濕地法律保護的困境與出路

摘 要：2021年1月20日，社會各界期盼已久的《中華人民共和國濕地保護法（草案）》（以下簡稱濕地保護法《草案》），由全國人大環(huán)資委提請審議，這是我國首次專門為保護濕地立法，它的通過將會使我國濕地的保護走上規(guī)范化道路。伊犁河流域①濕地作為中國重要濕地之一，在構(gòu)筑我國西北生態(tài)安全屏障方面起著關(guān)鍵性作用，因而受到廣泛關(guān)注。當(dāng)下，伊犁河流域濕地保護面臨著法律體系不完善、操作困難、管理體制不完善等問題。伊犁河流域濕地保護要以習(xí)近平總書記生態(tài)文明建設(shè)思想和濕地保護系列重要講話精神為指引，通過完善法律法規(guī)、提升職能和構(gòu)建制度等途徑，使?jié)竦胤杀Ｗo呈現(xiàn)新氣象、顯現(xiàn)新路徑、出現(xiàn)新成效，并引發(fā)全社會對濕地保護的高度關(guān)注。

關(guān)鍵詞：中華人民共和國濕地保護法（草案）;濕地保護;伊犁河流域

中圖分類號：D912.6

文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2022.02.018

收稿日期：2022-02-21

基金項目：新疆維吾爾自治區(qū)社科基金項目“新疆反恐刑事政策適用效果研究”（2016BFX029）;新疆維吾爾自治區(qū)普通高校文科重點研究基地基金“新疆反暴恐預(yù)防機制研究”（010916C02）

作者簡介：郭虹（1980-），女，新疆伊寧人，講師，碩士，主要從事法學(xué)研究。

The Predicament and Outlet of Wetland Legal Protection

——From the Perspective of Improving the Wetland Protection of the Yili River Basin

GUO Hong

（Law School， Yili Normal University， Yining 835000， China）

Abstract：On January 20， 2021， “Wetland Protection Law of the People's Republic of China （Draft）” （the following referring to the “Draft” as the Wetland Protection Law） was submitted for deliberation by the Environmental Resources Committee of the National People's Congress， which was expected by relevant people from all works of life. This is the first time that China has enacted legislation specifically for the protection of wetlands， and the adoption of this protection law will lead our country's wetland protection onto a road of standardization. As one of the important wetlands in China， the wetlands in the Yili River Basin play a key role in constructing an ecological security barrier in Northwest China， so it has been widely concerned. Although it is faced with problems such as imperfect legal system， difficult operation and imperfect management system， Yili River wetland protection is guided by General Secretary Xi Jinping's series of important speeches on ecological civilization construction and wetland protection. Therefore， it is essential to perfect laws and regulations， improve function and build the system of law to ensure effective results and new path of the legal protection of the wetland， and Wetland protection will also arouse the attention of the whole society in the future.

Key words：“Wetland Protection Law of the People's Republic of China （Draft）”; wetland protection; Yili River Basin

自黨中央國務(wù)院在10個有關(guān)“三農(nóng)”工作的中央1號文件中首次對濕地保護工作提出要求以來，特別是黨的十八大以來，習(xí)近平總書記曾多次考察濕地，強調(diào)要保護好濕地。黨的十八屆三中、五中全會，黨的十九大，政府工作報告以及國務(wù)院《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》《濕地保護修復(fù)制度方案》等都對濕地保護提出了具體要求十八屆三中全會明確提出“建設(shè)生態(tài)文明，需要擴大濕地面積，保護生物多樣性，必須用制度保護生態(tài)環(huán)境，建立體現(xiàn)生態(tài)價值的生態(tài)補償制度”;十八屆五中全會提出“實施山水林田湖生態(tài)保護和修復(fù)工程，筑牢生態(tài)安全屏障”;黨的十九大報告作出了“強化濕地保護和恢復(fù)”的重大部署;國務(wù)院辦公廳《濕地保護修復(fù)制度方案》把“濕地面積不低于8億畝，濕地保護率提高到50%以上”列為到2020年生態(tài)文明建設(shè)的主要目標(biāo)，明確了擬建立完善的一系列濕地保護制度和法律法規(guī)體系。近年來，我國在濕地生態(tài)保護方面取得了長足的進步和發(fā)展?！笆濉逼陂g，我國新增濕地面積300多萬畝，國際重要濕地15處，國家重要濕地29處，濕地保護率達到50%以上。享有“地球之腎”美譽的濕地，是自然界最富生物多樣性的生態(tài)景觀和最重要的生存環(huán)境之一，其所包含的生態(tài)價值、經(jīng)濟價值、科研和觀賞價值都是不言而喻的。保護濕地功在當(dāng)代，生態(tài)平衡惠及千秋。

