生態(tài)環(huán)境公益訴訟協(xié)同治理機制研究

于琰峻　黃麗紅　廖培堅

摘 要：隨著檢察公益訴訟深入開展，跨行政區(qū)劃生態(tài)環(huán)境公益訴訟面臨越來越多疑難、復雜的協(xié)同治理問題。本文以最高人民檢察院立案辦理的南四湖流域生態(tài)環(huán)境公益訴訟案為切入點，分析總結(jié)生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域行政公益訴訟跨區(qū)劃協(xié)同治理的實踐困境，進而從完善跨區(qū)劃生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟案件管轄制度、調(diào)查取證協(xié)作機制、生態(tài)環(huán)境修復協(xié)同機制、被監(jiān)督行政機關(guān)認定等方面提出建議。

關(guān)鍵詞：南四湖 跨行政區(qū)劃管轄 行政公益訴訟 生態(tài)環(huán)境保護

生態(tài)文明建設是“國之大者”。習近平總書記指出，“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設提供可靠保障”。從萬峰湖到南四湖，最高檢立案辦理跨省際公益訴訟案件，打造出四級檢察院一體化協(xié)同治理生態(tài)環(huán)境新模式?！澳纤暮０浮辈粌H凝聚著跨區(qū)劃環(huán)境行政公益訴訟智慧結(jié)晶，也折射出行政公益訴訟在跨區(qū)劃環(huán)境治理方面面臨的困境。

一、基本案情及辦理過程

南四湖[1]位于蘇魯皖豫4省交界處，承接著4省34縣（市、區(qū)）53條河流來水。由于污染情況嚴重，近年來已成為3.17萬平方公里流域的“集中納污區(qū)”。南四湖流域跨多省行政區(qū)劃，邊界區(qū)域權(quán)責交叉不明，跨區(qū)域協(xié)同執(zhí)法聯(lián)動不足，流域執(zhí)法標準不統(tǒng)一，“多頭管”“交叉管”“無人管”情況突出，導致南四湖生態(tài)環(huán)境“一邊治理，一邊破壞”。2021年4月8日，最高檢成立專案組對南四湖流域沿湖（河）企業(yè)偷排、亂排等違法行為導致生態(tài)環(huán)境受損以事立案啟動公益訴訟程序，實行“1+N”——1個大案加N個小案模式的辦理，并將南四湖流域邊界爭議地區(qū)生態(tài)環(huán)境受損和南四湖自然保護區(qū)礦業(yè)權(quán)退出問題作為專案特別重大案件線索進行自辦。截至2022年1月，辦案組共發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索237條，共立案205件，其中最高檢立案1件，省級院立案8件，市縣級院立案196件，包括行政公益訴訟案件185件，民事公益訴訟案件20件。[2]在最高檢專案組的領(lǐng)辦下，山東、江蘇檢察機關(guān)依法協(xié)助對邊界地區(qū)權(quán)責交叉不明造成生態(tài)環(huán)境受損問題開展調(diào)查取證。2021年7月12日至16日、9月13日至17日，專案組兩次赴山東濟寧、江蘇徐州開展現(xiàn)場辦案，調(diào)取南四湖邊界爭議問題歷次調(diào)解和劃界文件、當?shù)卣ぷ髡f明和生態(tài)環(huán)境部門執(zhí)法案卷等材料，查明南四湖邊界地區(qū)生態(tài)環(huán)境公益受損的原因是邊界爭議導致相關(guān)行政機關(guān)和檢察機關(guān)辦案管轄權(quán)不清。對此，專案組指導蘇魯豫皖四省檢察機關(guān)會簽《關(guān)于深化跨省協(xié)作配合加強南四湖流域檢察公益保護的意見》（以下簡稱《南四湖意見》），核心是建立南四湖流域邊界地區(qū)生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟案件管轄爭議解決機制，以及逐步推動統(tǒng)一執(zhí)法標準和司法辦案尺度。[3]

