沿海地區(qū)基層治理問(wèn)題簡(jiǎn)析

摘 要：基層治理的目的是為了讓老百姓有更多的獲得感、幸福感、安全感。沿海地區(qū)由于海洋的不可分割性，使之沒(méi)有進(jìn)行全國(guó)統(tǒng)一確權(quán)，在規(guī)范用海中存在部門權(quán)責(zé)不清、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)缺乏、專業(yè)化程度不高、群眾相對(duì)抵觸等問(wèn)題。為了有效解決這些問(wèn)題，三都鎮(zhèn)積極進(jìn)行了實(shí)踐探索，取得了一定成效，對(duì)沿?；鶎又卫碛幸欢ǖ慕梃b意義。在規(guī)范用海的實(shí)踐中，三都鎮(zhèn)通過(guò)政策先行依法治理、有針對(duì)性地進(jìn)行宣傳、多方協(xié)同治理、改革創(chuàng)新治理等方式，實(shí)現(xiàn)了沿?；鶎拥挠行е卫?。

關(guān)鍵詞：沿海;違規(guī)養(yǎng)殖;基層治理;藍(lán)色海洋;環(huán)境保護(hù)

中圖分類號(hào)：D669.8

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2022.02.014

收稿日期：2022-02-12

作者簡(jiǎn)介：鄭麗莊（1982-），女，福建福安人，副教授，主要從事地方政府管理與基層治理研究。

A Brief Analysis of the Problems of Grassroots Governance in Coastal Areas

——Take the Standard Use of the Ocean in Sandu Town as an Example

ZHENG Li-zhuang

（Department of Scientific Socialism and Politics，Party School of Ningde

Municipal Committee of CPC， Ningde 352100， China）

Abstract：The purpose of grassroots governance is to give the people a greater sense of gains， happiness and security. Due to the inseparability of the ocean， there is no national unified confirmation of rights， and there are problems such as unclear rights and responsibilities of departments， lack of standards， low degree of specialization， and relative resistance of the masses. In order to effectively solve these problems， Sandu Town has actively carried out practical exploration and achieved certain results， which has certain reference significance for coastal grass-roots governance. In the practice of standardizing the use of the sea， Sandu Town has realized the effective governance at the coastal grass-roots level through policy governance in advance， targeted publicity， multi-Party collaborative governance， and reform and innovation of governance modes.

Key words：coastal areas; violations of breeding; grassroots governance; blue ocean; environmental protection

一、問(wèn)題的提出

黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。國(guó)家治理的重心在基層，老百姓最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題在基層，治理中的突出問(wèn)題、難點(diǎn)問(wèn)題也集中在基層。對(duì)此，黨的十九屆五中全會(huì)提出要推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移。2021年7月12日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》，《意見(jiàn)》指出要“力爭(zhēng)用5年左右時(shí)間，建立起黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法履責(zé)、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系。^[1]”基層治理是國(guó)家治理的基礎(chǔ)?；鶎又卫眢w系的構(gòu)建，關(guān)系到中國(guó)特色基層治理制度的優(yōu)勢(shì)能否得到充分發(fā)揮，關(guān)系到基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化能否實(shí)現(xiàn)，關(guān)系到國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化能否實(shí)現(xiàn)。

