遼寧營(yíng)商環(huán)境建設(shè)探析

宮秀芬

摘要：以我國(guó)政府不斷提高對(duì)營(yíng)商環(huán)境的重視程度、頒布實(shí)施一系列法規(guī)條例為出發(fā)點(diǎn)，分析了遼寧優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)取得的成績(jī)，進(jìn)一步提出加快行政管理體制改革、提高政務(wù)服務(wù)效率，提高法律意識(shí)、推進(jìn)法治政府建設(shè)，營(yíng)造誠(chéng)實(shí)守信的社會(huì)氛圍、提高政府公信力等優(yōu)化遼寧營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：營(yíng)商環(huán)境；法律法規(guī)；誠(chéng)信政府

中圖分類號(hào)：F062.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼院A文章編號(hào)：1672-4496（2022）03-085-04

基金項(xiàng)目：2022年度遼寧省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究課題野發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線優(yōu)勢(shì)服務(wù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的路徑探析研究冶淵2022lslybkt-087冤曰2021年度遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目野新型政商關(guān)系的構(gòu)建與發(fā)展研究冶淵L21BJL012冤遙

2001年，世界銀行提出發(fā)展各國(guó)私營(yíng)部門新戰(zhàn)略，需要一套衡量和評(píng)估各國(guó)私營(yíng)部門發(fā)展環(huán)境的指標(biāo)體系，即企業(yè)營(yíng)商環(huán)境指標(biāo)體系，“營(yíng)商環(huán)境”一詞由此而來(lái)。迄今為止，學(xué)術(shù)界對(duì)營(yíng)商環(huán)境的定義并沒(méi)有統(tǒng)一的解釋。世界銀行對(duì)營(yíng)商環(huán)境的定義是伴隨著企業(yè)整個(gè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)過(guò)程，包括開(kāi)辦、運(yùn)營(yíng)乃至運(yùn)營(yíng)結(jié)束的各個(gè)環(huán)節(jié)所有周圍條件和境況的總和。

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善，我國(guó)政府不斷提高對(duì)營(yíng)商環(huán)境的重視程度，積極優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)，頒布實(shí)施一系列法規(guī)、條例，從頂層設(shè)計(jì)上為營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化提供了有力的保障和支撐，指明了前進(jìn)的方向。

2018年8月5日，中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《全國(guó)深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會(huì)議重點(diǎn)任務(wù)分工方案》，提出建立特色、完備的營(yíng)商環(huán)境，從政府層面將營(yíng)商環(huán)境的重要性提升到一個(gè)新的水平。

2019年，中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院通過(guò)了《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，指出營(yíng)商環(huán)境主要是指市場(chǎng)主體在準(zhǔn)入及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、退出等過(guò)程中涉及的包括市場(chǎng)主體、市場(chǎng)環(huán)境、政務(wù)服務(wù)、監(jiān)管執(zhí)法、法治保障五個(gè)方面。2022年《政府工作報(bào)告》也明確提出：“激發(fā)市場(chǎng)活力，著力優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境是經(jīng)濟(jì)工作的重要內(nèi)容。”2022年，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)制定適合中國(guó)本土的營(yíng)商環(huán)境評(píng)估指標(biāo)體系，為我國(guó)營(yíng)商環(huán)境市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化建設(shè)提出框架性建議，促使城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力不斷提升。

2020年，中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境更好服務(wù)市場(chǎng)主體的實(shí)施意見(jiàn)》和《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，提出：“持續(xù)優(yōu)化市場(chǎng)化法治化國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境”。

2021年8月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025）》，明確提出在“十四五”期間，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境是政府職能改革的重要抓手之一。

一、遼寧營(yíng)商環(huán)境建設(shè)取得的成績(jī)