伊犁河流域地處新疆天山腹地，因我國唯一一條自東向西流出國境的內(nèi)陸河——伊犁河伊犁河是新疆徑流量最豐富河流，也是我國與哈薩克斯坦共和國之間三大國際河流之一。橫貫其中，因而得名。獨特的地貌單元以及良好的氣候條件賦予其濕地種類豐富的特點，尼勒克喀什河、伊犁那拉提、昭蘇特克斯河、伊寧伊犁河、霍城伊犁河谷等著名濕地公園都屬于伊犁河流域的寶貴濕地資源。這些濕地公園除了能夠提供生物物種種類繁多的自然屬性之外，還是維系伊犁綠洲生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的重要屏障，對改善伊犁河流域的氣候環(huán)境、提升生態(tài)建設(shè)整體質(zhì)量，打造生態(tài)宜居的“醉美”伊犁具有重要意義。雖然新疆以及伊犁州都制定了適合本區(qū)域的法規(guī)規(guī)章，但既有的法規(guī)、規(guī)章大體都是原則性、概括性的規(guī)定，具體性規(guī)定不足。隨著實踐活動的深入，濕地保護制度的欠缺也隨之顯現(xiàn)。探索符合實際的保護制度既有必要性又有緊迫性。

2021年1月20日，社會各界期盼已久的《濕地保護法（草案）》（以下簡稱為《草案》），由全國人大環(huán)資委提請審議，這是我國首次專門為保護濕地立法，它的通過將為濕地保護支起法律之盾，形成有效的保護機制。在《草案》首次針對濕地保護進行立法的契機下，在學(xué)界尚未展開充分闡釋的情況下，筆者意在從法律角度出發(fā)，探究造成伊犁河流域濕地保護困境的根源，分析保護濕地制度的欠缺，并提出保障舉措，以期為建設(shè)生態(tài)宜居的“醉美”伊犁提供實踐依據(jù)，為全國其他地區(qū)開展此項工作提供可借鑒的經(jīng)驗。伊犁的前行只是全國各地加快濕地保護的一個縮影，伊犁的困惑可視為全國濕地保護的一個觀察樣本。

一、伊犁河流域濕地的保護現(xiàn)狀

伊犁河流域位于我國西北邊陲，其獨特的地理位置，水土資源的得天獨厚以及溫帶大陸性氣候的氣候特征，形成了豐富的濕地資源。伊犁河流域作為我國濕地重要組成部分之一，擁有異常豐富的濕地資源，據(jù)統(tǒng)計，伊犁河流域濕地總面積為239453.9公頃，占流域總面積的2.1%。在濕地類型方面，例如沼澤和沼澤化草甸（草類沼澤、灌叢沼澤）濕地資源，河流（季節(jié)性河流及間歇性河流）濕地資源，人工（水庫、水稻田及水產(chǎn)養(yǎng)殖場）濕地資源以及湖泊濕地資源等統(tǒng)統(tǒng)涵蓋其中。從行政區(qū)域看，霍城伊犁河谷濕地公園（10953公頃）和伊犁那拉提濕地公園（13945.3公頃）濕地面積較大，其中前者濕地率為95.4%，后者濕地率高達99.2%，這在整個西北地區(qū)都頗為罕見。伊犁河流域濕地資源的主要特點是：（1）濕地線長面廣;（2）濕地類型多樣;（3）生物的多樣性豐富。濕地資源的豐富性最能體現(xiàn)生物的多樣性。伊犁河流域濕地作為新疆生物多樣性最豐富的區(qū)域，被列為“內(nèi)陸干旱半干旱區(qū)重要的基因庫”和中國“17個優(yōu)先保護的生物多樣性關(guān)鍵地區(qū)之一”。