二、南四湖流域跨行政區(qū)劃生態(tài)環(huán)境保護困境

（一）南四湖流域“插花地”環(huán)境監(jiān)管責任主體不明確，被監(jiān)督行政機關(guān)認定難

南四湖西岸的江蘇省沛縣和山東省微山縣交界處部分段存在邊界不清晰，導致“插花地”地區(qū)環(huán)境治理責任主體不明確。一是山東省微山縣、江蘇省沛縣對邊界爭議地區(qū)運煤渣碼頭、小型化工企業(yè)、造成污染養(yǎng)殖戶等監(jiān)管缺位，專案組現(xiàn)場調(diào)查取證發(fā)現(xiàn)污染情況長期存在。二是南四湖流域各支流實際控制區(qū)域部分行政機關(guān)認為南四湖省級自然保護區(qū)是山東省設立的，不是本省的自然保護區(qū)，沒有嚴格按照省級自然保護區(qū)進行管理，將日常監(jiān)管和整治責任歸于山東省或南四湖管理部門。三是山東、江蘇省級生態(tài)環(huán)境部門簽訂協(xié)作機制對南四湖跨區(qū)劃環(huán)境違法開展聯(lián)合執(zhí)法，但仍存在全流域、跨區(qū)劃環(huán)境監(jiān)管職權(quán)不清、規(guī)定不明、權(quán)限交叉等問題，再者自然保護區(qū)現(xiàn)行管理實行條塊分割，國家和地方多層級管理，自然資源、生態(tài)環(huán)境、城鄉(xiāng)水務、交通運輸（港航）、農(nóng)業(yè)農(nóng)村（漁業(yè)、畜牧）、文化旅游等部門多頭管理、分散執(zhí)法，行政公益訴訟對行政機關(guān)互相推諉、怠于履責無法精準監(jiān)督。

（二）跨區(qū)劃調(diào)查取證難，單方之力難以完成根源治理

南四湖流域存在監(jiān)管信息不對稱，違法主體“打游擊”式逃避監(jiān)管。例如，有的企業(yè)地址在甲省，排污口卻設在乙省;有的企業(yè)在甲省打擊時就躲到乙省，在乙省取締時就跑回甲省;更有少數(shù)企業(yè)橫跨兩省地界，兩邊都有供電線路，一省取締時，其就稱是另一省企業(yè)。對上述情形，無論行政執(zhí)法還是公益訴訟案件辦理都面臨跨區(qū)劃調(diào)查取證難。一是跨區(qū)劃調(diào)查取證協(xié)作機制不完善，對異地協(xié)助沒有強制性規(guī)定，缺乏剛性保障。二是跨區(qū)劃調(diào)查取證技術(shù)保障發(fā)展不均衡，蘇魯皖豫檢察公益訴訟技術(shù)保障能力不同，特別是基層技術(shù)力量差距更大。三是跨區(qū)劃異地調(diào)查成本過高，辦案檢察院到環(huán)境損害行為地或結(jié)果地等異地調(diào)查取證，人力、經(jīng)濟以及資源成本較高。對環(huán)境污染損害行為地和結(jié)果地不相同的，無損害后果的行為地辦案檢察院缺乏跨區(qū)劃調(diào)查取證積極性。

（三）四省污染物排放標準不統(tǒng)一，生態(tài)環(huán)境修復監(jiān)督難度大

南四湖流域不同省市水污染物排放標準不統(tǒng)一是出現(xiàn)沿湖（河）企業(yè)偷排、亂排等違法行為的重要原因[4]。而排放標準不統(tǒng)一又導致修復標準不一致，經(jīng)跨區(qū)劃因素放大，南四湖整體生態(tài)環(huán)境修復更難統(tǒng)一。首先，跨區(qū)劃生態(tài)環(huán)境修復執(zhí)行難。南四湖跨區(qū)劃生態(tài)環(huán)境損害可能是多個行為人違法行為交織、共同侵權(quán)造成的，難以準確區(qū)分各違法主體之間生態(tài)修復責任，導致監(jiān)督違法主體完成生態(tài)修復存在執(zhí)行難。其次，對跨區(qū)劃生態(tài)損害修復的監(jiān)督標準各地不統(tǒng)一，行政機關(guān)責任不明確，雖然對各種生態(tài)損害情形的修復監(jiān)管部門已有規(guī)定，但生態(tài)修復標準不一致，且跨區(qū)劃修復標準需根據(jù)具體問題協(xié)商，行政機關(guān)本身無所適從，行政公益訴訟監(jiān)督其生態(tài)修復履職是否到位更難以把握。

三、“南四湖專案”解決南四湖跨區(qū)劃生態(tài)環(huán)境問題的做法

專案組現(xiàn)場辦案并邀請中科院空天信息創(chuàng)新研究院和最高檢信息技術(shù)中心運用衛(wèi)星遙感、快速檢測等科技手段對南四湖跨區(qū)劃生態(tài)環(huán)境問題調(diào)查取證。經(jīng)審查，南四湖跨區(qū)劃問題除其他跨區(qū)劃地區(qū)面臨的“通病”外，主要是“插花地”地區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管缺位、流域環(huán)境治理標準不統(tǒng)一等問題。專案組從宏觀層面對上述問題進行解決。

（一）建立協(xié)作機制破解跨區(qū)劃行政公益訴訟管轄爭議，跨區(qū)劃檢察院協(xié)同監(jiān)督所在地行政機關(guān)聯(lián)動履職