近年來(lái)，遼寧省始終把優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境作為加快推進(jìn)遼寧振興發(fā)展的關(guān)鍵舉措，繼在全國(guó)率先進(jìn)行省級(jí)層面營(yíng)商環(huán)境立法并設(shè)立營(yíng)商環(huán)境建設(shè)主管部門后，不斷加大探索創(chuàng)新力度，特別是“放管服”改革的力度。

（一）建立和完善優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的制度框架

遼寧高度重視營(yíng)商環(huán)境建設(shè)，2016年底，遼寧省十二屆人大常委會(huì)第三十次會(huì)議通過(guò)《遼寧省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，并于2017年2月1日起實(shí)施。這是全國(guó)首部省級(jí)營(yíng)商環(huán)境保護(hù)法規(guī)，從法律層面為遼寧優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)提供了保障，對(duì)政府服務(wù)質(zhì)量、效率、誠(chéng)信等方面做出具體規(guī)定和要求。2019年再次修訂并實(shí)施了《遼寧省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，全方位加強(qiáng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)。從政府治理層面遼寧深化行政管理體制改革，加強(qiáng)行政審批制度改革及“放管服”改革的力度；從法律法規(guī)構(gòu)建方面進(jìn)一步規(guī)范政府行為，清理了有礙市場(chǎng)公平的制度、規(guī)定等。

（二）制定實(shí)施優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的具體行動(dòng)方案

為貫徹落實(shí)《遼寧省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，遼寧省委、省政府進(jìn)行周密部署、總體安排，先后制定各種具體方案和措施，高效有序推進(jìn)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的步伐。遼寧省確立2017年為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)年，印發(fā)了《遼寧省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)年實(shí)施方案》（遼軟環(huán)境〔2017〕1號(hào)）、《遼寧省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境專項(xiàng)整治工作實(shí)施方案》（遼軟環(huán)境〔2017〕2號(hào)），著力構(gòu)建開(kāi)放包容、互利合作、重信守諾、親商清商、尊商護(hù)商的營(yíng)商環(huán)境，打造“誠(chéng)信遼寧”[1]。遼寧省人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于貫徹落實(shí)〈遼寧省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例〉的實(shí)施意見(jiàn)》，2017年《遼寧省政府工作報(bào)告》提出“八個(gè)凡是”，釋放出在全省范圍內(nèi)下大力氣整治營(yíng)商環(huán)境并以加快優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)烈信號(hào)和堅(jiān)定決心。

2022年1月19日，遼寧省人民政府辦公廳印發(fā)了《遼寧省營(yíng)商環(huán)境建設(shè)行動(dòng)方案（2021—2025年）》，2022年1月10日，遼寧省紀(jì)委監(jiān)委印發(fā)了《遼寧省紀(jì)委監(jiān)委營(yíng)商環(huán)境監(jiān)督行動(dòng)方案》，監(jiān)督行動(dòng)將聚焦信用環(huán)境、司法環(huán)境、執(zhí)法環(huán)境、審批環(huán)境、監(jiān)管環(huán)境、中介環(huán)境、經(jīng)營(yíng)環(huán)境、服務(wù)環(huán)境等八大領(lǐng)域突出問(wèn)題精準(zhǔn)發(fā)力。將“不講誠(chéng)信、不守承諾問(wèn)題”放在第一條，向破壞營(yíng)商環(huán)境者“亮劍”。2022年1月10日，遼寧省人民政府印發(fā)了《遼寧省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，將優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境擺在重點(diǎn)任務(wù)的首位?！笆奈濉睍r(shí)期，遼寧要在7個(gè)方面實(shí)現(xiàn)新突破。2022年3月2日，遼寧省人民政府辦公廳印發(fā)了《進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境加大對(duì)中小微企業(yè)和個(gè)體工商戶紓困幫扶力度的政策措施》，從中觀層面為中小微民營(yíng)企業(yè)發(fā)展打造良好的營(yíng)商環(huán)境，促進(jìn)了中小微企業(yè)的快速發(fā)展。

