制度經(jīng)濟學(xué)視角下跨界地區(qū)生態(tài)治理實踐反思
——以長三角一體化示范區(qū)生態(tài)治理規(guī)劃為例

劉 迪 趙憲峰 LIU Di, ZHAO Xianfeng

0 引言

城市區(qū)域跨界協(xié)調(diào)是城市化發(fā)展到一定階段后，動態(tài)的功能性區(qū)域?qū)ο鄬o態(tài)的行政邊界的必然要求[1]。伴隨著經(jīng)濟全球化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城市群逐步取代單一城市成為國家經(jīng)濟社會發(fā)展和參與全球競爭的主要載體，但由于行政管轄邊界而導(dǎo)致的人流、物流、資金要素流動不暢和管理體制機制差異，是區(qū)域一體化（城鎮(zhèn)群）需要解決的核心問題，跨界地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展成為城鎮(zhèn)化進階發(fā)展的必然選擇。同時，我國經(jīng)濟社會發(fā)展開始轉(zhuǎn)型，發(fā)展范式和價值取向也隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變，生態(tài)文明的重要性不斷增強。在此背景下，政府與社會各界對生態(tài)環(huán)境的關(guān)注不斷提升，生態(tài)環(huán)境保護逐步成為與經(jīng)濟增長等同甚至更為重要的發(fā)展目標。在區(qū)域一體化和生態(tài)文明轉(zhuǎn)型的雙重推動下，區(qū)域?qū)用娴目缃绲貐^(qū)生態(tài)治理快速發(fā)展。從合作模式上看，從行政區(qū)間的生態(tài)治理合作向區(qū)域一體化生態(tài)治理轉(zhuǎn)變；從實踐上看，區(qū)域生態(tài)治理開始面向務(wù)實性操作，從初始的宣言式文件頒布、規(guī)劃計劃聯(lián)合編制向治理項目合作實施、探索長效性機制體制建設(shè)的轉(zhuǎn)變。

目前，國內(nèi)外相關(guān)研究對于區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題形成的機制和原因進行大量分析，普遍認為區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的根源來自其作為公共物品外部性的屬性，其本質(zhì)是生態(tài)環(huán)境這一“俱樂部物品”使用利益上的矛盾沖突[2-3]，[4]36，[5]53。區(qū)別于一般私人物品和純公共物品，區(qū)域生態(tài)環(huán)境是具有準公共物品屬性的“俱樂部物品”，對區(qū)域內(nèi)使用者而言，其消費具有非排他性和競爭性，導(dǎo)致對區(qū)域生態(tài)環(huán)境的取用容易產(chǎn)生兩類問題：過度使用導(dǎo)致的“公地悲劇”[6]和管理制度供給不足導(dǎo)致的“搭便車”行為[7]，[8]56。

針對區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的解決策略，國內(nèi)學(xué)者從不同視角進行研究和分類。王惠娜[9]提出3類區(qū)域性生態(tài)治理政策工具：管制型工具、市場型工具和自愿型工具 。王喆等[10]從治理主體視角提出區(qū)域府際合作模式、市場調(diào)節(jié)模式和協(xié)同治理模式3種不同的治理模式 。汪波[8]58基于經(jīng)濟學(xué)理論提出區(qū)域生態(tài)治理的6種“制度解”：基于產(chǎn)權(quán)的市場交易、負外部性內(nèi)部化、基于生態(tài)足跡的區(qū)域生態(tài)補償、基于博弈的生態(tài)協(xié)作動力、區(qū)域治理權(quán)威的統(tǒng)籌和基于組織比較優(yōu)勢的區(qū)域治理網(wǎng)絡(luò)。雖然目前國內(nèi)對于區(qū)域生態(tài)治理的策略分析研究較多，但是對于區(qū)域生態(tài)治理實際成效的研究相對較少，缺乏對于區(qū)域生態(tài)實踐核心問題的分析和探討。

