當(dāng)前我國(guó)基層政府部門編外人員的管理困境及解決對(duì)策

陳鐸航

關(guān)鍵詞：基層政府;編外人員;管理

中圖分類號(hào)：D630.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 — 2234（2022）01 — 0077 — 03

一直以來(lái)，中國(guó)政府組織結(jié)構(gòu)一直沿用科層制度，這一制度下的政府部門上層機(jī)關(guān)分工明確，有較多的集約支配，到了基層規(guī)模較小、人員偏少、資源不足，上面千根線、下面一根針，往往到了基層政府部門就是一人身兼數(shù)職?；鶎诱３＿€承擔(dān)一些階段性的急難險(xiǎn)重任務(wù)，比如新冠疫情防控工作，很多時(shí)候編內(nèi)人員或者現(xiàn)有的人員隊(duì)伍難以有效承擔(dān)。此外， 各用人單位普遍存在財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增、單位內(nèi)工作人年齡結(jié)構(gòu)不斷老化和工作任務(wù)日趨復(fù)雜繁重的壓力，亟需補(bǔ)充一定數(shù)量的年輕人員來(lái)承擔(dān)各項(xiàng)工作。在基層政府和事業(yè)單位履行職能出現(xiàn)捉襟見(jiàn)肘的情況時(shí)，比較直接的解決辦法就是增加編外用工，既能夠降低用工成本，又能提高工作效率，可以說(shuō)聘用編外人員是促進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量和基層治理水平提升的重要途徑。

編外人員的招聘在程序、形式、門檻、競(jìng)爭(zhēng)等方面具有較大優(yōu)勢(shì)，用人單位可以根據(jù)實(shí)際需要適當(dāng)調(diào)配，具有較強(qiáng)的人才吸納能力。編外用工崗位也正是解決地方就業(yè)的一劑良方，如公益性崗位，一直以來(lái)這些崗位都是中國(guó)平穩(wěn)和拓寬社會(huì)就業(yè)的重要路徑，不論是畢業(yè)的學(xué)生、退伍軍人、進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村勞動(dòng)者，還是殘疾人、貧困人民等群體都能夠適應(yīng)編外公益性崗位，編外崗位充分發(fā)揮了“兜底線、救急難”的作用。這些群體由于自身受教育程度或者身體素質(zhì)問(wèn)題，在社會(huì)就業(yè)中往往處于劣勢(shì)，無(wú)法勝任大多數(shù)政府編內(nèi)崗位。一方面這些編外崗位給予了這些就業(yè)群體社會(huì)關(guān)照，讓他們能夠解決生活或發(fā)揮自我價(jià)值，另一方面也滿足了其參加工作的愿望，激勵(lì)了其投身建設(shè)國(guó)家的熱情，有利于維護(hù)社會(huì)風(fēng)氣與社會(huì)環(huán)境。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的快速發(fā)展，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，為了落實(shí)國(guó)家政策與維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，政府需要發(fā)揮行政處分、行政處罰、行政強(qiáng)制措施和行政裁決等重要職能，履行其責(zé)任義務(wù)，最大化的發(fā)揮治理效能?？陀^的講，政府當(dāng)前的編內(nèi)人員數(shù)量十分有限，所擁有的編制設(shè)定均是嚴(yán)格遵循“三定方案”，即定職責(zé)、定設(shè)置、定數(shù)量，任何機(jī)關(guān)單位不得以任何形式自主加編設(shè)崗。面對(duì)繁重冗細(xì)的工作任務(wù)，僅僅依靠數(shù)量有限的編內(nèi)人員是難以執(zhí)行的，需要引入足夠力量的編外人員協(xié)助辦公。同時(shí)，基層機(jī)關(guān)事業(yè)單位長(zhǎng)期面臨著人才流動(dòng)頻繁、工作連貫性不強(qiáng)的問(wèn)題，通過(guò)招入一些符合工作要求且專業(yè)技術(shù)扎實(shí)的應(yīng)用型人才，對(duì)于推動(dòng)基層工作開(kāi)展和拓寬了人才選拔路徑產(chǎn)生深遠(yuǎn)效益，是優(yōu)化人力資源的配置和提升政府機(jī)關(guān)效率的有效途徑。

