家庭式托育服務(wù)供給：特點、困境與出路*
——基于廣州市F品牌托育園的調(diào)查

提供多種形式的嬰幼兒照護服務(wù)是緩解我國“托育難”問題的主要思路，其中發(fā)展以社區(qū)為服務(wù)半徑的托育服務(wù)供給符合群眾就近托育、低成本托育等的要求，也符合《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》確立的“幼有所育”方向。作為社區(qū)托育服務(wù)的一部分，家庭托育服務(wù)(又稱兒童之家、鄰居護理園、社區(qū)互助托兒所等)是指在住宅樓中照顧較少數(shù)量兒童的托育服務(wù)，其中住宅樓既可以是自住房，也可以是租賃場所。我國法律規(guī)定，家庭住宅不能作為經(jīng)營場所。因此，實踐中我國的家庭托育服務(wù)只能以“類家庭托育服務(wù)”的方式存在，本文稱之為“家庭式托育服務(wù)”。廣東省廣州市某F品牌家庭式托育園(以下簡稱“F托育園”)是近年來我國少有的以家庭式托育服務(wù)為主題的連鎖企業(yè)，與發(fā)達國家的家庭托育服務(wù)模式不同，為研究中國家庭式托育服務(wù)發(fā)展提供了難得的觀察窗口。

一、問題的提出：家庭托育服務(wù)的供給選擇

2016年以來，隨著“全面二孩”政策的落地，我國托育服務(wù)發(fā)展不充分所帶來的“生育焦慮”現(xiàn)象備受關(guān)注，以多種形式補充托育服務(wù)供給勢在必行。學者劉中一最早提出了在我國發(fā)展家庭式托育服務(wù)的可行性，并從家庭育兒理想心理期望、家庭托育勞動力存量、靈活就業(yè)政策支持等方面進行了論證。楊琳琳回顧了70年來我國兒童照顧服務(wù)政策的變遷，指出當前建設(shè)適度普惠型的3周歲以下嬰幼兒照護服務(wù)體系需要對政府、家庭、社會和市場的責任進一步劃分，適當提高市場和社會的責任，使國家、家庭、社會與市場適度共擔嬰幼兒照護責任。但菲、矯佳凝從當前嬰幼兒家長對托育服務(wù)品質(zhì)的需求出發(fā)，指出差異化需求下的家庭托育服務(wù)大有可為。還有一些學者通過介紹分析先進國家和地區(qū)在家庭托育服務(wù)方面的措施，嘗試為我國的家庭式托育服務(wù)提供借鑒。如范昕等對西方發(fā)達國家三種典型的托育服務(wù)治理模式(整合模式、分離模式、混合模式)進行了比較分析，秦旭芳等對經(jīng)濟合作與發(fā)展組織國家近20年來在嬰幼兒服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵤┑亩嘣杏?wù)供給進行了梳理，楊菊華和杜聲紅對日本、韓國、新加坡等國家早期教育的投入和質(zhì)量控制變遷進行了研究。隨著我國部分地區(qū)對家庭式托育服務(wù)試點工作的持續(xù)推進，關(guān)于家庭式托育服務(wù)的地方案例研究逐漸增多。國家衛(wèi)健委課題組基于北京市“民居園”的調(diào)研，從家庭式托育服務(wù)的房屋屬性出發(fā)提出了對住宅型托育服務(wù)進行精準管理的建議；潘鴻雁深入分析上海市社區(qū)托育服務(wù)試點工作的經(jīng)驗與問題，提出了政府引導(dǎo)、分層次定價、統(tǒng)一監(jiān)督標準的發(fā)展思路；石卷苗對浙江省社區(qū)托育機構(gòu)發(fā)展進行了較大規(guī)模的采樣訪談，提出建設(shè)以社區(qū)綜合托育平臺為中心的支持體系。從現(xiàn)有研究來看，學者們對發(fā)展包括家庭式托育服務(wù)在內(nèi)的社區(qū)托育服務(wù)體系均持正面態(tài)度，也普遍認為中國家庭式托育服務(wù)應(yīng)走出有別于西方國家的不同道路，但這些研究大多從政府供給的視角出發(fā)，強調(diào)政府的引導(dǎo)和管控職責，對市場、社會和家庭供給的自主性問題關(guān)注較少，這或許與家庭式托育服務(wù)發(fā)展緩慢、可供研究對象數(shù)量不足有關(guān)。

