡劣天氣等外部不穩(wěn)定性因素干擾而出現(xiàn)減產(chǎn)、停產(chǎn)現(xiàn)象，同時(shí)水資源分布不均同樣制約了耕地生產(chǎn)力，繼而減少了糧食單位產(chǎn)量。在耕地生產(chǎn)期間，農(nóng)膜、農(nóng)藥、化肥普遍應(yīng)用，對耕地土壤造成嚴(yán)重污染，進(jìn)一步降低了耕地資源可利用率。結(jié)合上述分析可見，我國耕地資源緊張，糧食供給緊缺，耕地資源保護(hù)工作迫在眉睫，因此在城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)過程中，必須重視耕地資源保護(hù)，不可為提高城鎮(zhèn)率而占用耕地資源。

2 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中耕地資源實(shí)例分析

為增強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中耕地資源保護(hù)研究分析現(xiàn)實(shí)意義，本次選取某市為研究對象展開分析，旨在立足于實(shí)際情況，探討新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程與耕地資源之間的關(guān)系，為耕地資源保護(hù)工作的開展奠定基礎(chǔ)。

2.1 城鎮(zhèn)化進(jìn)程

某城市下轄9 區(qū)4 縣，是其所在省份的重要城市之一，其城鎮(zhèn)率本身處于較高狀態(tài)，而近年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，故該城市城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)一步推進(jìn)，城市人口隨著時(shí)間的推移而不斷增加。對案例城市城鎮(zhèn)人口進(jìn)行調(diào)查，通過城鎮(zhèn)人口分析了解該城市城鎮(zhèn)化進(jìn)程情況，具體如表1 所示。結(jié)合表1 來看，該城市2011 年常住人口為806.81 萬人，而常住城鎮(zhèn)人口為510.33 萬人，此時(shí)的城鎮(zhèn)率為63.28%；而2020 年，城鎮(zhèn)率已達(dá)72.6%，常住人口與常住城鎮(zhèn)人口分別為862.75 萬人、626.44 萬人，城鎮(zhèn)率實(shí)現(xiàn)了9.32%的提升。結(jié)合該城市城鎮(zhèn)化進(jìn)程數(shù)據(jù)可見，城鎮(zhèn)人口的增加必然會(huì)造成農(nóng)業(yè)人口的減少，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及耕地資源利用帶來一定隱患。

2.2 耕地資源

案例城市為我國關(guān)中區(qū)域糧食產(chǎn)地，土壤肥沃，優(yōu)質(zhì)耕地較多，城市總土地共9983km2，該城市在城鎮(zhèn)化進(jìn)程推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)建設(shè)，工業(yè)廠房、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、教育基地等均需大量土地為支撐，案例城市為發(fā)展經(jīng)濟(jì)，逐漸縮小耕地資源面積，用于支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展，導(dǎo)致耕地資源面積逐年減少。對案例城市耕地資源面積數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，結(jié)果如下：2011 年，該城市共有400.17 萬畝耕地，在總土地面積中占比26.72%，人均占有耕地面積0.54 萬畝，到2015 年，耕地面積占城市總面積低于26%，為25.90%，此時(shí)的耕地資源面積與為人均占有耕地面積分別為387.89 萬畝、0.49 萬畝，隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步推進(jìn)，城市耕地面積進(jìn)一步減少，2018 年耕地面積在城市總面積中的占比降低至24.70%，此時(shí)耕地資源面積為369.91 萬畝，均占有耕地面積為0.46 萬畝，到2020 年，城市耕地資源面積減少至360.73 萬畝，在總土地面積中占比為24.09%，人均占有耕地面積為0.44 萬畝。結(jié)合上述耕地資源數(shù)據(jù)可見，該城市耕地資源面積隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)而不斷減少，為保障當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展，緩解農(nóng)業(yè)糧食供給緊缺情況，需結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，注意保護(hù)當(dāng)?shù)馗刭Y源。