從準(zhǔn)入來(lái)看，編外招聘所補(bǔ)充的大多集中在服務(wù)性、輔助性、應(yīng)用性崗位，對(duì)于公務(wù)員本身的體制框架和配置影響微小，為此也衍生了招聘部門在人員引入中出現(xiàn)怠慢心理，重“能夠招到人”而輕“招到優(yōu)秀的人”，導(dǎo)致了錄取的人員在學(xué)歷、經(jīng)驗(yàn)、年齡等方面參差不齊，素質(zhì)水平和業(yè)務(wù)能力也大相庭徑。例如，以引進(jìn)應(yīng)屆高校畢業(yè)生為主的“三支一扶”、“大學(xué)生村官”、“西部志愿者”等崗位，整體的綜合素質(zhì)和服務(wù)意識(shí)就比較高，能夠勝任和承擔(dān)的業(yè)務(wù)較多較廣;以解決地方性就業(yè)為主的協(xié)管員、工會(huì)干事、政府購(gòu)買性崗位等，大多以年齡偏大、學(xué)歷偏低的本地人為主，雖然熟悉本地的習(xí)俗和環(huán)境，但工作中難免會(huì)出現(xiàn)人情關(guān)系的問(wèn)題，一定程度上影響了基層工作的有效性和公正性。同時(shí)，編外人員的本土化也客觀上限制了外鄉(xiāng)人才的引進(jìn)，不利于吸納更好更優(yōu)秀的人才。

我國(guó)并沒(méi)有明確廣泛適用的編外人員管理制度，普遍的是地方政府自行擬定區(qū)域特色的管理機(jī)制，但通常并沒(méi)有涵蓋所有類型的編外人員。從法律保障上看，在法律主體的定義中公務(wù)員并不包括政府部門編外人員，這也意味著《公務(wù)員法》無(wú)法保障政府部門編外人員崗位的利益，基層政府只能參考《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》中的相關(guān)條款處理編外人員管理問(wèn)題。由于沒(méi)有廣泛適用的標(biāo)準(zhǔn)，許多單位在聘用編外人員所簽署的勞動(dòng)合同也有較大的差異，有些甚至存在不合理不規(guī)范的條例，損害了勞動(dòng)者應(yīng)有的權(quán)利。例如同種崗位卻擁有不同的合同期限，福利待遇差距較大，這使得許多編外崗位在聘用人員時(shí)具有很大的隨意性和局限性。從地方機(jī)制構(gòu)建上看，編外人員管理缺乏人社部門的統(tǒng)一規(guī)范，更多的是依賴于用工單位的自行招錄、考核，一定程度上滋養(yǎng)了各自為政的管理弊病，阻礙各部門間工作的整體性和統(tǒng)一性，甚至造成工作重復(fù)交叉、資源重合浪費(fèi)的現(xiàn)象。

長(zhǎng)期以來(lái)，基層政府編制內(nèi)人員的工作效率不斷受到社會(huì)質(zhì)疑，許多編制內(nèi)崗位的薪資報(bào)酬與工作內(nèi)容、工作強(qiáng)度，特別是工作質(zhì)量不掛鉤，因此也導(dǎo)致了眾多編制內(nèi)人員的工作積極性不高，工作效率不足。而編內(nèi)人員如果不主動(dòng)提出辭職申請(qǐng)，用人單位在其不犯重大錯(cuò)誤的情況下一般也不會(huì)進(jìn)行辭退，這也加深了編內(nèi)人員的工作惰性。同時(shí)，有些單位甚至未與聘用人員簽訂勞動(dòng)合同，以至于產(chǎn)生了法律糾紛和經(jīng)濟(jì)賠償?shù)膯?wèn)題，不僅損壞了政府部門的形象，又無(wú)形中增加了用人單位的運(yùn)行成本。有些用人單位為了節(jié)省行政成本，無(wú)形之中將長(zhǎng)期聘用的編外人員轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政供養(yǎng)人員，并且編外人員具有較強(qiáng)的流動(dòng)性與隨機(jī)性，即使是同種崗位也可能具有不同的聘期時(shí)間，因此實(shí)質(zhì)上變向的加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)。