表1 發(fā)達國家政府參與家庭托育供給的模式比較

二、從私人自愿供給到自發(fā)供給：家庭式托育服務(wù)的變遷

1.私人自愿供給：F托育園的起點

F托育園創(chuàng)立初始也符合自愿供給的邏輯。在發(fā)展為家庭式托育服務(wù)前，F(xiàn)托育園是典型的家庭托育，即以自有住宅為托育點，逐漸發(fā)展為照看親戚與鄰居子女的小規(guī)模托育。F托育園最初由創(chuàng)始人L女士提供自有住房，身為母親的她既照護兒女，也義務(wù)幫助鄰居照看兒童。這表明F托育園最初屬于社區(qū)互助托育，其社會效用是滿足自身的育兒期待和完成熟人間的情感囑托。其間，L女士以自有資金對住宅進行適齡化改造，同時提高了照料的時長和強度以滿足小規(guī)模托育的需要，這實際上以家庭資本承擔了社區(qū)托育服務(wù)供給。彼時的托育園沒有參照市場價格計算服務(wù)費，僅收取基本伙食費，故仍屬于私人自愿供給的家庭托育。對于L女士來說，鄰居朋友的尊重和認同即為她自愿付出的社會效用，這也構(gòu)成了托育園持續(xù)開辦的最初動因。

2.私人自發(fā)供給：F托育園的轉(zhuǎn)型

對于F托育園來說，一方面，高口碑與低門檻辦園為他們吸引來了越來越多的周邊家庭進入，托育服務(wù)的非排他性與收益不確定性同時引起了“搭便車”和“公地悲劇”的問題，家庭托育服務(wù)開始出現(xiàn)擁擠。在場地面積和服務(wù)人數(shù)的局限下，托育質(zhì)量明顯下降，因照看不周而產(chǎn)生的摩擦、事故逐漸增多。隨著托育園的維系逐步變得困難，自愿供給的社會效用開始讓位于經(jīng)營可持續(xù)的考慮。另一方面，社區(qū)家庭對F托育園的爆發(fā)式需求讓L女士及其家庭看到了創(chuàng)業(yè)的可能，F(xiàn)托育園在運行一年后進入收費階段，L女士與企業(yè)精英合伙人創(chuàng)立F托育園，并以“科技教育企業(yè)”的類型注冊，由此F托育園轉(zhuǎn)為加盟式連鎖托育企業(yè)。事實上，通過考察F托育園加盟者的背景就可以看出，創(chuàng)業(yè)者均具有較高的文化知識水平、一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)和職業(yè)抱負(見表2)。

表2 F托育園部分加盟園合伙人情況

F托育園從自愿供給服務(wù)轉(zhuǎn)向自發(fā)供給服務(wù)，體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，確保營利成為托育園(加盟者)的主要目標。實踐中的托育園在資金投入與收費價格方面都經(jīng)過周密的測算，并從新園的略有盈余過渡到穩(wěn)定后高于托育行業(yè)的平均水平。第二，托育點覆蓋的消費群體有所擴張。托育兒童開始出現(xiàn)非本社區(qū)居民子女、跨街道家庭子女的情況，托育者與被托育者告別“熟人”關(guān)系，成為市場經(jīng)濟中“陌生”的交易對象。第三，部分新加盟或自營托育點主要是精心選定和統(tǒng)一陳設(shè)后的商住公寓，不再是自有住宅。第四，經(jīng)營風險在服務(wù)合同中被明確歸責。由于托育制度的完善和保險中介的參與，托育責任從完全由園方承擔轉(zhuǎn)變?yōu)閳@方、托育家庭、保險市場三方共同承擔。至此，F(xiàn)托育園保留了“家庭托育”的小(規(guī)模)、輕(輕資產(chǎn))、親(師幼關(guān)系親密)等優(yōu)勢，又體現(xiàn)了可持續(xù)、相對規(guī)范、權(quán)責明晰的機構(gòu)托育特征，成為具有本土特色的“家庭式托育服務(wù)”。后來，F(xiàn)托育園走出廣州市，相繼在全國多個省市開辟加盟園，在這一過程中，其具有市場性質(zhì)的私人自發(fā)供給方式始終沒有改變。

三、準公共物品特點：家庭式托育服務(wù)的形態(tài)

家庭托育服務(wù)在發(fā)達國家盡管也由私人參與供給，但政府的干預(yù)協(xié)同使得這類托育服務(wù)具有較強的普惠性質(zhì)，不論是英國的“協(xié)會+家庭”模式，還是北歐國家的“政府直管”模式，甚至是日本的“差別管理”模式，都體現(xiàn)出普惠型公共物品的特點。中國的家庭式托育服務(wù)要在借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，尋求適應(yīng)本土情況的生存之道，特別是要解決政府供給不足帶來的問題，勢必需要遵循準公共物品的供給邏輯。