表1 某城市2011—2020 年城鎮(zhèn)化進(jìn)程情況

2.3 兩者變化關(guān)系

圖1 為案例城市城鎮(zhèn)化進(jìn)程與耕地資源面積之間的變化趨勢，案例城市在所屬省份占據(jù)重要經(jīng)濟(jì)地位，其在城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)展期間，不可避免地會(huì)占用耕地資源，故隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，耕地資源面積減少的必然的，但在實(shí)際發(fā)展中，可對耕地資源面積減少數(shù)量進(jìn)行一定控制，盡可能減少耕地資源面積降低速度，并對優(yōu)質(zhì)耕地資源進(jìn)行有效保護(hù)[2]。

圖1 城鎮(zhèn)化進(jìn)程與耕地資源面積變化趨勢

3 城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)過程中耕地資源保護(hù)現(xiàn)存問題及解決優(yōu)化措施

3.1 耕地總量問題及解決措施

3.1.1 問題表現(xiàn)

案例城市作為當(dāng)?shù)貐^(qū)域龍頭城市，其耕地資源面積總量相對較低，在其城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)過程中，城鎮(zhèn)人口增幅較大，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，以此帶動(dòng)了土地需求量的提升。案例城市人多地少，土地資源緊缺，耕地資源面積縮減直接降低了當(dāng)?shù)馗卮媪?，?dǎo)致土地資源結(jié)構(gòu)偏優(yōu)。結(jié)合案例城市實(shí)際情況來看，城市54.6%的土地屬于山區(qū)，近年來嚴(yán)格貫徹落實(shí)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，對山區(qū)生態(tài)進(jìn)行保護(hù)，故城市耕地資源保護(hù)的重?fù)?dān)基本落在45.4%的平原、丘陵區(qū)域內(nèi)，而該區(qū)域人口密集，密度高達(dá)1316 人/km2，低于面積有限，耕地資源保護(hù)任務(wù)嚴(yán)峻。案例城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，若因耕地資源面積不足而出現(xiàn)糧食供應(yīng)緊缺的情況，則會(huì)極大限制案例城市的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，并阻礙當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化進(jìn)程，故該城市必須重視耕地資源保護(hù)工作。

3.1.2 強(qiáng)化耕地保護(hù)思想

為有效緩解由城市耕地面積總量帶來的發(fā)展問題，應(yīng)注意強(qiáng)化當(dāng)?shù)馗乇Ｗo(hù)思想，采取一系列宣傳學(xué)習(xí)措施，倡導(dǎo)尊重自然、以人為本的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展理念，重視農(nóng)民利益問題，以發(fā)展性眼光看待耕地資源及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展理念，以此優(yōu)化當(dāng)?shù)孛癖娬J(rèn)知。案例城市不僅需完成18 億畝耕地紅線保護(hù)目標(biāo)，還需立足于實(shí)際情況，積極打造觀光農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)，同時(shí)應(yīng)注意落實(shí)耕地非生產(chǎn)性功能，認(rèn)識(shí)到耕地資源對城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)的服務(wù)性作用，以此強(qiáng)化耕地資源的生態(tài)效益及經(jīng)濟(jì)效益。在耕地資源保護(hù)思想強(qiáng)化期間，可運(yùn)用微博、微信公眾號(hào)、短視頻的方式進(jìn)行傳播，確保耕地資源保護(hù)思想可順利傳遞給當(dāng)?shù)鼐用瘛?/p>

3.2 耕地質(zhì)量問題及解決措施

3.2.1 問題表現(xiàn)

