基于建設(shè)用地需求沖擊分析耕地保護問題

王琨

摘要：土地資源是人類得以生存、發(fā)展的核心基礎(chǔ)，但目前人均土地短缺也成為了我們不能否認的基本國情。又及二孩政策全面落實，建設(shè)用地需求日益增大，占用耕地面積的情況越來越嚴重，導致人地矛盾更見突出，我國耕地資源加速縮減。因此，基于建設(shè)用地需求的沖擊分析耕地保護問題有著重要的現(xiàn)實意義。文章通過分析建設(shè)用地需求沖擊之下的耕地保護問題，進一步提出相關(guān)對策建議，以期土地資源能夠?qū)崿F(xiàn)合理利用、達到最佳的耕地保護狀態(tài)。

關(guān)鍵詞：建設(shè)用地;耕地保護;土地資源

耕地是人類生存之根本，作為重要的生產(chǎn)要素，不僅能夠提供給我們生產(chǎn)、生活所需的食物，而且亦是維持社會和諧、促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。我國人口眾多，土地資源異常珍貴。但是隨著新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的提出、二孩政策的全面落實等，雖然在經(jīng)濟上取得了良好的發(fā)展勢頭，但同樣也面臨著各種各樣的問題和挑戰(zhàn)，越來越多的非建設(shè)用地（如耕地、林地、草地等）被轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，對耕地資源數(shù)量造成巨大影響[1]。土地是不能夠再生的資源，雖然我國近年來也一直都在貫徹實行耕地保護制度，但耕地數(shù)量不可避免地還是受到?jīng)_擊、呈逐年下降的趨勢[2]。耕地大面積被占用將會直接導致我國出現(xiàn)糧食安全問題，耕地保護有關(guān)舉措的落實顯得尤為重要，既要找對方法來應(yīng)對建設(shè)用地需求，又要解決好耕地保護的問題。

1 建設(shè)用地需求對耕地保護造成的必然沖擊

1.1 經(jīng)濟發(fā)展致人均用地增加

我國經(jīng)濟自改革開放之后步入了快速增長的階段，在此過程中，人們對于住房和交通等生活方面的需求度越來越大，人均居住面積也凸顯出日益攀升的態(tài)勢。特別是近些年來，我國交通事業(yè)迅猛發(fā)展，城市機動車數(shù)量持續(xù)猛漲，這也刺激了城市道路用地的擴張，使更多的土地用于建設(shè)停車場、行車道路等[3]。

1.2 利益驅(qū)使致城市蔓延

建設(shè)用地與農(nóng)業(yè)用地之間在經(jīng)濟效益獲得上存在著巨大差異，而正是由于這一差異，也促使農(nóng)業(yè)用地在不斷轉(zhuǎn)化為城市用地，就此而言，城市蔓延可謂是市場經(jīng)濟下自發(fā)的市場力作用的結(jié)果[4]。有些地區(qū)為了獲得經(jīng)濟的發(fā)展，將自身的土地優(yōu)勢作為代價，通過隨意占用耕地獲得土地的經(jīng)濟價值，在利益的驅(qū)使之下推動城市蔓延。

2 建設(shè)用地給耕地保護帶來的不良影響

2.1 城鎮(zhèn)化發(fā)展造成大量土地被占

為了謀求發(fā)展，我國一直以來都在倡導城鎮(zhèn)化發(fā)展，尤其是近年來的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，雖然推動了社會經(jīng)濟的發(fā)展與進步，但若是一味強調(diào)人口城鎮(zhèn)化的規(guī)模擴大，隨著城鎮(zhèn)規(guī)模的擴大，勢必會造成農(nóng)業(yè)土地資源的不合理利用。由于城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度是與城市建成面積成正比的，所以在此過程中，許多耕地不可避免地被占用，這也是伴隨城鎮(zhèn)化發(fā)展凸顯出建設(shè)用地需求帶給耕地保護的不良影響。