黨的十八大以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)治理得到不斷推進(jìn)，尤其隨著全面建成小康社會(huì)的實(shí)現(xiàn)以及鄉(xiāng)村振興的不斷推進(jìn)，基層治理受到越來(lái)越多人的關(guān)注，國(guó)家把更多的治理力量下沉。因此，如何發(fā)揮各方力量、構(gòu)建合理的基層治理體系、促進(jìn)基層治理能力現(xiàn)代化成為當(dāng)前的熱點(diǎn)問(wèn)題，其中基層治理中的“三農(nóng)”問(wèn)題得到眾多學(xué)者的關(guān)注與研究，因“三農(nóng)”問(wèn)題涉及的重點(diǎn)問(wèn)題是土地，所以更多學(xué)者研究的是與“三農(nóng)”問(wèn)題休戚相關(guān)的土地問(wèn)題^[2]，而對(duì)于沿海地區(qū)農(nóng)民而言，他們賴以生存的生產(chǎn)資料更多是海上資源，如灘涂、養(yǎng)殖與捕撈的海域等。這些海洋資源與已經(jīng)確權(quán)多年的土地資源不同，因此，產(chǎn)生的問(wèn)題也不盡相同。所以，沿?；鶎哟嬖诘闹卫韱?wèn)題與內(nèi)陸基層治理問(wèn)題除了基本的共性之外，有其特殊之處。筆者旨在通過(guò)對(duì)三都鎮(zhèn)規(guī)范用海中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，進(jìn)而對(duì)沿?；鶎又卫硖岢鲎约旱拇譁\建議，以期為沿?；鶎訉?shí)現(xiàn)有效治理提供參考意見(jiàn)。D7B024DB-79F0-43A8-945E-8233087FC144

二、沿?；鶎又卫碇写嬖诘耐怀鰡?wèn)題——以三都鎮(zhèn)規(guī)范用海為例

由于受城鄉(xiāng)二元分割的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)影響，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)的“三農(nóng)”問(wèn)題比較突出，與此相對(duì)應(yīng)的基層治理問(wèn)題也比較復(fù)雜。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，農(nóng)民賴以生存的生產(chǎn)資料，如土地、灘涂、海域等給生產(chǎn)者帶來(lái)的收益大幅提升，其中，沿海地區(qū)的灘涂、海域等由于沒(méi)有進(jìn)行全國(guó)統(tǒng)一確權(quán)，各地生產(chǎn)者在經(jīng)營(yíng)這些資源的過(guò)程中難免產(chǎn)生利益之爭(zhēng)，同時(shí)由于生產(chǎn)者普遍追求利益最大化，因此，不可避免地對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成了一定影響。當(dāng)政府介入這些問(wèn)題的管理，必然會(huì)面臨眾多的基層治理問(wèn)題。以三都鎮(zhèn)規(guī)范用海為例，其中涉及大量基層治理問(wèn)題，特別是沿海地區(qū)特有的治理問(wèn)題。

（一）三都鎮(zhèn)規(guī)范用海的背景

三都鎮(zhèn)是沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)，常住人口三萬(wàn)多，自古以來(lái)，三都人民多以海為生，當(dāng)前仍有一萬(wàn)多人從事養(yǎng)殖。過(guò)去沿海居民以討小海為生，在用海上沒(méi)有明顯的邊界。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及三都澳的特殊地理環(huán)境，三都鎮(zhèn)的用海情況發(fā)生了變化。20世紀(jì)90年代，隨著大黃魚(yú)人工培育技術(shù)的成熟，三都澳海域興起大黃魚(yú)養(yǎng)殖的熱潮^[3]。一些外來(lái)人口來(lái)到三都海域從事養(yǎng)殖，與此同時(shí)，本地一些居民也加入養(yǎng)殖的隊(duì)伍。由于海洋的開(kāi)放性，受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，漁民在三都澳海域開(kāi)始了“圈地運(yùn)動(dòng)”。越來(lái)越多的漁民加入養(yǎng)殖隊(duì)伍，而原來(lái)的養(yǎng)殖戶也不斷擴(kuò)大養(yǎng)殖規(guī)模，一些“漁霸”甚至直接用浮球圈海，然后向養(yǎng)殖戶收取高額的租金、保護(hù)費(fèi)等。盡管這些年來(lái)，政府在三都澳海域投入了大量資源進(jìn)行治理，但三都澳海域規(guī)范用海情況依然不夠理想。這就導(dǎo)致三都澳海域出現(xiàn)了大量問(wèn)題，如用海秩序混亂、海域污染嚴(yán)重、安全隱患突出、漁業(yè)品質(zhì)下降等。這對(duì)整個(gè)三都澳的治理提出了更高要求。