1 實踐反思：規(guī)劃實踐的成效與困境

1.1 尚未形成普適經(jīng)驗的多樣化實踐探索

自20世紀90年代以來，國內(nèi)開展了大量跨界地區(qū)生態(tài)治理實踐，在流域污染管控、生態(tài)環(huán)境修復(fù)等方面取得了相當?shù)某尚Вㄒ姳?）。國內(nèi)跨界地區(qū)生態(tài)治理總體而言可以劃分為3個階段。第一階段為20世紀90年代，是我國跨界地區(qū)生態(tài)治理的初步實踐階段。由于快速工業(yè)化帶來一系列的環(huán)境問題，環(huán)境保護成為國家基本國策，國家、地方政府開始從區(qū)域?qū)用鎸Υ笮秃?、河流等重要生態(tài)空間進行流域?qū)用娴木C合治理，太湖流域、淮河流域、珠江流域等地區(qū)的跨界生態(tài)治理便起始于這一時期。這一階段跨界地區(qū)生態(tài)治理大多為傳統(tǒng)政府間合作模式的污染管控治理，由于缺乏有效的協(xié)調(diào)機制和當時粗放的經(jīng)濟增長模式，大多跨界生態(tài)合作的效果不佳。第二階段為21世紀前10年，基于上一階段實踐的經(jīng)驗和教訓(xùn)總結(jié)，這一時期的跨界污染治理開始關(guān)注運作機制的有效性，注重區(qū)域各地方政府之間的利益協(xié)調(diào)并探索嘗試污染收費、生態(tài)補償、排污權(quán)交易等不同的治理模式，跨界地區(qū)的生態(tài)治理初見成效。第三階段自2010年至今，隨著國家經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型，生態(tài)環(huán)境的重要性進一步凸顯，跨界生態(tài)治理實踐也隨之進入新的階段，新型的環(huán)境問題開始出現(xiàn)，而基于傳統(tǒng)治理模式的創(chuàng)新探索也不斷進行，跨界生態(tài)治理實踐更加多元化、多樣化。

表1 國內(nèi)部分跨界地區(qū)生態(tài)治理實踐一覽表Tab.1 List of typical ecological governance practices in some cross-border areas in China

國內(nèi)跨界地區(qū)生態(tài)治理的實踐至今尚未形成普適化經(jīng)驗和運作模式。在近30年的跨界生態(tài)治理實踐中，各地在流域治理、大氣防治、水資源分配等不同領(lǐng)域進行大量的探索。但是從實踐模式來看，大部分仍以試點試行、專項專議的模式運行；而從實踐成效來看，各類生態(tài)合作結(jié)果和成效差異巨大，跨界合作成敗各異，治理成效大相徑庭。與此同時，大部分的實踐總結(jié)和反思基于個例層面，缺少宏觀層面的總結(jié)分析，因此至今沒有形成可大范圍推廣的經(jīng)驗。

1.2 基于實踐成效差異的4類基本模式

通過對國內(nèi)現(xiàn)有各類跨界地區(qū)生態(tài)治理的梳理和歸納，從實效性視角出發(fā)，可以將其分為4種基本類型（見表2）。

表2 基于實效性邏輯的4類跨界生態(tài)合作模式Tab.2 Four types of cross-border ecological cooperation models based on effectiveness logic

（1）達成有效的跨界生態(tài)合作，且總體成效較好?？缃绲纳鷳B(tài)合作得到區(qū)域內(nèi)各地方政府的認可和實施，基本達成生態(tài)合作目標，并對區(qū)域整體生態(tài)環(huán)境有明顯改善和提升效果。這類生態(tài)合作實踐的實效最為突出，如太湖流域水環(huán)境綜合治理，在多級政府、多方力量的協(xié)作下，太湖水質(zhì)明顯提升，是我國大型流域生態(tài)治理的典范之一；深圳惠州在淡水河第二輪污染治理中構(gòu)建了省市縣三級協(xié)同合作的跨區(qū)域治理網(wǎng)絡(luò)，有效改善了淡水河的水體環(huán)境[11]；而金華—磐安的金磐扶貧開發(fā)區(qū)和浙江—安徽的新安江流域生態(tài)補償對生態(tài)補償模式進行了創(chuàng)新，并收到良好的成效[12-13]。

（2）達成有效的跨界生態(tài)合作，但總體成效一般?？缃绲纳鷳B(tài)合作得到區(qū)域內(nèi)各方政府的認可，且基本達成生態(tài)合作的共同目標，但實踐成效不佳，對區(qū)域整體生態(tài)環(huán)境改善較小甚至沒有改善。這類生態(tài)合作主要包括各種環(huán)境產(chǎn)品和排污權(quán)利的分配協(xié)議，以及基于污染收費原則的合作機制。如浙江義烏—東陽水交易，義烏市政府簽訂協(xié)議向上游東陽市購買5 000萬m3水資源使用權(quán)，雖然兩地政府實現(xiàn)了交易合作，但對地區(qū)生態(tài)環(huán)境卻是負面效應(yīng)[4]38。此外，永定河引黃生態(tài)補水工程、嘉興污染權(quán)儲備交易等跨界生態(tài)合作也屬于這一類型。