南四湖“插花地”是歷史遺留問題，如從根源上解決“插花地”生態(tài)環(huán)境監(jiān)管問題，則需劃清蘇魯兩省的省際邊界。專案組曾嘗試推動，因多方面原因，最終選擇建立跨區(qū)劃協(xié)作機制。針對行政公益訴訟因南四湖邊界爭議，污染區(qū)域應屬哪方行政機關(guān)監(jiān)管難以明確，進而無法確定行政公益訴訟管轄檢察院的特殊情況，專案組指導蘇魯豫皖四省檢察機關(guān)借鑒《中國大運河沿線八?。ㄖ陛犑校z察機關(guān)行政公益訴訟跨區(qū)域管轄協(xié)作意見》會簽了《南四湖意見》，采用協(xié)商管轄為主、指定管轄相結(jié)合的模式，規(guī)定：對邊界地區(qū)跨區(qū)劃行政公益訴訟的案件管轄，優(yōu)先采用協(xié)商管轄;協(xié)商不成，同時立案，聯(lián)合調(diào)查、磋商;最高檢對跨省際區(qū)劃案件依申請指定管轄。[5]關(guān)于同時立案，專案組內(nèi)部也存在不同意見。一是反對同時立案，理由是兩地檢察院對同一生態(tài)環(huán)境公益受損事實同時立案沒有先例，應當通過指定管轄來處理;同時立案也無法保證辦案檢察院的辦案質(zhì)效。二是支持同時立案，理由是將南四湖省際邊界爭議地區(qū)的案件全部呈報最高檢指定管轄，不夠合理，特別是小微案件;立案后，從辦案的紀律和案件質(zhì)量評查方面可以規(guī)制辦案質(zhì)效，且同時立案的檢察院還可以相互監(jiān)督，不存在無法保證辦案質(zhì)效問題;同時立案優(yōu)勢明顯，同時立案的檢察院可以協(xié)同監(jiān)督所在地行政機關(guān)，或共同督促行政機關(guān)開展跨行政區(qū)劃聯(lián)合執(zhí)法，解決行政機關(guān)之間推諉履職問題。

（二）提出同時立案的檢察院應共同履職，跨區(qū)劃調(diào)查取證協(xié)作初步形成

《南四湖意見》規(guī)定同時立案的檢察院履職方式是共同調(diào)查核實和磋商，堅持公益訴訟重在“公益”二字的職能定位，確有必要的才分別制發(fā)檢察建議。同時調(diào)查核實和磋商不僅可以減少分歧，還可以解決跨區(qū)劃調(diào)查取證難，發(fā)揮橫向檢察一體化優(yōu)勢，提高公益保護的質(zhì)效。

（三）推動統(tǒng)一南四湖全流域排污標準，摸清污染癥結(jié)實現(xiàn)源頭根治

“南四湖專案”圍繞“上下游不同步，左右岸不同行”問題對癥下藥，實現(xiàn)長效治理。專案組和生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合調(diào)研，協(xié)同解決南四湖排污標準不統(tǒng)一問題，督促生態(tài)環(huán)境部淮河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局會同四省生態(tài)環(huán)境部門形成《南四湖流域水污染物綜合排放標準》。專案組向自然資源部發(fā)函明確自然保護區(qū)相關(guān)法律的適用，自然資源部要求江蘇在南四湖自然保護區(qū)的采礦企業(yè)依據(jù)《自然保護區(qū)條例》逐步有序退出，統(tǒng)一江蘇和山東南四湖自然保護區(qū)礦業(yè)權(quán)退出;督促山東省和江蘇省交通運輸部門采取有效措施，統(tǒng)一南四湖船舶和港口碼頭污染物收集監(jiān)管和信息共享系統(tǒng)。