2017年，中央環(huán)保督察組在對(duì)福建進(jìn)行環(huán)保督察時(shí)，指出寧德海洋環(huán)境中存在的突出問(wèn)題，如過(guò)度開(kāi)發(fā)、超規(guī)劃養(yǎng)殖、在海洋保護(hù)區(qū)內(nèi)違規(guī)養(yǎng)殖等^[4]。為了落實(shí)中央環(huán)保督察反饋意見(jiàn)的整改工作，從源頭改善寧德海洋環(huán)境，寧德市從2018年開(kāi)始開(kāi)展為期兩年的海上養(yǎng)殖綜合整治工作。寧德四個(gè)沿?？h市區(qū)中蕉城區(qū)的重點(diǎn)養(yǎng)殖區(qū)在三都鎮(zhèn)，全區(qū)4200艘漁船，其中三都鎮(zhèn)就有3600多艘。因此，三都鎮(zhèn)開(kāi)展海上養(yǎng)殖綜合整治工作的壓力相對(duì)更大。

（二）三都鎮(zhèn)規(guī)范用海中存在的突出問(wèn)題

從2018年8月開(kāi)始，三都鎮(zhèn)用兩年的時(shí)間逐漸實(shí)現(xiàn)了用海規(guī)范。與此同時(shí)，他們?cè)谝?guī)范用海過(guò)程中也出現(xiàn)了一些痛點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題。

1.職能部門權(quán)責(zé)不清。在規(guī)范用海之前，三都澳海域主要由海監(jiān)、漁政、海關(guān)、海事、邊防武警等職能部門和沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行條塊管理。職能部門從各自的部門職責(zé)出發(fā)，履行海上執(zhí)法任務(wù);沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)在該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等方面發(fā)展中扮演不同角色，他們隨時(shí)需要配合各部門的執(zhí)法工作。由于各職能部門分屬于不同的上級(jí)機(jī)關(guān)，他們的業(yè)務(wù)不同，相應(yīng)的執(zhí)法領(lǐng)域也不相同。長(zhǎng)期以來(lái)，各部門間存在一定的利益差異，各部門多從各自的利益出發(fā)，在履行職責(zé)的同時(shí)行使相應(yīng)的權(quán)力。當(dāng)治理過(guò)程中出現(xiàn)利益交叉時(shí)，各部門都不愿輕易讓渡自己的權(quán)力，這給海域治理造成一定的難度。當(dāng)多部門進(jìn)行海上執(zhí)法時(shí)，必然產(chǎn)生一定的重疊現(xiàn)象，造成執(zhí)法成本浪費(fèi);而遇到棘手問(wèn)題時(shí)，各部門間也容易產(chǎn)生“踢皮球”現(xiàn)象，增加協(xié)調(diào)治理的難度。權(quán)責(zé)不清、力量分散、治理低效是我國(guó)沿?；鶎又卫碇虚L(zhǎng)期存在的弊端。

2.缺乏可參照的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。由于海洋資源的不可分割性，其通常被認(rèn)為是一種公共資源。而海洋的廣闊性，使得人們對(duì)于該公共資源的管理多依賴于政府。長(zhǎng)期以來(lái)世界各國(guó)在海域治理上都存在一定的政策滯后性。我國(guó)沿海地區(qū)因地理環(huán)境不同、發(fā)展情況不同，各地用海情況也不相同。因此，各地在海域治理上都存在一定的差異。對(duì)于三都澳這樣一個(gè)有著特殊地理環(huán)境的海域而言，如何治理并沒(méi)有可參照的標(biāo)準(zhǔn)。三都澳口小腹大、水深灣闊、養(yǎng)殖面積大，該海域中存在大黃魚(yú)保護(hù)區(qū)、軍事用海區(qū)等特殊用海需求，但由于海上養(yǎng)殖的盲目擴(kuò)張，這些區(qū)域被非法占用，隨之而來(lái)的官方譴責(zé)、社會(huì)質(zhì)疑、軍方投訴等令地方黨委、政府壓力倍增。如何在規(guī)范用海中兼顧養(yǎng)殖戶利益成為該海域治理的難題。對(duì)于不同區(qū)域的網(wǎng)箱魚(yú)類養(yǎng)殖和藻類養(yǎng)殖如何進(jìn)行規(guī)范？清退時(shí)是否需要進(jìn)行補(bǔ)償？補(bǔ)償多少？這在全市、全省乃至全國(guó)都沒(méi)有可參照的標(biāo)準(zhǔn)。三都澳內(nèi)海域涉及蕉城、福安、霞浦三個(gè)縣（市、區(qū)），一旦各縣設(shè)立的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同，必然引起低標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)養(yǎng)殖戶的抗議。而各地在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，確實(shí)也出現(xiàn)了類似的情況。