受自然變化和人為活動的沖擊，伊犁河流域濕地曾一度出現(xiàn)萎縮、荒漠化嚴(yán)重、景觀斑塊破碎化、生物多樣性減少、濕地草場退化以及河水污染等嚴(yán)重問題，導(dǎo)致濕地功能和效益下降。如何改變困境，還大自然一個綠水青山，給各族人民一個美麗家園？州黨委、州政府高度重視，倒逼調(diào)整。尤其是自2013年10月原環(huán)保部把伊犁州列為全國第六批生態(tài)文明建設(shè)試點地區(qū)以來，為滿足各族群眾對美好生活的向往和期待，伊犁州認真貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于濕地工作的重要指示批示精神，全面踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，統(tǒng)籌推進山水林田湖草系統(tǒng)治理，把濕地保護與修復(fù)作為民生優(yōu)先領(lǐng)域和建設(shè)人民幸福家園的民生工程，全力推進濕地保護修復(fù)工作。成立專門機構(gòu)進行管理;大力開展宣傳，提高公眾環(huán)保意識、科學(xué)意識、持續(xù)開發(fā)意識;編制《伊犁州直生態(tài)環(huán)境保護總體規(guī)劃（2014—2030年）》;制定和完善法律法規(guī)，強化濕地保護監(jiān)督，引進資金和技術(shù)，促進濕地保護工作和科學(xué)利用;不斷深化生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的改革，建立健全濕地保護長效機制等等?！笆濉逼陂g，伊犁州直完成退化濕地修復(fù)656.94公頃、退耕（牧）還濕530公頃，4萬公頃濕地面積得到保護和修復(fù)。一組組數(shù)據(jù)和一個個行動背后，展現(xiàn)的是伊犁州采取一系列有力舉措。然而伊犁河流域濕地仍面臨威脅和存在較多問題人們對濕地生態(tài)系統(tǒng)的認識時間短且認知程度低，缺乏有效管理機制;濕地保護體系不完善;現(xiàn)有的宣教設(shè)施落后、宣教內(nèi)容簡單、宣傳教育力度不夠;尚未出臺濕地保護的法規(guī);資金投入不足，技術(shù)力量薄弱，濕地資源利用方式不可持續(xù)等。，因此，切實有效地加強伊犁河流域濕地法律保護工作實乃重中之重。