（三）建立優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)

遼寧省委、省政府將優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)作為一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)來(lái)抓。2016年，積極組建遼寧省軟環(huán)境建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室；2018年，遼寧省軟環(huán)境建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室更名為遼寧省營(yíng)商環(huán)境建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，同時(shí)將“遼寧省營(yíng)商環(huán)境建設(shè)監(jiān)督局”調(diào)整為“遼寧省營(yíng)商環(huán)境建設(shè)局”，并升格為省政府直屬機(jī)構(gòu)，部分城市如沈陽(yáng)、大連、營(yíng)口相繼成立相應(yīng)部門。

（四）優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)成效顯著

遼寧省以“市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化”為目標(biāo)，重點(diǎn)圍繞“全力打造辦事方便、法治良好、成本競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)、生態(tài)宜居的營(yíng)商環(huán)境”的要求，推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)工作向縱深發(fā)展。

1.進(jìn)一步營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。遼寧積極推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合，加快商事制度改革，如開(kāi)通企業(yè)“一網(wǎng)通辦”平臺(tái)，真正實(shí)現(xiàn)“一個(gè)目錄、一個(gè)網(wǎng)站、一個(gè)窗口、一次填報(bào)”[2]；開(kāi)通企業(yè)注銷“一網(wǎng)服務(wù)”平臺(tái)，從根本上解決企業(yè)退出市場(chǎng)難的問(wèn)題；積極推行“證照分離”，企業(yè)注冊(cè)更加快捷、便利，進(jìn)一步解決企業(yè)準(zhǔn)入難的問(wèn)題；完善投資項(xiàng)目、工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革，突出表現(xiàn)為精簡(jiǎn)規(guī)范審批事項(xiàng)和審批流程，緊緊圍繞“立改廢釋”建立“一套機(jī)制”，使審批事項(xiàng)、審批流程更加清晰明了。

2.進(jìn)一步營(yíng)造高效便捷的政務(wù)環(huán)境。遼寧深化行政管理體制改革，各級(jí)政府基本實(shí)現(xiàn)由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。簡(jiǎn)政放權(quán)，優(yōu)化政務(wù)流通，推進(jìn)政務(wù)服務(wù)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、制度化。近年來(lái)，遼寧省共分11批取消調(diào)整省行政職權(quán)2203項(xiàng)，僅2020年就取消下放調(diào)整省級(jí)行政職權(quán)1005項(xiàng)[3]，印發(fā)《遼寧省各級(jí)各類政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化指引（試行）》《省政府部門政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)目錄（2020年版）》等文件，積極實(shí)施“清單之外無(wú)權(quán)力、清單之外無(wú)審批”。開(kāi)展“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)，開(kāi)發(fā)遼事通APP手機(jī)客戶端、微信小程序等，完善“一網(wǎng)一端一微”全方位、全覆蓋的服務(wù)體系。

3.進(jìn)一步營(yíng)造規(guī)范公正的法治環(huán)境。近年來(lái)，遼寧加大行政執(zhí)法監(jiān)督管理的力度，建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作聯(lián)席會(huì)議制度[4]，開(kāi)展取消下放調(diào)整省級(jí)行政職權(quán)事項(xiàng)“回頭看”，按照法律規(guī)范調(diào)整“接不住、用不好”的事項(xiàng)。

4.進(jìn)一步營(yíng)造誠(chéng)信開(kāi)放的人文環(huán)境。遼寧積極營(yíng)造良好的社會(huì)信用環(huán)境，加大違法失信企業(yè)信息共享力度，建立政務(wù)服務(wù)“好差評(píng)”制度，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用。