1.價格機制下的強排他性

中國家庭式托育服務(wù)從私人自愿供給走向自發(fā)供給后，其托育服務(wù)已經(jīng)從面向熟人轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蚰吧耍@就要求以一定的機制去識別和篩選消費人群，保證有限供給下的相對非競爭狀態(tài)。具體到F托育園，早期的消費人群都是身處相近生活圈的人，居住區(qū)域劃分是判斷是否擁有“托育俱樂部”身份的機制，而經(jīng)歷擴張升級后的托育園，“能否負擔得起托育費用”這一價格機制成為家庭式托育服務(wù)人群的甄別方式。以廣州市為例，F(xiàn)托育園在2018年、2019年和2020年進行過3次價格的大幅調(diào)整，從最開始的生均約2500元/月上漲到后來的生均6000元/月，核心區(qū)(天河區(qū)、越秀區(qū))普遍收費在7000元/月以上，而伙食費、外出活動費、保險費等需另行計算，若需要延長托育時間(工作日16點后)，則需收取每小時30元或包月600元的加班費，總費用不僅遠超公辦幼兒園，也比多數(shù)民辦幼兒園要高。托育費用的上漲除起到覆蓋租金與人力薪酬支出的作用外，還維系了托育園“保證高質(zhì)量托育”的最佳規(guī)模要求。筆者在訪談中發(fā)現(xiàn)，作為準公共物品的消費者，能夠承受托育價格的家庭普遍屬于價格不敏感人群，不斷上調(diào)的價格標準讓他們獲得了“與相似家庭共處”的機會。而面對仍然供不應(yīng)求的市場，F(xiàn)托育園部分園區(qū)還實行了排隊輪候制，進一步增強了排他性。

2.園區(qū)擁擠點控制

相較于英國、澳大利亞、丹麥等國家那種數(shù)百平方米的獨棟住宅家庭托育，中國家庭式托育服務(wù)基本上分布在發(fā)達城市的高層樓宇內(nèi)，托育點只能朝著微型化甚至是極微型化的方向發(fā)展，同時保育人員薪資較高。這些因素決定了每個托育園可容納的“俱樂部成員”人數(shù)十分有限，“擁擠點”很低。以F托育園為例，首個園區(qū)位于廣州市核心商業(yè)區(qū)珠江新城某小區(qū)的高層房屋內(nèi)，建筑面積為102平方米，套內(nèi)面積為73平方米，扣除廚房、衛(wèi)生間等必要的空間，實際上可供幼兒活動的場所約為50平方米，人均活動面積不足10平方米。隨著新增嬰幼兒的加入，托育照護不周、兒童活動空間不足、師幼互動率下降等“擁擠”狀況出現(xiàn)，教師與家長對托育人數(shù)過多均產(chǎn)生不滿，最終促使F托育園制訂了關(guān)于園區(qū)最大承載人數(shù)限制的規(guī)定(見表3)。這一規(guī)定在后來所有新園區(qū)中得到普及。

表3 F托育園在廣州市部分門店的容量與對應(yīng)規(guī)?？刂?/p>

3.自建標準規(guī)范

表4自建標準下家庭式托育服務(wù)與傳統(tǒng)機構(gòu)托育服務(wù)比較

四、供給可持續(xù)：家庭式托育服務(wù)的困局

1.注冊登記合規(guī)困境

以F托育園為例，在廣東省的14個園區(qū)中，有5個以“教育科技”注冊了工商營業(yè)執(zhí)照，4個以“嬰幼兒照護服務(wù)”類型注冊，2個為掛靠登記，余下3個因住所不符合當?shù)匾?guī)定無法注冊；廣州市的園區(qū)采取的是1家總部注冊為“教育服務(wù)”、其余所有園區(qū)掛靠總部的方式；深圳、青島等地允許以住宅地址直接注冊為“托育服務(wù)有限公司”；重慶、梧州等地的園區(qū)登記為“教育培訓(xùn)機構(gòu)”；沈陽、煙臺兩地無法注冊。還有一個園區(qū)通過將場地由住宅用途改為商業(yè)用途(“住改商”)最終獲得批準。準入難已經(jīng)成為目前F托育園發(fā)展過程中最為棘手的問題。