（3）跨界生態(tài)合作因各方治理理念不同而未達成。由于區(qū)域內(nèi)各級政府在生態(tài)治理理念上的差異，導(dǎo)致跨界生態(tài)治理合作未能有效實施。代表性案例是京津冀區(qū)域泃河流域生態(tài)治理，作為跨越三省的河流，其環(huán)境治理對于地區(qū)生態(tài)維系有重要意義，但上游的興隆縣始終把工業(yè)強縣作為其發(fā)展目標，布局大量礦產(chǎn)開采、造紙、水泥生產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)，與下游市縣訴求存在根本性分歧，從而導(dǎo)致生態(tài)合作仍局限在聯(lián)席會、座談會、論壇等形式，實際性治理措施難以落實[5]82。而自2013年以來的京津冀區(qū)域性霧霾污染一直難以得到有效治理，其原因之一也是區(qū)域內(nèi)各地發(fā)展階段、發(fā)展模式和治理理念的差異所致。

（4）跨界生態(tài)合作因?qū)嵤╇y度過高而未達成。這一類跨界生態(tài)治理的難點在于治理的經(jīng)濟成本過高。作為我國第一個大型流域治污工程，淮河流域污染治理開始于1995年，但是由于區(qū)域范圍廣、行政主體眾多，全面監(jiān)管和有效及時溝通的難度過高，自2004年以來因上游私自泄洪、排污而導(dǎo)致的流域污染反彈時有發(fā)生，2019年就曾因上游支流泄洪，污水下泄導(dǎo)致干流水質(zhì)再次超標。而近年來長三角地區(qū)多次發(fā)生跨界生活垃圾傾倒事件也是由于監(jiān)管成本過高而帶來的結(jié)果。

1.3 決定合作成敗的政府間協(xié)作

傳統(tǒng)的地區(qū)生態(tài)治理的核心在于政府與社會主體（企業(yè)、社會團體、居民等）之間的關(guān)系協(xié)同，作為治理關(guān)系的主體和受體，政府與社會主體在環(huán)境治理目標上達成一致是治理措施得以落實的關(guān)鍵因素。但對于跨界地區(qū)而言，生態(tài)治理合作的成功關(guān)鍵卻從政府與社會主體關(guān)系協(xié)同轉(zhuǎn)向政府間關(guān)系協(xié)同。區(qū)域內(nèi)各級政府間的良性合作是形成跨界地區(qū)生態(tài)治理一體化的基礎(chǔ)和前提，但政府間合作卻面臨著理念認知差異、利益結(jié)構(gòu)差異和制度機制缺失3大困境[14]，而其中最核心的問題是政府間理念認知差異，只有當各級政府在生態(tài)治理理念上取得共識，才能進一步通過制度設(shè)計來解決利益分配和機制運作等問題，因此有效協(xié)同政府主體間的認知差異成為跨界生態(tài)合作治理的關(guān)鍵。

政府主體在生態(tài)價值認知上存在3種差異。第1種是不同層級政府之間的生態(tài)價值認知差異，上層政府通常著眼于區(qū)域?qū)用娴恼w利益，因此更加關(guān)注區(qū)域的生態(tài)環(huán)境價值，而下層政府則需考慮地方的經(jīng)濟發(fā)展，因此需要在生態(tài)治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間進行權(quán)衡匹配。第2種是由于發(fā)展階段、發(fā)展模式帶來的同級政府間的生態(tài)價值認知差異，由于發(fā)展階段、發(fā)展模式的不同，導(dǎo)致地方政府在發(fā)展目標上的差異，進而與生態(tài)環(huán)境價值認知產(chǎn)生差異。第3種是由于自然區(qū)位條件帶來的不同政府對生態(tài)要素的價值認知不一致，如位于河流上下游的不同政府對河流資源使用的認知就存在明顯差異。

2 理論思辨：基于制度經(jīng)濟學(xué)的再認識

2.1 跨界生態(tài)治理在制度經(jīng)濟學(xué)視角下的解析

區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的本質(zhì)在于生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品作為一種準公共產(chǎn)品，由于產(chǎn)權(quán)界定不清晰而產(chǎn)生的外部性，因此解決區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的實質(zhì)就是通過制度設(shè)計將其外部性內(nèi)部化?；诳扑沟谝欢ɡ砗偷诙ɡ?，“在產(chǎn)權(quán)明確的情況下，如果交易成本為零或小到可以忽略不計，市場機制將使結(jié)果產(chǎn)值最大化；在市場交易成本大于零的情況下，產(chǎn)權(quán)的初始設(shè)計會對資源配置效率產(chǎn)生影響”[15]。換言之，對于區(qū)域生態(tài)環(huán)境，在不考慮交易成本的情況下，如果可以對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)邊界進行明確，就可以將生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的外部性有效內(nèi)部化，通過自由市場交易實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，從而解決區(qū)域生態(tài)環(huán)境的問題；而在考慮交易成本的情況下，對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)的初始界定方式，會影響最終的資源配置效率。因此區(qū)域生態(tài)治理合作達成的關(guān)鍵在于生態(tài)產(chǎn)品在政府間、政府和社會主體間的產(chǎn)權(quán)界定和交易機制，而生態(tài)治理合作的最終成效取決于生態(tài)產(chǎn)品在兩類主體關(guān)系中權(quán)利的初始分配方式。