3.群眾存在抵觸情緒。從2018年開(kāi)始，寧德市政府出臺(tái)一系列政策，鼓勵(lì)漁民清退不合規(guī)的養(yǎng)殖區(qū)，引導(dǎo)漁民科學(xué)養(yǎng)殖或轉(zhuǎn)移就業(yè)。對(duì)于三都漁民而言，三都澳是他們的“門前海”“祖宗?！?，以海為生的漁民普遍不愿意清退禁養(yǎng)區(qū)、限養(yǎng)區(qū)內(nèi)的藻類、漁排等，讓他們放棄養(yǎng)殖、轉(zhuǎn)移就業(yè)更不可能。在政府相關(guān)部門執(zhí)法的過(guò)程中，漁民極力抵觸，一些養(yǎng)殖戶組織人員圍堵鎮(zhèn)政府辦公樓，每個(gè)辦公室都擠滿了人，每天大量漁民涌入政府食堂，甚至部分漁民開(kāi)始越級(jí)上訪，三十多人到北京信訪……對(duì)此，基層工作者壓力倍增，許多干部徹夜難眠。因這一時(shí)期政府相關(guān)部門執(zhí)法力度大，三都鎮(zhèn)干群矛盾開(kāi)始凸顯。這是基層治理中的難點(diǎn)問(wèn)題，是社會(huì)聚集的熱點(diǎn)問(wèn)題，更是基層干部的壓力所在。當(dāng)治理中涉及群眾利益時(shí)，總有一些群眾為了保護(hù)個(gè)人利益而采取一些極端的做法，這給基層治理帶來(lái)很大的難度。

4.專業(yè)化程度不高。專業(yè)人才缺乏是基層治理中普遍存在的一個(gè)問(wèn)題。沿海一些地區(qū)由于專業(yè)人才缺乏，各種海洋資源的前期使用規(guī)劃不夠科學(xué)，導(dǎo)致后期的使用中出現(xiàn)無(wú)序狀況。這就使得政府不得不對(duì)其進(jìn)行重新規(guī)劃。而現(xiàn)實(shí)的情況是，基層由于缺乏必要的專業(yè)規(guī)劃人員，他們只能花高價(jià)委托身處異地的專業(yè)人員進(jìn)行規(guī)劃。這些專業(yè)規(guī)劃給基層帶來(lái)一定的新視角，卻也出現(xiàn)一些弊端，如：一些規(guī)劃不符合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，或者一些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不符合群眾生產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)環(huán)境。在三都鎮(zhèn)規(guī)范用海過(guò)程中，盡管大的規(guī)劃是符合實(shí)際情況的，但在一些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上也出現(xiàn)偏差。主要原因是全國(guó)缺乏相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，而相關(guān)技術(shù)部門受政策等影響，在短時(shí)間內(nèi)難以開(kāi)展各種環(huán)境下的技術(shù)測(cè)評(píng)，只能以常規(guī)條件下的技術(shù)需求為基準(zhǔn)，將其進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整后作為技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。因此，當(dāng)實(shí)際生產(chǎn)條件超出常規(guī)情況時(shí)，以該技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建成的生產(chǎn)環(huán)境就會(huì)出現(xiàn)偏差現(xiàn)象。D7B024DB-79F0-43A8-945E-8233087FC144