案例城市耕地資源屬于弱勢，受限于土壤結(jié)構(gòu)、土壤肥力，城市耕地質(zhì)量整體偏低，此外，當(dāng)?shù)馗卣佳a(bǔ)平衡制的落實(shí)工作存在缺陷，“占優(yōu)補(bǔ)劣”問題嚴(yán)重，同時(shí)隨著的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，整體環(huán)境水平出現(xiàn)惡化趨勢，當(dāng)?shù)馗刭Y源質(zhì)量出現(xiàn)退化現(xiàn)象，導(dǎo)致部分耕地資源無法繼續(xù)種養(yǎng)。耕地資源質(zhì)量不佳必然會(huì)降低農(nóng)產(chǎn)品總產(chǎn)量，影響當(dāng)?shù)丶Z食供給，同時(shí)案例城市水利建設(shè)進(jìn)程相對緩慢，在一定程度上制約了農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)總量及質(zhì)量，繼而出現(xiàn)了農(nóng)民增收難、農(nóng)業(yè)發(fā)展慢的問題[3]。

3.2.2 健全耕地保護(hù)制度

結(jié)合上述分析可見，耕地資源質(zhì)量限制了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展，糧食供給緊缺進(jìn)一步對城鎮(zhèn)化進(jìn)程產(chǎn)生制約，故為實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)注意保護(hù)現(xiàn)有優(yōu)質(zhì)資源，改善耕地質(zhì)量，解決“占優(yōu)補(bǔ)劣”問題，可采取以下措施：①在保護(hù)耕地資源過程中，應(yīng)注意健全耕地保護(hù)制度，將耕地資源保護(hù)的重點(diǎn)逐漸從“數(shù)量為主”改為“質(zhì)量為主”，通過提升耕地資源質(zhì)量，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)能，以此提高耕地資源利用效益。②制定并優(yōu)化責(zé)任考核制度，對耕地保護(hù)目標(biāo)進(jìn)行分解，搭建共同責(zé)任制及問責(zé)制，將各縣、區(qū)耕地資源保護(hù)設(shè)定為當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門考核指標(biāo)，對其產(chǎn)生督促效果，一旦耕地資源出現(xiàn)問題，則需立即追責(zé)，以此保障耕地資源保護(hù)效果。③搭建合理化耕地補(bǔ)償體系，做好耕種面積補(bǔ)償工作，提升農(nóng)民收入，減少撂荒現(xiàn)象，以此激發(fā)耕種積極性，提高耕地資源利用率。④推進(jìn)征地改革，對城市各區(qū)域征占耕地規(guī)模進(jìn)行嚴(yán)格把控，以當(dāng)?shù)卣疄橹鲗?dǎo)嚴(yán)格統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地規(guī)劃，以最新國土空間規(guī)劃為標(biāo)準(zhǔn)，對耕地紅線加以把控，同時(shí)要求新增建設(shè)用地低于耕地需求底線，適當(dāng)提升土地開墾費(fèi)及土地征用有償使用費(fèi)，通過一系列城鄉(xiāng)土地規(guī)劃措施，對耕地資源進(jìn)行保護(hù)。

3.3 耕地利用問題及解決措施

3.3.1 問題表現(xiàn)

案例城市現(xiàn)有耕地資源存在零散化利用問題，耕地零散，無法形成規(guī)模效應(yīng)與集約效應(yīng)，限制了農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備的發(fā)展，同時(shí)，隨著當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)民逐漸撂荒棄耕而進(jìn)城務(wù)工，導(dǎo)致耕地荒蕪，進(jìn)一步加劇了耕地零散化問題。除此之外，土地流轉(zhuǎn)期間，受到建設(shè)用地零散征占影響，導(dǎo)致耕地農(nóng)田出現(xiàn)一系列糾紛問題。近年來設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展迅速，耕地零碎不利于機(jī)械設(shè)備的應(yīng)用，不僅降低了耕地利用率，還無法形成集中化生態(tài)效益，與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展建設(shè)目標(biāo)相悖。