2.1.1 制度供給影響社會績效

制度是由個人和組織構(gòu)建的社會博弈規(guī)則，其產(chǎn)生的目的是通過結(jié)構(gòu)化設(shè)計來降低市場交易費用。制度作為一種公共產(chǎn)品，通過產(chǎn)權(quán)界定方式和市場交易機制直接影響社會總體績效[16]。而對于跨界地區(qū)的生態(tài)治理而言，不同治理理念和制度體系，會對生態(tài)治理的最終成效產(chǎn)生影響。根據(jù)諾斯的制度變遷理論，在總體績效增長預(yù)期的動力下，制度將逐漸從低效制度向高效制度變遷，而在制度變遷過程中，由于路徑依賴的束縛會導(dǎo)致制度變遷滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展[17]。在國內(nèi)跨界地區(qū)生態(tài)合作中，由于發(fā)展階段、發(fā)展模式的不同以及關(guān)注層面的差異，不同層級政府之間、同級政府之間會產(chǎn)生明顯的治理理念和模式差異，而制度慣性會進一步強化這種差異和認知異化，進而產(chǎn)生各政府主體在跨界生態(tài)合作中存在于價值認知、利益訴求、體制機制等不同維度難以協(xié)調(diào)的問題。因此，在跨界地區(qū)的生態(tài)治理中，構(gòu)建適合本地區(qū)的協(xié)同機制是實現(xiàn)跨界生態(tài)合作的前提條件。

2.1.2 初始產(chǎn)權(quán)設(shè)計影響交易成本

初始產(chǎn)權(quán)分配越接近總體效益最大化的分配方式，交易過程越簡短，交易成本越低。在跨界地區(qū)的生態(tài)治理中，對于生態(tài)產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)初始界定直接影響后續(xù)的治理技術(shù)路徑選擇和最終交易成本。各級政府和同級政府之間的生態(tài)治理權(quán)責(zé)關(guān)系界定直接影響后續(xù)生態(tài)合作的交易成本和效益；企業(yè)、居民等社會主體之間生態(tài)環(huán)境權(quán)力的界定則明確后續(xù)生態(tài)環(huán)境治理的交易成本和可實施性。

如在河流流域治理中，“污染者付費”和“生態(tài)補償”兩類方式就是基于不同的產(chǎn)權(quán)設(shè)計而產(chǎn)生的。如果界定上游政府擁有自由經(jīng)濟發(fā)展（排放污染）的權(quán)利，也就意味著下游政府完全不擁有干凈河流的權(quán)利，而要對河流進行治理和污染管控，就需要下游地方政府向上游政府付費換取其原有的排污權(quán)利，這就是所謂的生態(tài)補償。反之，如果界定下游政府完全擁有享受干凈河流的權(quán)利，則意味著上游政府完全不擁有排放污染的權(quán)利。在河流治理中，上游政府需要為其產(chǎn)業(yè)發(fā)展（排放污染）負擔全部的費用，來補償下游政府河流污染所受到的損失，這就是所謂的污染者付費。兩種不同的初始產(chǎn)權(quán)設(shè)計產(chǎn)生不同的治理路徑，從而形成不同的治理成本和治理成效。而在政府—社會群體層面，居民享有干凈河流的權(quán)利與企業(yè)擁有排污權(quán)利兩種不同的產(chǎn)權(quán)界定方式也會產(chǎn)生企業(yè)支付“污染稅”和居民繳納“環(huán)境稅”兩種不同的治理技術(shù)路徑。

2.1.3 交易成本決定資源配置效率

理想狀態(tài)下市場資源配置會因交易成本的存在而受影響，“一旦考慮到進行市場交易的成本，那么顯然只有這種調(diào)整后的產(chǎn)值增長多于它所帶來的成本時，權(quán)利的調(diào)整才能進行[18]?！币虼私灰壮杀驹降停瑱?quán)利調(diào)整越容易實現(xiàn)，資源配置效率越高；治理策略實施難度越小，政府間的合作治理越容易達成，反之，則越難實現(xiàn)。例如在政府間的合作中，由上級政府推動區(qū)域生態(tài)治理往往比地方政府自發(fā)合作更容易實現(xiàn)，正是由于上級政府可利用自身權(quán)威強制性平息地方政府間的利益紛爭，降低了合作的交易成本和實施難度。而在具體的治理策略中亦是如此，如在流域污染治理中，修建污水處理廠、提升污水處理能力就要比清退污染企業(yè)、消除污染源更容易實現(xiàn)；在區(qū)域大氣污染防治中，地區(qū)霧霾預(yù)警機制建立就要比降低汽車尾氣、工業(yè)煙塵排放更容易實現(xiàn)。