與基層專業(yè)人才缺乏相對(duì)應(yīng)的還有專業(yè)設(shè)備缺乏、專業(yè)技術(shù)缺乏?；鶎佣鄠€(gè)技術(shù)領(lǐng)域都存在這種現(xiàn)象。在三都規(guī)范用海過(guò)程中，需要更換養(yǎng)殖設(shè)施——以塑膠漁排代替?zhèn)鹘y(tǒng)的泡沫加木板的漁排，但是在對(duì)塑膠產(chǎn)品的檢驗(yàn)上，一開(kāi)始卻只能抽不能檢，抽查的產(chǎn)品只能送往外地檢驗(yàn)，這就使得這項(xiàng)工作運(yùn)作效率低下。

三、沿?；鶎又卫淼穆窂竭x擇

從三都鎮(zhèn)規(guī)范用海的經(jīng)驗(yàn)看，沿?；鶎又卫碇斜仨氉裱欢ǖ闹卫硪?guī)律，突出政策先行、依法治理，強(qiáng)調(diào)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、多方協(xié)同治理，注重治理方式創(chuàng)新^[5]。

（一）堅(jiān)持依法治理

在基層治理中必須堅(jiān)持政策先行、堅(jiān)持依法治理，嚴(yán)格依照法律法規(guī)，認(rèn)真組織專家進(jìn)行實(shí)地勘察、開(kāi)展專家認(rèn)證、部門會(huì)審，編制科學(xué)的規(guī)劃。例如在三都鎮(zhèn)的規(guī)范用海中，通過(guò)制定規(guī)劃，進(jìn)一步劃清了禁養(yǎng)區(qū)、養(yǎng)殖區(qū)和限養(yǎng)區(qū)的界限，有效解決了百姓所關(guān)心的“哪里可以養(yǎng)、養(yǎng)什么、養(yǎng)多少、怎么養(yǎng)”等問(wèn)題，從而為海上養(yǎng)殖和海域環(huán)境保護(hù)提供了堅(jiān)強(qiáng)有力的法治保障。

從以往的基層治理經(jīng)驗(yàn)看，當(dāng)涉及政策補(bǔ)貼時(shí)，不同地區(qū)都出現(xiàn)過(guò)群眾臨時(shí)營(yíng)造生產(chǎn)假象、擴(kuò)大生產(chǎn)面積，以此騙取更多補(bǔ)貼的情況。因此，為杜絕此類現(xiàn)象發(fā)生，還應(yīng)當(dāng)在宣傳前，通過(guò)衛(wèi)星定位、拍照等方式，事先固定好現(xiàn)有生產(chǎn)區(qū)域的情況，以此作為實(shí)施補(bǔ)貼的依據(jù)。從三都鎮(zhèn)規(guī)范用海的過(guò)程看，固定證據(jù)這一步為之后的工作奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，減少了許多可能發(fā)生的狀況，大大提高了工作效率。

（二）有針對(duì)性地進(jìn)行宣傳

宣傳是基層治理的必要環(huán)節(jié)。為了實(shí)現(xiàn)有效治理，必須有針對(duì)性地進(jìn)行宣傳，讓共建共治共享理念深入人心。以規(guī)范用海為例，首先，要以群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式，通過(guò)電視、廣播、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)和新聞發(fā)布會(huì)等媒介，有的放矢、反復(fù)宣傳生態(tài)文明建設(shè)理念、環(huán)保養(yǎng)殖科學(xué)知識(shí)和綜合整治政策措施;其次，組織理論宣講輕騎兵，上島下村，廣泛普及海上養(yǎng)殖法律法規(guī)，讓廣大養(yǎng)殖戶學(xué)法、懂法、知法、守法^[6]，讓依法養(yǎng)殖意識(shí)逐漸深入人心，讓違法違規(guī)者逐步放棄僥幸心理，讓保護(hù)海洋環(huán)境成為自覺(jué)行動(dòng);再次，通過(guò)轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，組織干部入戶上排宣講形式、釋疑解惑，切實(shí)講清楚群眾關(guān)心的財(cái)政補(bǔ)貼方案、講明配套優(yōu)惠政策、講透可持續(xù)發(fā)展理念、講好升級(jí)改造的好處，從而讓養(yǎng)殖者逐步接受新型塑膠養(yǎng)殖設(shè)施，逐漸回歸環(huán)保養(yǎng)殖軌道。