3.3.2 強(qiáng)化耕地集約利用

耕地資源零散化對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)產(chǎn)生了限制，為更好地利用耕地資源，應(yīng)將碎片化耕地進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)耕地資源集約化利用。①當(dāng)?shù)夭块T做好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌引導(dǎo)，采取行政手段，對建設(shè)用地征占情況進(jìn)行限制，避免建設(shè)用地造成耕地零散化，對城市現(xiàn)有耕地資源進(jìn)行整體性規(guī)劃，劃分片區(qū)，整體發(fā)展。②對現(xiàn)存閑置土地進(jìn)行盤活清理，以此緩解城市耕地壓力。③通過制定政策對進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民進(jìn)行引導(dǎo)，避免耕地撂荒，對其遺留宅基地進(jìn)行盤活流轉(zhuǎn)利用，以高效節(jié)約、盤活存量為基本原則，促進(jìn)耕地集約化發(fā)展。④在最新國土空間規(guī)劃指導(dǎo)下，由當(dāng)?shù)卣块T統(tǒng)籌整理現(xiàn)階段的碎片化耕地資源，在農(nóng)村規(guī)劃期間，按照耕地優(yōu)質(zhì)程度將碎片化耕地整合到一起，形成耕地片區(qū)，便于耕地資源的整體化、集約化利用，并為后續(xù)農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展奠定基礎(chǔ)。

3.4 供需矛盾問題及解決措施

3.4.1 問題表現(xiàn)

在案例城市城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在“耕地占補(bǔ)不平衡”的問題，建設(shè)用地存在嚴(yán)重的供需矛盾，結(jié)合案例城市實(shí)際情況來，平原區(qū)域是其城鎮(zhèn)建設(shè)的主要區(qū)域，耕地分布于城鎮(zhèn)周邊。城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中開展了大量設(shè)施建設(shè)工程，建設(shè)用地需求量激增，但土地資源有限，生態(tài)用地、耕地資源受政策保護(hù)，故導(dǎo)致城市建設(shè)用地存在顯著的供需矛盾，在此形勢下，為保障城鎮(zhèn)建設(shè)，部分耕地被征占，且因當(dāng)?shù)睾髠涓刭Y源不足，故耕地面積無法補(bǔ)充，繼而造就了耕地保護(hù)嚴(yán)峻的局面。

3.4.2 優(yōu)化土地資源配置

在當(dāng)前形勢下，應(yīng)從土地利用效率角度入手，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，對城市土地進(jìn)行優(yōu)化配置，保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地，調(diào)整土地區(qū)塊功能，將碎片化耕地進(jìn)行整合調(diào)整，以此促進(jìn)農(nóng)業(yè)集約化發(fā)展，消除耕地碎片化帶來的弊端，同時(shí)借助土地流轉(zhuǎn)契機(jī)，對建設(shè)用地進(jìn)行統(tǒng)籌，提高建設(shè)用地整體性與科學(xué)性，減緩建設(shè)用地供需矛盾。在土地資源配置期間，可搭建耕地承包流轉(zhuǎn)市場，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，消除流轉(zhuǎn)隱患，以此提高耕地資源利用率[4]。耕地承包流轉(zhuǎn)市場的搭建與運(yùn)行需以當(dāng)?shù)卣疄橹鲗?dǎo)，通過行政管理手段，提高耕地流轉(zhuǎn)市場可信度，繼而推動(dòng)耕地資源的優(yōu)化配置，減少耕地撂荒現(xiàn)象。

4 結(jié)語

綜上所述，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)期間，應(yīng)注意協(xié)調(diào)與耕地資源之間的關(guān)系，不可為提高城鎮(zhèn)率而一味縮減耕地資源面積。在案例城市中，其近年來城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，到2020 年已實(shí)現(xiàn)72.26%城鎮(zhèn)率，但在此過程中，耕地資源面積逐漸縮小為360.73 萬畝，為實(shí)現(xiàn)耕地資源保護(hù)，需強(qiáng)化耕地保護(hù)思想，健全耕地保護(hù)制度，實(shí)現(xiàn)耕地集約利用，優(yōu)化耕地資源配置，以此從不同方面保護(hù)耕地資源。