二、優(yōu)化遼寧營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的對(duì)策

我國(guó)權(quán)威發(fā)布中國(guó)城市營(yíng)商環(huán)境報(bào)告始于2018年。2020年至今，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)陸續(xù)發(fā)布中國(guó)營(yíng)商環(huán)境報(bào)告，報(bào)告顯示我國(guó)城市營(yíng)商環(huán)境建設(shè)越來(lái)越好，遼寧的市場(chǎng)環(huán)境、政務(wù)環(huán)境、法治環(huán)境、人文環(huán)境等方面建設(shè)也取得顯著成效。然而，對(duì)比營(yíng)商環(huán)境的國(guó)際評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，遼寧仍存在諸多問(wèn)題，按照國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)體系標(biāo)準(zhǔn)，遼寧省內(nèi)城市全國(guó)排名基本在前十名以外，與全國(guó)發(fā)達(dá)城市相比營(yíng)商環(huán)境建設(shè)還存在很大差距。對(duì)遼寧來(lái)講，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)顯得非常重要。

（一）加快行政管理體制改革，提高政務(wù)服務(wù)效率

1.加快政府服務(wù)職能從管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)換。遼寧省受傳統(tǒng)思維觀念影響較深，使得部分政府工作人員認(rèn)為只有在“管”“治”中才能顯示自身的權(quán)威和地位，高高在上的工作態(tài)度導(dǎo)致市場(chǎng)主體紛紛遠(yuǎn)離和遷移。因此，要破除“官本位”思想，解決政務(wù)服務(wù)中存在的形式主義、“門好進(jìn)、臉好看、事難辦”等現(xiàn)象，各級(jí)地方政府要真正樹(shù)立服務(wù)意識(shí)，加強(qiáng)社會(huì)管理、公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)[5]，增強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的主動(dòng)性、針對(duì)性、積極性，既要加強(qiáng)營(yíng)商環(huán)境的硬環(huán)境建設(shè)，更要注重提升營(yíng)商環(huán)境的軟環(huán)境建設(shè)。

2.完善行政審批制度改革。遼寧要進(jìn)一步解決政府存在的“錯(cuò)位”“缺位”“越位”問(wèn)題，精簡(jiǎn)行政審批流程，簡(jiǎn)化辦事手續(xù)，明確行政許可審批標(biāo)準(zhǔn)，取消非行政許可審批事項(xiàng)，真正實(shí)現(xiàn)“一個(gè)部門辦審批、一枚印章管審批”，加快政府職能轉(zhuǎn)變的步伐[2]。

3.提高政務(wù)服務(wù)效率?！斑|寧省信息系統(tǒng)信息資源共建共享平臺(tái)建設(shè)項(xiàng)目”已有10年，但是省內(nèi)各地區(qū)、各部門之間仍然存在一定程度“信息孤島”“數(shù)據(jù)壁壘”現(xiàn)象[6]，影響了行政效率的提高。因此，要完善“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺(tái)建設(shè)，加快政府部門之間信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，真正實(shí)現(xiàn)遼寧省內(nèi)數(shù)據(jù)信息的共享，特別要對(duì)標(biāo)國(guó)家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)企業(yè)需要開(kāi)辦全流程智能化服務(wù)。

（二）提高法律意識(shí)，推進(jìn)法治政府建設(shè)

1.提高法律意識(shí)。建設(shè)法治社會(huì)，政府首先要提高尊法執(zhí)法的意識(shí)，政府相關(guān)部門要依法辦事、依規(guī)行事，公務(wù)人員要牢固樹(shù)立“當(dāng)官就不要發(fā)財(cái)、發(fā)財(cái)就不要當(dāng)官”的思想觀念，營(yíng)造尊法守法、懂法執(zhí)法、知法用法的良好社會(huì)氛圍，讓權(quán)力在法律框架下行使、在陽(yáng)光下運(yùn)行。