二、造成伊犁河流域濕地保護困境的根源

在現(xiàn)實中，伊犁河流域濕地保護面臨著諸多困境，例如法律體系不完善、操作困難與管理體制不完善等，這也是制約伊犁河濕地保護管理工作有效開展的重要因素。

（一）法律體系不完善

近年來，在應(yīng)對氣候變化的努力中，國際組織、各國政要越來越重視濕地保護和修復(fù)，紛紛通過制定法規(guī)和政策等多種途徑加強濕地保護。但遺憾的是，目前我國三大生態(tài)系統(tǒng)唯獨濕地沒有專門的國家級立法，造成了濕地法律保護的真空，這對于濕地保護顯然是不利的。我國關(guān)于濕地保護國家級的法律零散地分布在《森林法》《水法》《海洋環(huán)境保護法》《環(huán)境保護法》等法律中這些法律僅僅將濕地作為一種土地類型，但是，濕地不僅代表一種特殊的土地類型，而且是一個極為復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)，將濕地各個組成部分的土壤、水源、生態(tài)資源分開保護治理，導(dǎo)致了濕地生態(tài)保護上的多頭執(zhí)法、效率低下，難以全面保護。，這種碎片化的立法，系統(tǒng)性不足、實際援引性不強，特別是罰則不明確，使得大量濕地的損毀、破壞等問題得不到及時糾正和懲處。盡管國務(wù)院各部委頒布了相應(yīng)的部門規(guī)章，如國家林業(yè)和草原局以令的形式發(fā)布的《濕地保護管理規(guī)定》，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強濕地保護管理的通知》，但由于不同部門依據(jù)的法律不同，容易形成“規(guī)章打架”的局面，從而導(dǎo)致沖突的概率增加。而且部門規(guī)章的法律效力遠不及《森林法》《海洋環(huán)境保護法》等要素立法，在濕地保護的司法實踐中難以被直接引用，起不到應(yīng)有的作用。

在地方層面，2003年，黑龍江省通過了《黑龍江省濕地保護條例》，率先拉開了各地方濕地立法的序幕，此后各地方濕地保護法規(guī)和規(guī)章紛紛出臺，其中新疆出臺了系列濕地保護與修復(fù)措施新疆出臺有《新疆維吾爾自治區(qū)濕地保護條例》《新疆濕地保護與修復(fù)工作實施方案》《新疆濕地保護修復(fù)工程“十三五”規(guī)劃》《新疆維吾爾自治區(qū)重要濕地確認辦法》《新疆維吾爾自治區(qū)濕地公園管理辦法》《新疆維吾爾自治區(qū)濕地保護小區(qū)管理辦法》等。，為伊犁河流域濕地保護支起法律之盾。為了保障伊犁河流域生態(tài)環(huán)境保護管理各項工作有章可依、有據(jù)可循，伊犁州先后出臺了一系列地方性法規(guī)，如《伊犁河流域生態(tài)環(huán)境保護條例》（已廢止）第十三條規(guī)定要求“依法把伊犁河流域劃分為生物多樣性保護、水源涵養(yǎng)、綠洲牧業(yè)、谷地草原牧業(yè)等5個生態(tài)功能區(qū)，進行特殊保護和管理”;《伊犁河谷生態(tài)環(huán)境保護條例》第三章“自然生態(tài)環(huán)境保護”是關(guān)于河流水質(zhì)、森林、草原和濕地、生物多樣性生態(tài)環(huán)境保護的規(guī)定。上述與濕地相關(guān)的條款，使伊犁河流域濕地的保護有了法律條文的規(guī)定和保障。

現(xiàn)行有關(guān)伊犁河流域濕地的法律保護法系依舊不夠健全：國家層面立法的缺位，難以高屋建瓴和上下配套地引導(dǎo)、調(diào)整和規(guī)范地方立法，成為依法推動保護濕地的瓶頸，這不能不說是我國生態(tài)文明法治建設(shè)之憾;《新疆濕地保護條例》主要偏重于實施濕地保護名錄，它是從自治區(qū)濕地保護的普遍性出發(fā)，未能考慮伊犁河流域濕地的特殊性，且在保護機制、生態(tài)補償、對破壞行為的界定及懲罰等方面規(guī)定仍不夠清晰。伊犁州濕地保護管理局2005年編制的《伊犁河流域濕地保護與恢復(fù)工程總體規(guī)劃》，對有序推進濕地保護工作發(fā)揮了一定作用，但其重點是對濕地保護與修復(fù)工程區(qū)的劃分，未構(gòu)建系統(tǒng)的針對濕地的管理機制和體制;盡管伊犁州人大、政府也陸續(xù)出臺了系列針對生態(tài)環(huán)境保護的規(guī)范性文件，但這些規(guī)范性文件實施各有側(cè)重，如《伊犁河谷生態(tài)環(huán)境保護條例》《伊犁哈薩克自治州漁業(yè)資源保護條例》等立法偏重于環(huán)境污染防治或者資源保護節(jié)約，只是間接、零碎地對濕地保護有一些規(guī)定，沒有全面樹立生態(tài)保護修復(fù)的理念，很難對濕地生態(tài)系統(tǒng)進行系統(tǒng)、全面的保護，從而影響濕地作為生態(tài)空間、生態(tài)要素的功能發(fā)揮;又如《吉木乃薩吾爾山冰川水資源保護條例》《烏倫古湖國家濕地公園保護條例》等立法，主要協(xié)調(diào)解決的阿勒泰地區(qū)自然資源和生態(tài)環(huán)境的問題，未涉及伊犁河流域濕地的開發(fā)和利用問題，況且以“條例”“辦法”“方案”命名的規(guī)范性文件法律位階較低，容易引發(fā)法律適用沖突、影響執(zhí)法。更為重要的是，這些立法在原則和管理機制上不相一致。綜上，濕地保護僅依靠行政法規(guī)和地方規(guī)范性文件難以有效調(diào)整，加快濕地保護立法迫在眉睫。