四、“南四湖專案”引發(fā)關(guān)于完善跨區(qū)劃行政公益訴訟協(xié)作機制的思考

（一）完善行政公益訴訟跨區(qū)劃管轄制度

《南四湖意見》對南四湖邊界爭議地區(qū)行政公益訴訟管轄權(quán)的確定進行創(chuàng)新，但實踐中還存在適用難點。一是協(xié)商管轄可能存在跨區(qū)劃移送案件線索運行不暢。如果“都想管”或“都不管”，勢必影響協(xié)商效果;同時立案也可能導致同一生態(tài)環(huán)境違法行為受到不同轄區(qū)行政機關(guān)重復處理，則需要配套行政執(zhí)法聯(lián)動機制。二是指定管轄程序繁瑣。《南四湖意見》中最高檢指定管轄必須滿足三個條件[6]，指定管轄作用受限。進入起訴階段才指定管轄，原立案調(diào)查檢察院和被指定管轄檢察院對案件處理意見不同的概率增大，可能會重復取證。是否符合起訴條件由誰來判斷也是難題，畢竟屬地檢察院沒有起訴，一般情況下也不會層報省級檢察院。筆者認為，可在“南四湖專案”協(xié)商管轄為主和指定管轄模式上，探索加入專門管轄。首先，跨區(qū)劃案件主要通過協(xié)商解決管轄權(quán)爭議，對涉及不同行政區(qū)劃、不同層級多個行政機關(guān)的，原則上優(yōu)先由承擔主要監(jiān)管職責行政機關(guān)對應的同級檢察院管轄。協(xié)商不成的，可以考慮由省級以上檢察院指定鐵路檢察院辦理為主，目前全國已有較多探索，南四湖跨區(qū)劃行政公益訴訟案件可以探索指定徐州鐵路檢察院辦理。有條件的，還可設立公益訴訟專門管轄檢察院辦理跨省、跨市案件，如重慶設立了兩江地區(qū)檢察院。

（二）健全跨區(qū)劃環(huán)境行政公益訴訟調(diào)查取證協(xié)作機制

《南四湖意見》只規(guī)定同時立案的應共同開展調(diào)查取證工作，但沒有具體操作規(guī)程，且未對非同時立案的跨區(qū)劃案件異地調(diào)查取證協(xié)作予以規(guī)定。異地調(diào)查取證協(xié)作關(guān)鍵在于協(xié)助檢察院的配合度，筆者建議可以在《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第43條規(guī)定的異地調(diào)查協(xié)助制度基礎上[7]，明確檢察院之間協(xié)助事項范圍、內(nèi)容、方式，將協(xié)助案件列入考評，提高協(xié)助檢察院的積極性和主動性。對協(xié)助事項有異議的，可以協(xié)商解決或?qū)訄蠊餐纳霞墮z察院解決，提升跨區(qū)劃調(diào)查協(xié)助制度剛性。生態(tài)環(huán)境受損地與受益地之間建立利益平衡機制，如跨區(qū)劃補償機制，增強協(xié)助調(diào)查的能動性。《南四湖意見》未規(guī)定跨區(qū)劃檢察公益訴訟技術(shù)協(xié)助機制，筆者認為建立協(xié)助機制有現(xiàn)實需要，如委托鑒定，可請鑒定機構(gòu)所在地檢察院協(xié)助。

（三）構(gòu)建跨區(qū)劃生態(tài)修復協(xié)同聯(lián)動監(jiān)督機制

“南四湖專案”主要解決了南四湖流域排污標準不統(tǒng)一問題，而在統(tǒng)一生態(tài)修復方面開展工作相對較少。筆者認為，統(tǒng)一的生態(tài)修復標準是環(huán)境整體保護不可或缺的，在“南四湖專案”后半篇文章中，應當探索構(gòu)建跨區(qū)劃生態(tài)修復協(xié)同聯(lián)動監(jiān)督機制。一是統(tǒng)一檢察院之間生態(tài)修復效果監(jiān)督標準，對跨區(qū)劃行政公益訴訟案件中行政機關(guān)雖履行生態(tài)修復監(jiān)管職責，但生態(tài)修復效果不達標，應提起訴訟，督促全面履職;二是聯(lián)動監(jiān)督修復治理，如環(huán)境受損地檢察院辦理跨區(qū)劃行政公益訴訟案件，可請損害行為地檢察院協(xié)助監(jiān)督當?shù)匦姓C關(guān)生態(tài)修復工作。

（四）明確跨區(qū)劃行政公益訴訟被監(jiān)督行政機關(guān)認定標準

南四湖流域有部委派出機構(gòu)和地方政府設立的綜合管理機構(gòu)，如水利部沂沭泗水利管理局南四湖水利管理局、濟寧市南四湖自然保護區(qū)管理委員會、微山縣南四湖綜合管理委員會等，在認定上述部門是否是行政公益訴訟監(jiān)督對象時，“南四湖專案”通過共同立案，采取全面監(jiān)督。筆者認為，對跨區(qū)劃綜合行政執(zhí)法或根據(jù)協(xié)作機制聯(lián)合執(zhí)法的部門，除依據(jù)生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)和結(jié)合規(guī)范性文件外[8]，還要對照行政機關(guān)權(quán)力清單、責任清單、跨區(qū)劃協(xié)作協(xié)議等綜合判斷是否為監(jiān)督對象，一般應監(jiān)督具有直接職責或主要職責的行政機關(guān)，以免監(jiān)督泛化。