政府作為貫徹我們黨治國(guó)理政方針的直接執(zhí)行者，是人民群眾最能夠切實(shí)接觸到的行政機(jī)關(guān)，一定意義上代表著黨和國(guó)家的權(quán)威、形象。當(dāng)前，黨和國(guó)家在構(gòu)建陽(yáng)光、透明、高效的服務(wù)型政府方面加大了力度，旨在建立一個(gè)能夠在人民群眾心中威嚴(yán)并存、服務(wù)高效的行政管理機(jī)關(guān)，全心全意的為人民服務(wù)、給人民代言。基層政府部門是鞏固黨和國(guó)家良好形象的第一道防線，可以說(shuō)基層政府是最能直接樹立黨和國(guó)家權(quán)威的門面，深刻影響著政府職能的發(fā)揮。而編外人員作為政府第一線工作的承擔(dān)者和執(zhí)行者，其行為在很大程度上代表了基層政府部門的形象。但是編外人員由于其人員來(lái)源具有復(fù)雜性，學(xué)歷層次等條件都屬于弱勢(shì)，工作水平能力有限，工作效率不高并且通常都缺乏組織紀(jì)律性，容易做出損害基層政府部門形象的行為。

編外人員的錄用本身就是基于人工成本低、工作機(jī)動(dòng)性強(qiáng)、招聘方式簡(jiǎn)單等目的，為此，薪酬待遇也成為了影響員工積極性的首要因素。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是“同工不同酬”的現(xiàn)象較為普遍。按照國(guó)家的政策方針，編外工作人員屬于“同工同酬”的引入類型，其福利待遇和各種保障應(yīng)遵循正式工作人員標(biāo)準(zhǔn)的原則，但不少單位為了降低人力資源成本，對(duì)編外人員設(shè)置的薪酬與在編人員相比存在極大差異。二是福利保障得不到公平落實(shí)。編外人員雖然與編內(nèi)人員一樣，法律規(guī)定必須有社會(huì)保險(xiǎn)與公積金，但是普遍來(lái)說(shuō)編外人員所繳納的數(shù)額要低于編內(nèi)人員。

《公務(wù)員法》明確規(guī)定了行政編制的公務(wù)人員享有各式各樣的培訓(xùn)權(quán)利，政府部門每年也會(huì)根據(jù)工作需要安排不同類型的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，這些培訓(xùn)不僅僅是專業(yè)技能培訓(xùn)，還有思想政治教育功能，使得編內(nèi)人員在上崗時(shí)能具有合格的工作能力與較高的思想覺(jué)悟。并且，針對(duì)不同的崗位，基層政府事業(yè)單位每年都會(huì)對(duì)編制內(nèi)人員安排教育學(xué)習(xí)，不斷鞏固其工作水平和能力。反觀編外人員，由于其就業(yè)能力不高，學(xué)歷等級(jí)或?qū)I(yè)水平偏低，因此工作能力相較于編內(nèi)人員要低，其工作內(nèi)容也大多是輔助性、臨時(shí)性的，并且大部分編外人員缺乏系統(tǒng)和持久性的專業(yè)學(xué)習(xí)，對(duì)于工作能力的要求低，工作水平也得不到提升，對(duì)于自己的工作性質(zhì)和工作流程都沒(méi)有明確的認(rèn)識(shí)，缺乏適應(yīng)能力，對(duì)于突發(fā)性的工作任務(wù)或者新接觸的崗位往往會(huì)不知所措，無(wú)法高效完成任務(wù)。這些特點(diǎn)使得編外人員工作積極性降低，缺乏對(duì)于工作的熱情，更影響了業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)的質(zhì)量，加重了基層工作的負(fù)擔(dān)。