（三）多方協(xié)同治理

1.強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)?；鶎又卫硭婕暗膯?wèn)題復(fù)雜多變，有歷史遺留問(wèn)題，也有伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生的新問(wèn)題，對(duì)于多年未解決的問(wèn)題往往是改革中的“硬骨頭”。從我國(guó)多年的基層治理經(jīng)驗(yàn)看，單靠基層的力量無(wú)法啃下這些“硬骨頭”。因此，基層治理攻堅(jiān)需要有一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)的組織領(lǐng)導(dǎo)。比如由市委重要部門領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任指揮、副指揮，吸收各縣（市、區(qū)）和有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)為指揮部成員，市直各有關(guān)部門、各縣（市、區(qū)）以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)均建立健全相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制，形成市、縣、鄉(xiāng)、村分級(jí)負(fù)責(zé)、齊抓共管、合力攻堅(jiān)的強(qiáng)有力組織領(lǐng)導(dǎo)格局。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)定期考察治理一線、現(xiàn)場(chǎng)辦公等方式及時(shí)了解基層治理動(dòng)態(tài)并及時(shí)研究相應(yīng)的政策措施，使基層治理中面臨的難題能夠及時(shí)有效地得到解決。

2.引導(dǎo)群眾積極參與治理。有效的基層治理離不開(kāi)群眾的積極參與。為了鼓勵(lì)群眾積極參與，必要的激勵(lì)措施是不可缺少的。以規(guī)范用海為例，為了鼓勵(lì)群眾主動(dòng)退出禁養(yǎng)區(qū)的養(yǎng)殖，第一，制定政策，規(guī)定對(duì)在限定時(shí)間內(nèi)主動(dòng)清退養(yǎng)殖的群眾給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)。越早退養(yǎng)的群眾獲得的獎(jiǎng)勵(lì)越多，超出限定時(shí)間的則不再獎(jiǎng)勵(lì)。第二，分期分批組織群眾到塑膠生產(chǎn)企業(yè)和已升級(jí)改造的區(qū)域參觀座談。用塑膠養(yǎng)殖設(shè)施質(zhì)量更優(yōu)、更環(huán)保且抗臺(tái)風(fēng)能力更強(qiáng)等事實(shí)，引導(dǎo)群眾積極參與海上養(yǎng)殖設(shè)施清退和升級(jí)改造。第三，注重標(biāo)兵引領(lǐng)。以村為單位，通過(guò)早清退的村莊優(yōu)先選擇海域、優(yōu)先頒證確權(quán)等方式鼓勵(lì)村集體重點(diǎn)勸退養(yǎng)殖大戶，樹(shù)立標(biāo)兵，同時(shí)讓這些標(biāo)兵參與勸退其他養(yǎng)殖戶，以此帶動(dòng)整個(gè)海域的清退工作。