2.2 基于理論反思的規(guī)劃策略選擇導(dǎo)向

制度經(jīng)濟學(xué)對跨界生態(tài)治理的解釋為規(guī)劃編制中策略選擇提供了理性人（政府）的視角，也回答了那些跨界生態(tài)治理失敗案例的經(jīng)濟學(xué)動因，為規(guī)劃方案和策略制定提供實效性的依據(jù)。按照該理論，筆者從實效性出發(fā)總結(jié)出3點跨界地區(qū)生態(tài)治理的規(guī)劃策略選擇方向。

2.2.1 以明確公共產(chǎn)權(quán)邊界為抓手的規(guī)劃施策導(dǎo)向

學(xué)界一般認為公共物品產(chǎn)權(quán)的不清晰是導(dǎo)致跨界生態(tài)治理實效不佳的核心問題，明確跨界地區(qū)公共物品產(chǎn)權(quán)也是外部性內(nèi)部化的最直接途徑。但針對跨界地區(qū)，這里需要討論兩個實操性問題：一是生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)權(quán)歸屬和權(quán)利行使，是跨界地區(qū)內(nèi)政府按行政區(qū)為界分頭設(shè)置產(chǎn)權(quán)監(jiān)護責(zé)任單位，還是成立跨界地區(qū)聯(lián)合治理機構(gòu)來負責(zé)保護該權(quán)利不受侵犯。前者易于執(zhí)行但生態(tài)環(huán)境的整體績效不易發(fā)揮，后者雖然整體績效最優(yōu)但往往涉及局部利益矛盾，易遇到執(zhí)行問題。二是生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的價值評定標準，跨界地區(qū)只有在各自對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品價值評定標準保持一致時，才能形成一致的生態(tài)保護標準和補償機制，才能使個體不論在哪一片區(qū)消費生態(tài)產(chǎn)品所需支付的代價補償都一樣。否則，個體必然傾向于在生態(tài)產(chǎn)品使用成本更小的一方消費生態(tài)產(chǎn)品，進而造成污染企業(yè)等環(huán)境產(chǎn)品消費主體集聚在區(qū)域生態(tài)保護不嚴格的一方，從事污染排放等生態(tài)產(chǎn)品消費行為。

2.2.2 以交易成本最小為前提的策略選擇導(dǎo)向

以初始產(chǎn)權(quán)界定為基礎(chǔ)的規(guī)劃策略選擇應(yīng)以最小交易成本為原則。對于自然資源使用權(quán)益劃分、生態(tài)補償、污染者付費、環(huán)境稅等各種跨界生態(tài)合作的治理模式而言，選擇不同的治理模式就意味著對于公共環(huán)境產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)進行不同界定，也意味著將產(chǎn)生不同的交易成本。而在具體的區(qū)域生態(tài)合作中，由于發(fā)展階段、資源稟賦、主體間關(guān)系等方面的差異，不同的治理模式和技術(shù)路徑所產(chǎn)生的治理成本截然不同。因此在區(qū)域生態(tài)治理的技術(shù)路徑選擇時，應(yīng)結(jié)合區(qū)域特征，對在不同產(chǎn)權(quán)界定模式和技術(shù)路線下治理成本的大小進行評估，從而選擇適合本地區(qū)發(fā)展、交易成本最小的治理模式和技術(shù)路徑。

2.2.3 以促進制度變遷的為目的的近遠期政策工具組合導(dǎo)向

跨界地區(qū)不同政府間發(fā)展階段和認知理念的差異導(dǎo)致跨界地區(qū)生態(tài)治理制度的不均衡，隨著外界環(huán)境的變化及自身的發(fā)展進階，轄區(qū)政府會不斷提出對新制度的需求，以實現(xiàn)預(yù)期收益的增加。當制度的供給和需求基本均衡時，制度是穩(wěn)定的；當現(xiàn)存制度不能使轄區(qū)政府需求得到滿足時，就會發(fā)生制度變遷。制度變遷的成本與收益之比對于促進或推遲制度變遷起著關(guān)鍵作用，只有在預(yù)期收益大于預(yù)期成本的情形下，行為主體才會去推動直至最終實現(xiàn)制度的變遷。因此，規(guī)劃策略的選擇應(yīng)遵循跨界地區(qū)城市政府因發(fā)展階段進階而對制度變遷需求的內(nèi)生動力，規(guī)劃政策工具的選擇應(yīng)以能積極促進這種制度變遷為導(dǎo)向，區(qū)分近遠期政策工具，提升跨界生態(tài)治理的內(nèi)源動力。

3 實踐探索：長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)生態(tài)治理規(guī)劃的策略選擇