2.2 建設(shè)用地給四周耕地環(huán)境的破壞

大量的建設(shè)用地被開發(fā)，如果在此過程中忽視了環(huán)境友好的準則，不能正確處理建設(shè)垃圾，造成水質(zhì)污染，將會直接導致生態(tài)環(huán)境的惡化。建設(shè)用地最終的結(jié)果無可厚非是供以人類生產(chǎn)生活，而這將會造成：人類的活動會帶來大量廢水、廢氣等，導致四周耕地土壤環(huán)境的嚴重破壞，無法保證糧食生產(chǎn)產(chǎn)量與質(zhì)量，對四周耕地環(huán)境造成不可挽回的破壞。

2.3 公共設(shè)施建設(shè)占用了耕地

農(nóng)村公共設(shè)施具體包括文化科技、商業(yè)集貿(mào)、醫(yī)療衛(wèi)生等等。在人們物質(zhì)生活水平有了很大提高的當下，農(nóng)村居民對于精神文化也提出了越來越高的要求，而相應(yīng)地，各種社會公益事業(yè)建設(shè)也得到了迅速發(fā)展，例如擴建新的村委會、建設(shè)文化廣場、球場等等，這無疑會造成對一定數(shù)量耕地的占用[5]。處于弱勢地區(qū)對強勢地區(qū)的向往原則，農(nóng)村的建設(shè)也在愈趨于城鎮(zhèn)建設(shè)，但是卻在一定程度上忽視了農(nóng)村自身的特點以及農(nóng)村居民本身的生活方式，隨之建設(shè)了既占據(jù)較大耕地面積、卻并無很大用途的設(shè)施，導致耕地資源無端浪費。

2.4 公路建設(shè)用地帶來的不良影響

總結(jié)公路建設(shè)用地，凸顯出的特點可以用三個詞來概括：一大、二低、三多，（1）一大指的是公路建設(shè)所占用及消耗的土地面積大;（2）二低，一方面指的是土地資源的利用效率低，另一方面指的是公路征地的補償安置標準低;（3）三多，第一個方面是違法用地比較多，通常公路建設(shè)都是地方政府承擔的重點工程，關(guān)系到在位領(lǐng)導的政績與形象，因此，公路所需建設(shè)用地都是理所當然的，無人敢阻、無人敢攔;第二個方面是侵及的良田多，將公路修到哪，哪里的四周良田就會受到侵及;第三個方面是背后改變土地的用途多，具體是指或許以假借公路的名義來實施征地，而實際上是高價轉(zhuǎn)給企業(yè)來使用，這種做法不乏見于開發(fā)區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)小區(qū)中，普遍凸顯出用地成本低、經(jīng)濟效益高的優(yōu)勢;還有一種是交通部門有意征收更多的土地，并將其用于建設(shè)其他營利性的項目，例如加油站、停車場和收費站等等，當然也不排除有將公路用地轉(zhuǎn)換成其他建設(shè)用地的行為。上述種種擅自改變了土地的用途，是公路的用地權(quán)屬發(fā)生混亂，土地資產(chǎn)發(fā)生嚴重流失。

3 耕地保護的本質(zhì)意義

基本農(nóng)田是耕地之精華，對維護國家糧食安全起到重要的保障作用?？梢灶A見的是，在目前以及未來的很長時間之內(nèi)，基本農(nóng)田都將承擔著人們對糧食的需求、促進社會和諧穩(wěn)定發(fā)展、保證社會經(jīng)濟可持續(xù)進行等重要任務(wù)。因此實質(zhì)上而言，耕地保護的本質(zhì)任務(wù)就是對基本農(nóng)田的保護，具體來說也就是確保國家糧食的產(chǎn)量不會減少，國家的經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展不會受到影響。