3.多方聯(lián)動(dòng)治理。對(duì)于沿海地區(qū)而言，由于海上環(huán)境復(fù)雜、交通不便，僅靠一方力量難以實(shí)現(xiàn)有效治理，因此，必要時(shí)應(yīng)當(dāng)采取多方聯(lián)動(dòng)治理。以規(guī)范用海為例，首先，進(jìn)行源頭管控。執(zhí)法部門通過(guò)全面摸排、聯(lián)合執(zhí)法，依法查封關(guān)停非環(huán)保海上養(yǎng)殖設(shè)施生產(chǎn)企業(yè)，并且24小時(shí)從嚴(yán)查控外地流入的非環(huán)保養(yǎng)殖設(shè)施，實(shí)現(xiàn)本地生產(chǎn)完全禁止、外地流入屬地管控，從源頭上有效杜絕非環(huán)保養(yǎng)殖設(shè)施下水。其次，發(fā)揮市場(chǎng)力量。在拆除舊漁排、清退藻類的過(guò)程中產(chǎn)生了大量海飄垃圾，為了清理這些垃圾，三都當(dāng)?shù)匾肭迤?、清漂?duì)等進(jìn)行海上垃圾清理，通過(guò)遏制增量、清理存量的方式，使三都海域重見(jiàn)碧水藍(lán)天。再次，海陸聯(lián)動(dòng)治理。由于藻類市場(chǎng)需求旺盛、生產(chǎn)周期短、不容易被發(fā)現(xiàn)，一些藻類養(yǎng)殖戶在清海的過(guò)程中開(kāi)始打游擊戰(zhàn)。他們?cè)诓煌瑓^(qū)域進(jìn)行養(yǎng)殖，一旦發(fā)現(xiàn)執(zhí)法船只，立刻將藻類沉入水下，有效避開(kāi)了執(zhí)法船只的執(zhí)法措施，給執(zhí)法帶來(lái)一定的難度，也導(dǎo)致三都澳內(nèi)無(wú)序養(yǎng)殖藻類現(xiàn)象無(wú)法杜絕。為了改變這種狀況，由市委牽頭開(kāi)展海陸聯(lián)動(dòng)執(zhí)法。主要通過(guò)高速部門有效攔截運(yùn)載藻類的貨車、公路局拆除沿線非法加水點(diǎn)、電力部門切除未批準(zhǔn)的用電點(diǎn)等，從源頭上切斷藻類運(yùn)輸。重點(diǎn)查處超寬、超限車輛，這些車輛還有一個(gè)極易辨別的特點(diǎn)——運(yùn)輸過(guò)程中一路都存在滴、灑、漏現(xiàn)象。一旦發(fā)現(xiàn)這些車輛，依法將這些車輛扣留，同時(shí)舉辦學(xué)習(xí)班，培養(yǎng)司機(jī)的安全意識(shí)、法律意識(shí)。如此一來(lái)，非法養(yǎng)殖的藻類因運(yùn)輸問(wèn)題導(dǎo)致未及時(shí)收割而腐爛，養(yǎng)殖戶便自動(dòng)放棄藻類生產(chǎn)。

4.建立海上治理體系。首先，建立縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)網(wǎng)格，推進(jìn)網(wǎng)格化管理。以沿?？h（市、區(qū)）為單位，劃分海上責(zé)任區(qū)，為一級(jí)網(wǎng)格;以沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為單位，劃分海上管控責(zé)任區(qū)，為二級(jí)網(wǎng)格;以沿海行政村（居委會(huì)）為單位，劃分村級(jí)海上管控責(zé)任區(qū)，為三級(jí)網(wǎng)格。同時(shí)落實(shí)網(wǎng)格長(zhǎng)和網(wǎng)格員，明晰網(wǎng)格職能，明確管控責(zé)任。其次，推進(jìn)智能化治理。以縣為單位、以衛(wèi)星影像圖為基礎(chǔ)、以調(diào)查登記的養(yǎng)殖信息為內(nèi)容，建立海上養(yǎng)殖網(wǎng)格化管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)殖屬性及空間信息“一張圖”管理，以智能化管理和信息化調(diào)度為依托，助推海上養(yǎng)殖設(shè)施依法實(shí)施清退、依規(guī)升級(jí)改造和依章長(zhǎng)效管控^[7]。再次，推進(jìn)多元化監(jiān)督。在沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）聘用信息員，及時(shí)了解掌握所在區(qū)域海上養(yǎng)殖狀況;設(shè)立市、縣兩級(jí)海上違規(guī)養(yǎng)殖舉報(bào)中心，全天候接受群眾舉報(bào)投訴，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督多元化、零死角、無(wú)盲區(qū)，從而有力防止違規(guī)養(yǎng)殖反彈回潮。D7B024DB-79F0-43A8-945E-8233087FC144