（二）操作困難

如上所述，解決濕地保護與修復(fù)問題當(dāng)務(wù)之急要完善法律體系，提高立法質(zhì)量。提高立法質(zhì)量重在推進法律的精細化。法律的精細化是立法技術(shù)立法技術(shù)是立法活動中所遵循的，用以促使立法臻于科學(xué)化的方法和操作技巧的總稱;它是體現(xiàn)法律規(guī)范的形式要件，是在文字和文本形式上保證立法質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)。成熟的重要標(biāo)志。立法技術(shù)成熟的體現(xiàn)或許應(yīng)該是任何一部法律文本都齊備了“章-節(jié)-條-款-項”與“總則-分則-附則”的結(jié)構(gòu)布局，然而，縱觀《新疆濕地保護條例》《伊犁河谷生態(tài)環(huán)境保護條例》等文本，不同于《草案》的體例和結(jié)構(gòu)《濕地保護法（草案）》分為7章，共59條，包括總則、濕地管理、濕地保護、濕地修復(fù)、檢查與監(jiān)督、法律責(zé)任、附則。，框架邏輯均比較精干簡約，體例簡易，不分章節(jié)，直接以條的形式進行規(guī)范。對于這一立法技術(shù)，有學(xué)者認為，這是一種盲目拋開統(tǒng)一的章節(jié)條款另搞一套的做法，是導(dǎo)致當(dāng)下濕地基本制度體系尚不健全的主要原因之一。對此，筆者并不認同，原因為：《立法法》擴張了地方立法權(quán)，讓自治州人民代表大會及其常務(wù)委員會擁有制定地方性法規(guī)的權(quán)力、自治州人民政府擁有制定地方政府規(guī)章的權(quán)力30個自治州亦由此形成了二元立法權(quán)格局。傳統(tǒng)上制定自治條例和單行條例的自治立法權(quán)以及《中華人民共和國立法法》（2015年修正）新賦予的制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的一般地方立法權(quán)。地方立法的“補充性”和“自主性”“補充性”是拾遺補闕，是對國家法律、行政法規(guī)的補充與細化，是使上位法得以有效實施;“自主性”是指針對性，強調(diào)地方事務(wù)由地方政權(quán)機構(gòu)承擔(dān)。參見秦前紅、李少文的地方立法擴張的因應(yīng)之策（法學(xué).2015年第7期）.功能，決定了地方立法不同于國家立法追求完整的法律體系，而更應(yīng)重視立法內(nèi)容的精細化和精準(zhǔn)化，在核心的制度上突出針對性，在框架結(jié)構(gòu)上追求精干簡約，這是保證地方立法具有可操作性的有效途徑?？刹僮餍允恰爸袊▽W(xué)進入20世紀(jì)90年代以來對立法品質(zhì)影響最重要的‘命題’之一”。法律缺乏可操作性，無異于構(gòu)建了一座法律的空中樓閣，使得法律淪為“宣言”，不能對人的行為產(chǎn)生實際的影響。