2.安全規(guī)范困境

3.教師建設(shè)發(fā)展困境

4.外部負效應(yīng)困境

五、合作供給：家庭式托育服務(wù)的出路

發(fā)達國家政府的供給參與使得家庭托育多數(shù)具有非營利或半營利特征，而在當前我國政策規(guī)定和托育成本的雙重約束下，短期內(nèi)這類家庭托育難以出現(xiàn)。以F托育園為代表的“家庭式托育”嘗試以私人供給替代政府供給，通過自建標準和商業(yè)運營，在吸收家庭托育“小、近、靈”的優(yōu)點上，補齊傳統(tǒng)家庭托育的托育質(zhì)量短板，其優(yōu)勢已經(jīng)獲得消費者認可。但作為近乎完全私人供給的準公共物品，家庭式托育對消費者范圍的限制與收益私人化導(dǎo)致其受益群體不廣、營利屬性明顯，背離了普惠托育的方向，不但未解決“托育難”的問題，反而有可能加重“托育貴”的趨勢。俱樂部物品理論認為，一旦私人供給不能滿足消費者的意愿，可以通過兩種路徑解決：一是消費者自由流動，即用腳投票，重新尋找新的組織；二是合作供給，即政府、社會等多元力量進場，從外部對私人供給進行糾偏和補充。在托育市場存在明顯供給不足的狀況下，我國宜加強合作供給特別是提高政府參與供給的水平，確保家庭式托育服務(wù)向普惠與可持續(xù)方向發(fā)展。

1.明確私人供給托育服務(wù)的合法地位

2.轉(zhuǎn)向普惠性質(zhì)的私人有償供給

3.加強托育服務(wù)規(guī)范的政策供給

對于托育服務(wù)來說，政策供給的最低目標是保證托育服務(wù)安全，最高目標是實現(xiàn)科學化托育服務(wù)。從安全角度來說，家庭式托育服務(wù)的特性決定了其無法套用現(xiàn)有對機構(gòu)托育服務(wù)的檢查標準。從調(diào)研情況看，家庭式托育服務(wù)經(jīng)營者所反映的消防條件不合格、保健人員數(shù)量不達標、專職安全員缺失、家庭式廚房無法取得餐飲許可證等具體問題，都是已有政策不適應(yīng)新事物的表現(xiàn)。從科學角度來說，過去對0—3周歲兒童以日常起居飲食為主的托育理念已經(jīng)不符合現(xiàn)代教育的發(fā)展趨勢，早期教育要求對嬰幼兒的認知與行為習慣進行積極干預(yù)，而目前我國的托育服務(wù)質(zhì)量標準還沒有跟上這一變化。發(fā)達國家對此的解決辦法主要有兩種：一是交由行業(yè)協(xié)會制訂參考性的家庭托育服務(wù)規(guī)范，各托育點在體系基礎(chǔ)上適度調(diào)整；二是由政府提出強制性的最低托育服務(wù)標準，對不達標的家庭托育點進行“一刀切”。我國托育服務(wù)社會供給意愿不強、政府供給不足，導(dǎo)致出現(xiàn)如F托育園這樣以私人供給方式建設(shè)的現(xiàn)象，市場雖然認可家庭式托育服務(wù)，但隨意性強、執(zhí)行力不可控，對于家庭式托育服務(wù)發(fā)展來說并非長久之計。唯有從政策層面劃定家庭式托育服務(wù)的最低要求，樹立家庭式托育服務(wù)的最高目標，才能推動家庭式托育服務(wù)走上良性、穩(wěn)定的發(fā)展之路。

4.創(chuàng)造社會協(xié)同供給的環(huán)境

家庭式托育服務(wù)深度嵌入城市社區(qū)，在解決居民托育需求的時候也產(chǎn)生了許多外部負效應(yīng)，影響了家庭式托育服務(wù)的持續(xù)存在。為創(chuàng)造支持家庭式托育服務(wù)發(fā)展的社會(社區(qū))環(huán)境，一些措施值得考慮：以優(yōu)惠措施鼓勵有條件的社區(qū)或新建社區(qū)預(yù)置家庭式托育服務(wù)場所，合理規(guī)劃場地選址；通過居民議事會、社區(qū)論壇等形式就家庭式托育服務(wù)的進駐和管理進行民主協(xié)商，明確街道、居委會、物業(yè)、居民的責任，制定辦托社區(qū)公約；支持受益居民與受損居民進行平等對話；由私人部門承擔外部負效應(yīng)的成本，如公共設(shè)施占用費、安保費、噪聲控制設(shè)備購買等；組建多方聯(lián)合監(jiān)督小組，定期對本社區(qū)家庭式托育點進行安全排查，結(jié)果在社區(qū)中公示；鼓勵托育園參與社區(qū)公共服務(wù)，增強園區(qū)與社區(qū)的互動。