（四）堅(jiān)持改革創(chuàng)新

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，基層治理也面臨新的問(wèn)題與挑戰(zhàn)，僅依靠傳統(tǒng)方式已無(wú)法滿足治理需要，對(duì)此必須進(jìn)行改革創(chuàng)新。以三都鎮(zhèn)規(guī)范用海為例，如果按照傳統(tǒng)屬地管理原則，僅靠三都鎮(zhèn)幾十名干部根本無(wú)法完成清海這個(gè)艱巨的任務(wù)。對(duì)此，市委統(tǒng)籌建立了“山區(qū)支援沿?！钡姆绞?，以縣（市、區(qū)）為單位，抽調(diào)山區(qū)干部參與清海工作，多輪組織開(kāi)展“千人作戰(zhàn)”。建立微信工作群，市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)群指揮，分管領(lǐng)導(dǎo)和各級(jí)各部門負(fù)責(zé)人全天候適時(shí)會(huì)商調(diào)度，同時(shí)堅(jiān)持政策差異，實(shí)施多元并舉，在規(guī)定時(shí)間聯(lián)動(dòng)發(fā)力，強(qiáng)勢(shì)清退禁養(yǎng)區(qū)漁排和貝藻類養(yǎng)殖設(shè)施。進(jìn)行考核機(jī)制創(chuàng)新。市委明確將規(guī)范用海整治工作納入干部一線跟蹤考察，建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，使干部放下思想包袱，扛起責(zé)任，全身心投入整治工作，并及時(shí)提拔重用一批表現(xiàn)突出的干部，有效激發(fā)各級(jí)干部干事創(chuàng)業(yè)擔(dān)當(dāng)熱情。

基層治理的目的是為了讓老百姓過(guò)上更加美好幸福的生活。因此，一切治理措施都需從群眾的切身利益出發(fā)。在沿?；鶎又卫碇?，必須把群眾觀念和群眾冷暖貫穿于規(guī)范用海全過(guò)程中，用心引導(dǎo)群眾沖破傳統(tǒng)觀念束縛，以群眾“思想上的革命”帶動(dòng)“海上土地革命”;以黨建引領(lǐng)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)多方協(xié)同治理，堅(jiān)持法治先行，創(chuàng)新治理方式方法，在治理的過(guò)程中堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，認(rèn)真貫徹落實(shí)“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，堅(jiān)定“山水林田湖”的生命共同體意識(shí)。通過(guò)解決群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)基層的有效治理。

參考文獻(xiàn)：

[1]中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn) [EB/OL]. 中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)，（2021-07-11）[2022-02-01].http：//www.gov.cn/zhengce/2021-07/11/content_5624201.

[2]陳炳. 希望田野：“三農(nóng)”問(wèn)題的調(diào)查與思考[M].杭州： 浙江工商大學(xué)出版社，2011：15-18.

[3]鄭麗莊. 淺談掃黑除惡背景下的基層治理創(chuàng)新[J].陜西行政學(xué)院學(xué)報(bào)， 2020（4）：73-77.

[4]鄭麗莊.海洋經(jīng)濟(jì)與海洋環(huán)境治理中的政府行為分析[J]. 湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）， 2020（9）：59-62.

[5]許鹿，閆蕊. 社區(qū)黨建引領(lǐng)下貴陽(yáng)市社區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)機(jī)制研究[J]. 黔南民族師范學(xué)院學(xué)報(bào)， 2019（5）：6.

[6]韓超.寧德海上養(yǎng)殖告別“無(wú)序” [J]. 農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)周刊， 2020，（17）：38-39.

[7]吳寧寧. 寧德海上養(yǎng)殖綜合整治“六到位”成了省級(jí)典型[N].閩東日?qǐng)?bào)， 2020-10-09.

[責(zé)任編輯、校對(duì)：楊栓保]D7B024DB-79F0-43A8-945E-8233087FC144