2019年國務(wù)院正式發(fā)布《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展綱要》，提出高水平建設(shè)長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)（以下簡稱“示范區(qū)”）。由上海市青浦區(qū)、蘇州市吳江區(qū)、嘉興市嘉善縣組成的示范區(qū)位于江、浙、滬兩省一市的行政交界地帶，作為典型的跨界協(xié)同地區(qū)和生態(tài)敏感地區(qū)，區(qū)域生態(tài)治理的一體化是本輪示范區(qū)國土空間總體規(guī)劃中最重要的內(nèi)容。示范區(qū)北含淀山湖、西臨太湖、東接黃浦江和吳淞江，區(qū)內(nèi)河網(wǎng)縱橫交錯，湖蕩密集成簇，區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀擁有河道6 657條，湖蕩431座，河湖水面率達19.76%，是長三角區(qū)域重要的水源涵養(yǎng)地，歷史上長期發(fā)揮著重要的區(qū)域生態(tài)隔離和保育功能。因此，本輪示范區(qū)生態(tài)治理規(guī)劃以治水為重點，重點關(guān)注水空間、水環(huán)境、水安全的一體化治理。

3.1 跨界水生態(tài)治理的主要矛盾

3.1.1 因產(chǎn)權(quán)邊界模糊形成的水環(huán)境治理問題

示范區(qū)地處兩省一市交匯區(qū)，水系互為聯(lián)通，水環(huán)境治理的跨界聯(lián)動需求高。從現(xiàn)狀整體情況來看，示范區(qū)各行政單元內(nèi)盡管仍存在Ⅴ類和劣Ⅴ類水體，但水功能區(qū)水質(zhì)整體達標率較高（73.9%）。從分片區(qū)水質(zhì)情況來看，兩省一市臨界地區(qū)的水質(zhì)達標明顯偏低，省界河道控制斷面水質(zhì)達標率僅為44.1%，其中上海市青浦區(qū)與蘇州市吳江區(qū)臨界的淀山湖、元蕩交界斷面水質(zhì)為Ⅴ類，處在上游的吳江區(qū)入湖主要支流為Ⅳ類水質(zhì)（見圖1，表3）。導(dǎo)致這一現(xiàn)象原因一方面是各省對水質(zhì)達標認定的標準不統(tǒng)一，《上海市水環(huán)境功能區(qū)劃（2011年修訂版）》《江蘇省地表水（環(huán)境）功能區(qū)劃（2003年）》對于淀山湖的水質(zhì)控制標準分別為Ⅱ類、Ⅲ類，導(dǎo)致上游蘇州市吳江區(qū)排放入湖的達標水體在上海市青浦區(qū)被認定為非標水質(zhì)。另一方面，跨界地區(qū)河湖淀蕩，其本身就具有公共物品的屬性，且由于水系上互相聯(lián)通一體的河道與湖泊，具有整體性和天然的污染易擴散特征，在產(chǎn)權(quán)主體和權(quán)利行使不明確的情況下，公地悲劇在所難免，這一點在滬蘇交界的淀山湖、元蕩等界湖體現(xiàn)得尤為明顯，兩湖的水質(zhì)評定結(jié)果均為Ⅴ類水質(zhì)。

表3 示范區(qū)水環(huán)境功能區(qū)達標率及主要污染源Tab.3 Standard rate of water environment function area and main pollution sources

圖1 2017年示范區(qū)內(nèi)主要河流水質(zhì)情況調(diào)查Fig.1 Water quality survey of major rivers in 2017

與此類似的情況還有區(qū)內(nèi)太浦河上下游的水質(zhì)管控，上游段因沿線工業(yè)污染排放標準和企業(yè)準入門檻較低，導(dǎo)致上游河岸沿線成為產(chǎn)權(quán)邊界管控薄弱的一方（排污補償代價小的一方），因而有大量污染企業(yè)聚集。據(jù)統(tǒng)計，上游吳江區(qū)的工業(yè)污水排放量為3 781.69萬t/年，總氮、總磷的貢獻度分別為65%和52%，紡織業(yè)為主要污染性行業(yè)，其工業(yè)廢水排放占比高達86%，其次為印染業(yè)和化工業(yè)（見圖2）。

圖2 2017年示范區(qū)主要污染物（總氮、總磷）排放情況Fig.2 Emission of major pollutants (total nitrogen and total phosphorus) in 2017