結(jié)合國內(nèi)外對于耕地保護的經(jīng)驗，可將耕地保護內(nèi)容總結(jié)為對耕地數(shù)量、耕地質(zhì)量兩點。

在耕地數(shù)量的保護上，具體而言包括如下幾點：（1）國家應(yīng)該嚴格管控耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榉歉?，對建設(shè)用地占用耕地的審批制度進行嚴格與完善，從根本上阻止耕地數(shù)量的減少。（2）推行并落實更為完善的土地保護制度，以立法的方式去約束耕地占用等不良行為。（3）積極以耕地占卜平衡的手段來保證耕地資源的數(shù)量持有，推動后備耕地資源的落實，從土地治理和土地復墾等工作方面著手予以推進[6]。D835DEFB-699A-4AC6-8C60-F3CDBD649531

在耕地質(zhì)量的保護上，由于我國總耕地數(shù)量越來越少，而受到地域差異的影響，各自質(zhì)量也高低不同，具體來說包括如下幾個方面：（1）國家需要針對耕地質(zhì)量積極推行相關(guān)質(zhì)量標準，設(shè)立規(guī)范的法制法規(guī)，從而保障耕地質(zhì)量，通過制定有關(guān)保護舉措，減緩甚至避免發(fā)生耕地鹽堿化、貧瘠化等問題。（2）對耕地環(huán)境加以保護，減少甚至是杜絕耕地對化肥、農(nóng)藥等的大量及超量使用，通過加強環(huán)境治理，提高國民環(huán)境意識。

4 基于建設(shè)用地需求的耕地保護對策

基于建設(shè)用地需求量的不斷增加，耕地面積正處于不斷減少且減少量逐年增高的態(tài)勢，生態(tài)環(huán)境受到很大程度的破壞，而生態(tài)可持續(xù)發(fā)展問題也日趨嚴峻。所以擺在我們面前需要亟待解決的問題是，在建設(shè)用地需求的沖擊之下，如何保護脆弱的生態(tài)問題，耕地保護的任務(wù)不僅僅是重視耕地數(shù)量，更要兼顧于對耕地質(zhì)量的雙重保護。

4.1 從城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤上著手

在建設(shè)用地需求的巨大沖擊之下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤不失為是一種調(diào)節(jié)建設(shè)用地與耕地平衡的有效手段，對于耕地資源的保護有著重要意義。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤代表了一種耕地總量動態(tài)平衡的理念，即通過農(nóng)村建設(shè)用地指標來補充城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標，提出“占一補一”的這種形式，具體而言就是，占用了一畝地作為建設(shè)用地、就需要相應(yīng)的補充一畝耕地，這種做法是能夠確保國家的耕地在總數(shù)量上是不減少的，只有在保證總體耕地數(shù)量的基礎(chǔ)上，才能進一步來保證耕地質(zhì)量[7]。

增減掛鉤政策的實行能從根本上應(yīng)對建設(shè)用地需求的沖擊，還能確保耕地面積的動態(tài)平衡，這打破了建設(shè)用地必然會占用農(nóng)用耕地資源的傳統(tǒng)認知，打開了土地管理的新局面。在技術(shù)上采取的主要措施是對農(nóng)村居民點進行復墾，也就是通過對農(nóng)村居民點的改造、集中聚集到中心村鎮(zhèn)，進行農(nóng)村居民點的土地流轉(zhuǎn)等掛鉤處理，從而使更多的農(nóng)業(yè)用地被整理出來[8]。

作為一種新型的用地模式，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤旨在探索人地關(guān)系的平衡，目的在于促進耕地保護與經(jīng)濟獲得平衡發(fā)展，不僅實現(xiàn)了對耕地資源數(shù)量的保護，也緩解了建設(shè)用地需求帶來的沖擊。

4.2 對土地保護制度進行創(chuàng)新和完善

在面對建設(shè)用地需求對耕地保護造成的沖擊時，我們也要注意將以耕地數(shù)量保護為主的保護制度轉(zhuǎn)變?yōu)橐员Ｗo質(zhì)量為重，即在保證耕地數(shù)量的同時，注重保護耕地質(zhì)量、生態(tài)，提高耕地的產(chǎn)能，實現(xiàn)耕地資源在空間上的最優(yōu)化配置與利用。