2.推進(jìn)法治政府建設(shè)。遼寧要進(jìn)一步貫徹中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》要求，落實(shí)《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》《遼寧省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，深化“放管服”改革，依法消除阻礙企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的隱性規(guī)則，細(xì)化保護(hù)市場(chǎng)主體合法權(quán)益的法律法規(guī)，堅(jiān)持“法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為”，完善政務(wù)信用監(jiān)管、政務(wù)信用記錄的政策規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)責(zé)任清單、權(quán)力清單等的監(jiān)管力度，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行和責(zé)任追究制度，優(yōu)化法治環(huán)境。

3.加強(qiáng)執(zhí)法及監(jiān)督力度。政府有關(guān)部門要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家、地方出臺(tái)的法律法規(guī)，做到有法可依、有法必依，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境就是要將“放管服”改革落到實(shí)處、放到實(shí)地，簡(jiǎn)政放權(quán)要“簡(jiǎn)得到位、放得徹底、清得干凈”。同時(shí)以法律為準(zhǔn)繩，加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督力度，依法規(guī)范公務(wù)人員行政執(zhí)法的行為，約束行政執(zhí)法人員濫用自由裁量權(quán)，營(yíng)造規(guī)范公正的法治環(huán)境。

（三）營(yíng)造誠(chéng)實(shí)守信的社會(huì)氛圍，提高政府公信力

1.營(yíng)造誠(chéng)實(shí)守信的社會(huì)氛圍。政府公信力是最好的營(yíng)商環(huán)境，可以在全社會(huì)形成強(qiáng)大的凝聚力、感召力、向心力，特別是對(duì)市場(chǎng)主體會(huì)產(chǎn)生巨大影響。針對(duì)“承諾難兌現(xiàn)、說(shuō)做兩層皮”的政府誠(chéng)信問(wèn)題，遼寧要積極營(yíng)造誠(chéng)實(shí)守信的社會(huì)氛圍。一方面，加強(qiáng)市場(chǎng)主體誠(chéng)信機(jī)制建設(shè)，促使企業(yè)做到誠(chéng)實(shí)守信、守法經(jīng)營(yíng)，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境；另一方面，加強(qiáng)政府誠(chéng)信機(jī)制建設(shè)，建立“政府承諾+社會(huì)監(jiān)督+失信問(wèn)責(zé)”機(jī)制，完善多層次、多渠道的政府失信投訴舉報(bào)制度，及時(shí)曝光各地區(qū)、各部門的失信行為，做到有報(bào)必查、有錯(cuò)必糾。在落實(shí)黨和國(guó)家的路線方針政策中政府要堅(jiān)持穩(wěn)定性、連續(xù)性、有效性，特別要兌現(xiàn)對(duì)企業(yè)的承諾，樹(shù)立政府的權(quán)威和公信力。

2.完善優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境責(zé)任制。針對(duì)一些地區(qū)、部門政府工作人員不作為、懶作為、慢作為等問(wèn)題，遼寧要進(jìn)一步完善領(lǐng)導(dǎo)干部專職負(fù)責(zé)制，明確分工，劃清職責(zé)，真正做到責(zé)任到人、落實(shí)到位、督查督辦。建立和完善與營(yíng)商環(huán)境建設(shè)相關(guān)的考核責(zé)任制，如加強(qiáng)和完善人事考核責(zé)任制，修訂政務(wù)人員服務(wù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、制定政務(wù)人員業(yè)務(wù)考核指標(biāo)體系等；建立和完善政績(jī)考核責(zé)任制，改革政績(jī)考核的導(dǎo)向和標(biāo)準(zhǔn)，以服務(wù)單位為重點(diǎn)考核對(duì)象，以賦分形式進(jìn)行政績(jī)考核，優(yōu)則獎(jiǎng)、劣則罰，考核結(jié)果作為評(píng)價(jià)政績(jī)的主要依據(jù)，同時(shí)與政務(wù)服務(wù)人員的職務(wù)職級(jí)晉升、崗位調(diào)動(dòng)、薪酬調(diào)整等掛鉤，真正把責(zé)任落到實(shí)處。

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責(zé)任編輯：韓芳