3.1.2 因交易成本推進緩慢的水安全治理問題

示范區(qū)是太湖流域地勢最低洼的地區(qū)，大部分高程為2.8—3.5 m，全部位于太湖警戒水位（3.8 m）以下，且地形坡降小，坡降僅為1/20萬—1/10萬，水動力不足。該地區(qū)為了謀求經(jīng)濟發(fā)展，保障用地安全，聯(lián)圩并圩現(xiàn)象普遍。示范區(qū)平均圩區(qū)率達73.3%，遠超太湖流域平均水平（52.7%），地勢最低的嘉善縣兩鎮(zhèn)為了保障防洪安全，其圩區(qū)覆蓋接近100%（見表4）。在此背景下，區(qū)內(nèi)各主體在爭相謀求發(fā)展的動機下形成邊界地區(qū)的排洪建圩競賽，使得該區(qū)防洪標準不斷提高，圩區(qū)排澇水量遠超河道防洪量，而圩區(qū)建設(shè)又降低了圩外水網(wǎng)的調(diào)蓄能力。盡管從示范區(qū)整體角度來看，拆除地勢低洼區(qū)的圩堤，將城鎮(zhèn)向地勢較高地區(qū)集聚是最優(yōu)解，但對現(xiàn)狀已建圩區(qū)，通過降低圩堤高度或打開圩區(qū)的做法顯然協(xié)調(diào)成本過高（涉及多處整鎮(zhèn)跨省際搬遷）。對此，示范區(qū)仍未探索出一條成本相對低的圩區(qū)化解之道。

表4 示范區(qū)圩區(qū)情況一覽表（啟動區(qū)范圍）Tab.4 List of situations in polder areas

3.1.3 因跨界制度差異帶來的水空間治理問題

示范區(qū)內(nèi)青浦區(qū)、吳江區(qū)、嘉善縣三地經(jīng)濟發(fā)展水平不一，生產(chǎn)方式迥異，使人地關(guān)系、水空間使用方式等相關(guān)制度也截然不同。青浦區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較高，現(xiàn)階段經(jīng)濟要素重點向城區(qū)園區(qū)集聚，示范區(qū)內(nèi)密布的鄉(xiāng)村及小城鎮(zhèn)重點以歷史文化保護和特色鄉(xiāng)村建設(shè)（如岑卜村的藝術(shù)村落建設(shè)），原坑塘漁業(yè)養(yǎng)殖水面正在逐漸退漁還湖。而吳江區(qū)和嘉善縣發(fā)展水平相對滯后，其鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)內(nèi)以坑塘養(yǎng)殖為生的生產(chǎn)生活方式較為普遍，對湖蕩水面的侵占現(xiàn)象較為嚴重，且近年仍有增長趨勢，水空間不斷萎縮。從1980年代至2018年的連續(xù)衛(wèi)星影像比對分析可以看出，示范區(qū)水空間持續(xù)減少，從1980年的23%減少到2018年的19.8%（見圖3）。吳江區(qū)在1968至1978年間，圍墾湖蕩111個，共減少水面73.33 km2。嘉善縣在1963至1983年間，圍墾湖蕩30個，面積為8.95 km2。

圖3 示范區(qū)兩省一市交匯地區(qū)1980年代至2018年間水面變化情況Fig.3 Changes of water surface in the intersection area of the three provinces from 1980 to 2018

3.2 基于制度經(jīng)濟學(xué)的規(guī)劃策略選擇

3.2.1 圍繞“公共產(chǎn)權(quán)邊界”的跨界水環(huán)境治理策略選擇

示范區(qū)水環(huán)境治理策略的選擇重點圍繞公共產(chǎn)權(quán)邊界設(shè)計。一是明確太湖流域管理局作為公共權(quán)利的行使方，對示范區(qū)內(nèi)水環(huán)境管理擁有跨界管理權(quán)。二是統(tǒng)一跨界地區(qū)水質(zhì)達標管控標準，堵住跨界管控標準落差，規(guī)定示范區(qū)內(nèi)水源地水質(zhì)不低于Ⅱ類，其他水體水環(huán)境統(tǒng)一不得不低于國家Ⅲ類標準，跨省河道斷面水質(zhì)實現(xiàn)達標率100%，構(gòu)建示范區(qū)水生態(tài)環(huán)境保護體系，實現(xiàn)水環(huán)境質(zhì)量總體優(yōu)良。三是制定和統(tǒng)一示范區(qū)兩級清水綠廊的建設(shè)管控標準。一級清水綠廊管控標準為：水體兩岸建設(shè)200 m寬的紅線區(qū)，在200 m紅線外，建設(shè)1 000 m寬的黃線區(qū)；二級清水綠廊管控標準為：水體兩岸建設(shè)100 m寬的紅線區(qū)，在100 m紅線外，建設(shè)500 m寬的黃線區(qū)。其中紅線區(qū)禁止陸域污染排放，可適當布局慢行交通系統(tǒng)、濕地公園、帶狀濱河公園、觀光碼頭和親水平臺等復(fù)合功能。黃線區(qū)限制陸域污染排放，積極引導(dǎo)功能轉(zhuǎn)換。