而并不完善的土地制度是導致建設(shè)用地無序擴張的首要原因。所以，在建設(shè)用地極大需求的沖擊之下，想要減少土地資源的浪費、杜絕亂占用耕地的問題，必須要注重土地制度的改革：

第一點，加快對土地產(chǎn)權(quán)制度的改革，征地補償標準不能低于市場價格。

第二點，促進土地開發(fā)權(quán)的轉(zhuǎn)移，積極推進集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，在基于尊重農(nóng)民個體意愿的前提下，貫徹落實土地股份合作相關(guān)改革工作，完善集體用地的流轉(zhuǎn)收益分配機制。

第三點，是必須要完善土地市場，對有關(guān)制度保障加以強化，盡量實現(xiàn)對城鄉(xiāng)和鄉(xiāng)村之間建設(shè)用地的統(tǒng)籌供應(yīng)。

4.3 加強對建設(shè)用地的規(guī)劃管控

基于建設(shè)用地需求帶來的巨大沖擊，除了要對土地保護制度進行創(chuàng)新之外，還要對土地的利用規(guī)劃進行完善，加強規(guī)劃管控，實現(xiàn)耕地保護[9]。

在有關(guān)部門編制土地利用的總體規(guī)劃時，要尤其注重起兩個規(guī)劃的銜接和統(tǒng)一，既要重視產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型或許會帶給土地利用的影響，又要注重對土地利用結(jié)構(gòu)的良好調(diào)整，通過對土地資源的優(yōu)化配置，預測建設(shè)用地需求的合理與否，深入分析并解決土地“占而不用”、“多占少用”等問題，從而進一步實現(xiàn)土地資源的節(jié)約利用、集約化利用，提高建設(shè)用地的實際利用率與利用價值。

4.4 強化全民的耕地保護意識

通過發(fā)展與應(yīng)用現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)手段的方式來提高農(nóng)民生活水平與農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)，使農(nóng)民能夠獲得更好的利益，從而認識到耕地保護能夠帶來的收益價值，繼而激發(fā)起農(nóng)民保護耕地的意識與積極性。

另外，也要通過制定耕地保護的獎懲制度來予以加強保障。耕地保護的最根本目的在于有效利用耕地，提高單位耕地面積的產(chǎn)出效益。從獎懲制度方面來看，可以從如下幾個方面來建立、落實耕地保護獎勵機制：

第一點，政府首先做出表率，制定出支持與補償農(nóng)業(yè)的政策，像是對農(nóng)業(yè)消耗物品的補助、農(nóng)業(yè)機械補貼等，或是可以通過設(shè)立耕地保護基金對農(nóng)民進行金錢上的補助幫扶[10]。

第二點，授人以魚不如授人以漁，向廣大農(nóng)民群眾提供新型的現(xiàn)代化生產(chǎn)技術(shù)，積極發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)產(chǎn)業(yè)，例如特色農(nóng)業(yè)、觀光型農(nóng)業(yè)等等，使農(nóng)民能夠從中獲益，也使耕地保護工作變?yōu)槠渥园l(fā)性的行為。

5 結(jié)語

我國是農(nóng)業(yè)大國，耕地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的核心要素，耕地保護既是確保糧食產(chǎn)量與質(zhì)量的重要工作，亦是維護國家穩(wěn)定的關(guān)鍵舉措。受到建設(shè)用地需求的沖擊，我國面臨耕地資源嚴重短缺的局面，耕地保護迫在眉睫。因此，通過從城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤上著手、對土地保護制度進行創(chuàng)新和完善、加強對建設(shè)用地的規(guī)劃管控以及強化全民耕地保護意識，從根本上提高耕地保護效果。

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