基層政府招聘編外人員時(shí)，具有臨時(shí)性、應(yīng)急性等特點(diǎn)，因?yàn)橛萌藛挝恢饕菑呐R時(shí)招錄與雇傭關(guān)系的出發(fā)點(diǎn)來(lái)進(jìn)行招聘，所以招錄條件設(shè)置就會(huì)存在不足，不能準(zhǔn)確說(shuō)明晉升條件和激勵(lì)機(jī)制，缺乏人才培養(yǎng)意識(shí)，這就直接導(dǎo)致了一些具有才華或潛力的編外人員缺少了工作積極性與良好的工作態(tài)度，也惡化了整體編外人員的工作環(huán)境。并且，基層政府所招聘的編外崗位許多具有臨時(shí)性，這些崗位多是出于應(yīng)急考慮等情況設(shè)立，因此這些崗位并沒(méi)有經(jīng)過(guò)上級(jí)批準(zhǔn)使用，所招錄的編外人員就無(wú)法歸為用人單位的財(cái)政預(yù)算管理，薪酬工資相應(yīng)地就要低于同種通過(guò)批準(zhǔn)使用的編外崗位。同時(shí)，這些編外崗位的工資福利支出只能占用單位的辦公經(jīng)費(fèi)或者項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，工資金額從當(dāng)?shù)氐淖畹凸べY水平到幾千元不等，與編內(nèi)人員的薪資待遇相差甚遠(yuǎn)。在此基礎(chǔ)上，這些編外崗位也缺少合理增長(zhǎng)的薪資機(jī)制，在培訓(xùn)學(xué)習(xí)、職務(wù)評(píng)定與定級(jí)、績(jī)效考核等方面也沒(méi)有明確的激勵(lì)制度，導(dǎo)致了這些編外人員缺乏工作上進(jìn)心與積極性，缺少上升空間，進(jìn)而使得這些編外人員去謀求其他更好的工作崗位，人員流動(dòng)性變強(qiáng)。

規(guī)范招聘流程，合理引進(jìn)人員，是改進(jìn)基層政府編外工作人員管理的首要環(huán)節(jié)。首先，科學(xué)配置崗位設(shè)定，按需定崗。嚴(yán)格按照已有編制的容納情況，合理的配置有需要工作部門的編外崗位數(shù)量，可通過(guò)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研、任務(wù)分解等方式權(quán)衡每個(gè)部門的人力資源配置現(xiàn)狀，適當(dāng)性的向關(guān)乎國(guó)計(jì)民生且確實(shí)需要人手支援的一線部門傾斜，實(shí)現(xiàn)科學(xué)化的人員配置，做到按需定崗、按需定員、崗必有用。其次，合理完善招錄流程，擇優(yōu)錄取。編外人員雖然作為工作需求的補(bǔ)充群體，但從根本上看依然是隸屬于黨政機(jī)關(guān)的工作人員，代表的不僅是一個(gè)社會(huì)性的工作個(gè)人，更是代表了黨和國(guó)家的形象。務(wù)必要嚴(yán)把招錄關(guān)，實(shí)行公平、公開(kāi)、公正、擇優(yōu)、陽(yáng)光的招錄原則，不斷完善編外人員的準(zhǔn)入機(jī)制建設(shè)，做到向黨和政府負(fù)責(zé)、向人民和社會(huì)負(fù)責(zé)。再次，嚴(yán)格進(jìn)行人員管理，規(guī)范用人。編外人員從個(gè)體層面來(lái)說(shuō)，是中國(guó)特色社會(huì)主義勞動(dòng)者中的一份子，同等享有著包括《勞動(dòng)法》在內(nèi)的法律法規(guī)規(guī)定的勞動(dòng)者權(quán)利，任何用人單位必須嚴(yán)格遵守法律法規(guī)、尊重勞動(dòng)者的應(yīng)有權(quán)利，簽訂合理規(guī)范的勞動(dòng)合同，既能夠切實(shí)維護(hù)勞動(dòng)者的合法利益，又能提升勞動(dòng)者的付出積極性。

馬斯洛在需要層次理論中提出，人的最高需求是自我實(shí)現(xiàn)的需要。編外人員與編內(nèi)人員一樣，都有著對(duì)于自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)的追求，都渴望在工作崗位中證明自身價(jià)值，因此，也需要有完善的績(jī)效考核機(jī)制來(lái)支撐。首先，要精準(zhǔn)設(shè)置考題，以考什么引導(dǎo)干什么，推動(dòng)編外人員更為清晰明確自己的工作職責(zé);其次，要優(yōu)化考核方式，以怎么考推動(dòng)怎么干，讓編外人員更為積極主動(dòng)參加考核，提升工作積極性;最后，要用好考核結(jié)果，將編外人員的工資增長(zhǎng)、獎(jiǎng)勵(lì)發(fā)放與考核結(jié)果聯(lián)系起來(lái)，不斷優(yōu)化編外人員隊(duì)伍，通過(guò)職務(wù)晉升制度激勵(lì)此類人才更多地參與到單位的發(fā)展和改革的進(jìn)程中，讓編外工作人員能夠在工作中感受到實(shí)現(xiàn)職業(yè)生涯規(guī)劃的希望，形成優(yōu)化組織人才結(jié)構(gòu)的良性循環(huán)。同時(shí)，建立適當(dāng)?shù)膽土P和誡勉機(jī)制，營(yíng)造“優(yōu)勝劣汰”的競(jìng)爭(zhēng)氛圍，不斷激發(fā)他們的主動(dòng)性和創(chuàng)造力。