3.2.2 圍繞“降低交易成本”的跨界水安全治理策略選擇

水安全治理策略以圩區(qū)治理為重點，著力以最低成本的路徑化解可操作性難題。一是整合圩區(qū)，優(yōu)化圩區(qū)建設(shè)模式。優(yōu)化現(xiàn)狀圩區(qū)范圍，結(jié)合基本農(nóng)田保護、撤村并點，將部分農(nóng)村圩區(qū)轉(zhuǎn)化為生態(tài)用地，調(diào)出圩內(nèi)大湖蕩，釋放流域雨洪調(diào)蓄空間（見圖4）。加強圩區(qū)建設(shè)管理，嚴格控制聯(lián)圩并圩和新增圩區(qū)，嚴禁占用圩外重要河湖，加強圩內(nèi)河道治理與保護，打通“斷頭河”、拓寬“卡脖河”，發(fā)揮圩內(nèi)河湖調(diào)蓄作用，暢通圩區(qū)引排。在建圩區(qū)可局部調(diào)整豎向結(jié)構(gòu)，適度加高地表高程，以緩解洪澇壓力，降低抽排需求。二是圩區(qū)管控分類，適度控制排澇模數(shù)增長。按照城鎮(zhèn)、農(nóng)村兩類圩區(qū)進行管控，積極提高圩區(qū)內(nèi)河湖水面率，在保證圩內(nèi)地面澇水正常匯入河道的前提下，適度控制排澇模數(shù)增長，以減慢圩外河道水位上漲速度，消減洪峰水位，從而降低暴雨期間由圩區(qū)排澇導(dǎo)致的圩外河道洪水風(fēng)險。

圖4 示范區(qū)內(nèi)圩區(qū)分類改造示意圖Fig.4 Diagram of classification transformation in polder area

3.2.3 圍繞“促進制度變遷”的跨界水空間治理策略選擇

本文中水空間治理策略的選擇注重實效性，以能促進相對滯后地區(qū)制度變遷的策略為優(yōu)先原則，強調(diào)近遠期規(guī)劃工具的搭配。近期關(guān)注生態(tài)功能重要、生態(tài)價值突出的核心水域空間的保護，劃定區(qū)域結(jié)構(gòu)性藍線，聚焦淀山湖、元蕩、金澤水庫、長白蕩等水面面積50 hm2以上的76座湖蕩，100條骨干河道以及6條歷史水路的保護，嚴格控制農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖與城鄉(xiāng)建設(shè)活動對核心水域空間的進一步侵蝕，并通過清淤疏浚、岸線修復(fù)、水系連通、水岸聯(lián)治等手段，進一步推動核心水空間的生態(tài)修復(fù)和綜合治理（見圖5）。遠期則謀劃以“藍色珠鏈”為依托，通過發(fā)展休閑與創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)促進漁業(yè)養(yǎng)殖的轉(zhuǎn)型，進而為退漁還湖策略的實施提供條件。在核心水域空間的有效保護基礎(chǔ)上，實施“兩橫一縱”湖蕩群連通工程，通過生態(tài)溝渠連通、底泥疏浚等多種措施，加強湖蕩連通性，打造串聯(lián)主要湖蕩的“藍色珠鏈”，在“藍色珠鏈”濱水空間，借鑒青浦西岑華為小鎮(zhèn)的發(fā)展模式，依托良好的自然景觀條件，合理布局休閑文化與創(chuàng)新研發(fā)功能，構(gòu)建生態(tài)、文化、產(chǎn)業(yè)功能復(fù)合的空間發(fā)展走廊，依托產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動地方政府提升改善水空間的動力，從而提升退漁還湖的可實施性和可操作性。以核心水空間保護和“藍色珠鏈”分別作為近期和遠期策略，從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和需求轉(zhuǎn)換等制度變遷入手，突出水空間改善的地區(qū)內(nèi)生動力。

圖5 示范區(qū)內(nèi)水系連通規(guī)劃示意圖Fig.5 Schematic diagram of water system connectivity planning

4 結(jié)語

從制度經(jīng)濟學(xué)視角來看，由于生態(tài)環(huán)境的外部性和系統(tǒng)性，區(qū)域生態(tài)環(huán)境的治理必然要依托于各級政府的跨界合作，而跨界生態(tài)治理合作的成效取決于政府間和政府與社會主體間關(guān)系的協(xié)同。在協(xié)同兩類主體關(guān)系的過程中，應(yīng)以明晰產(chǎn)權(quán)邊界為導(dǎo)向明確跨界合作的制度基礎(chǔ)，以交易成本最小化為導(dǎo)向選擇生態(tài)治理的技術(shù)路徑，以促進制度變遷的策略選擇為依據(jù)形成近遠結(jié)合的政策工具，才能有效應(yīng)對不同類型的跨界生態(tài)治理問題，提高規(guī)劃的實操性和時效性。