薪酬是影響工作人員做事干業(yè)最基礎(chǔ)性的因素，很大程度上決定一個(gè)人的工作狀態(tài)和實(shí)際效能。因此，合適的薪酬體系對(duì)于編外人員來(lái)說(shuō)不僅僅影響其生活質(zhì)量，也會(huì)影響其工作積極性，能夠有效提高編外人員的主觀能動(dòng)性。建立合適的薪酬體系是保障工作人員切身利益的關(guān)鍵，也是推進(jìn)工作開(kāi)展的直接動(dòng)能。一是要在嚴(yán)格遵守法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際消費(fèi)或者工資水平，適當(dāng)針對(duì)不同類型工作的編外人員定薪定福利。二是要將薪資水平與編外人員的專業(yè)技能、服務(wù)年限、學(xué)習(xí)水平等等結(jié)合起來(lái)，這也能夠更為有效的促進(jìn)編外人員的工作積極性與工作熱情。根據(jù)不同的崗位要求，也可以制定變通的薪資機(jī)制，本著“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則，把工資、獎(jiǎng)金與工作表現(xiàn)掛鉤并分檔設(shè)崗，盡量縮小編外人員與編制內(nèi)人員在薪酬上的差距，最大限度提升他們的工作的熱情和積極性，穩(wěn)定政府的單位體制，更好地提升政府的施政水平。三是要建立薪酬正常調(diào)整機(jī)制，根據(jù)國(guó)家政策和物價(jià)水平等客觀因素的變化，在完成關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)的前提下，對(duì)薪酬水平和薪酬結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，實(shí)現(xiàn)薪酬的客觀化與動(dòng)態(tài)化，有利于增強(qiáng)公平感和歸屬感，激發(fā)編外人員的工作熱情，提高他們工作的主動(dòng)性和專注度。

按照我國(guó)的法律法規(guī)章程，用人單位有義務(wù)員工提供相應(yīng)的培訓(xùn)機(jī)會(huì)，員工也享有每年不同類型和次數(shù)的培訓(xùn)權(quán)利。培訓(xùn)能轉(zhuǎn)變員工觀念，提高員工思想培訓(xùn)的目的在于轉(zhuǎn)變觀念、提高思想、拓展知識(shí)、提高技能。編外人員作為基層政府教育培訓(xùn)經(jīng)常忽視的對(duì)象，應(yīng)當(dāng)給予平等的教育培訓(xùn)機(jī)會(huì)。首先，基層政府需要提高崗前培訓(xùn)水平，雖然編外人員所接觸的工作類型和工作難度較低，但是仍然需要做好崗前的專業(yè)培訓(xùn)，同時(shí)要提高其工作服務(wù)意識(shí);其次，要做好崗中培訓(xùn)與階段性培訓(xùn)，編外人員雖然具有較大的隨機(jī)性與流動(dòng)性，但是其就業(yè)面相對(duì)較窄，因此再二次擇業(yè)時(shí)可能會(huì)選擇其接觸過(guò)的崗位，因此做好崗中培訓(xùn)和階段性培訓(xùn)，也能為其他部門和編外人員創(chuàng)造更大價(jià)值;最后，在加強(qiáng)編外人員專業(yè)技能、業(yè)務(wù)能力和文化素養(yǎng)的同時(shí)，也要對(duì)其進(jìn)行思想政治教育，不斷提升其愛(ài)黨愛(ài)國(guó)、愛(ài)崗敬業(yè)、樂(lè)于奉獻(xiàn)的觀念和行動(dòng)，做到在思想引領(lǐng)上保持與黨的方針政策高度一致，與社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)的要求高度一致，與用人單位的工作要求高度一致。

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〔責(zé)任編輯：侯慶?！?/p>

收稿日期：2022 — 01 — 12