若仔細研讀上述文本，我們會發(fā)現(xiàn)部分法律規(guī)定過于粗略和缺乏可操作性，這使得伊犁河流域濕地的保護工作缺乏必要的指導(dǎo)性的法律條文。例如《草案》第23條規(guī)定： 在濕地內(nèi)實施的禁止性行為。但是沒有使用分項的方法，細化行為禁止的規(guī)定。又如《新疆濕地保護條例》第5條規(guī)定：設(shè)立濕地保護專項資金。但“專項資金”的來源途徑未能釋法。第29條規(guī)定：不得破壞野生動物棲息環(huán)境和野生植物生長環(huán)境，不得對濕地環(huán)境造成污染，不得改變濕地生態(tài)系統(tǒng)的基本功能。但是沒有具體細化禁止性規(guī)定，容易造成濕地保護執(zhí)法的模糊，加之，濕地保護管理和開發(fā)利用上牽扯面廣，利益部門化和地方化，既需要環(huán)保部門的科學(xué)認定，又需要檢察院民事行政檢察部門現(xiàn)場勘查取證、偵查監(jiān)督部門提前介入，還需要濕地保護管理局聯(lián)合森林公安開展巡查，這些內(nèi)容交叉往復(fù)，極易導(dǎo)致證據(jù)的滅失，增加了執(zhí)法的困難?！稘竦乇Ｗo管理規(guī)定》規(guī)定的濕地生態(tài)補償制度在2010年就已經(jīng)納入濕地補助政策，并采取因素法分配資金，切塊下達到省級，各省區(qū)市在確保完成中央下達的約束性指標(biāo)前提下，可根據(jù)本省區(qū)市工作實際，結(jié)合地方財力，按有關(guān)規(guī)定統(tǒng)籌使用資金。但遺憾的是，在國家立法層面，《濕地保護管理規(guī)定》只是原則性地規(guī)定了濕地生態(tài)補償?！恫莅浮吩谏鷳B(tài)補償方面的規(guī)定仍不夠清晰。地方立法同樣如此，例如《伊犁河谷生態(tài)環(huán)境保護條例》第4條概括性地提到了“生態(tài)補償、損害擔(dān)責(zé)”的原則，但并沒有對生態(tài)補償制度進行系統(tǒng)構(gòu)建，致使立法不能在濕地保護管理實踐中落實生態(tài)補償制度。此外，該條例還單節(jié)設(shè)置了濕地保護制度，但是由于受立法水平的限制，該節(jié)條文規(guī)定得較為籠統(tǒng)和簡單，難以執(zhí)法。

（三）管理體制不完善

在論及濕地法律保護問題時，我們不得不說一下濕地保護管理體制所謂濕地保護管理體制，是指在一定的社會制度下，國家、地方、部門、企業(yè)及其內(nèi)部各層次所形成的濕地保護的管理體系、管理機制、管理方法和管理制度的總稱。問題，因為，我國濕地保護立法工作進展緩慢，其中一個重要原因是管理體制之爭。鑒于濕地是由土地、水、生物等各自然要素及其環(huán)境要素共同構(gòu)成的綜合體，我國現(xiàn)行濕地保護管理體制是“綜合協(xié)調(diào)、分部門實施”：林業(yè)部門牽頭，其他部門協(xié)作《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強濕地保護管理的通知》（國辦發(fā)〔2004〕50號）規(guī)定，我國實行綜合協(xié)調(diào)、分部門實施的濕地管理體制。 。新疆濕地保護管理體制和國家層面大體相似，這從《新疆維吾爾自治區(qū)濕地保護條例》（2012）第六條《新疆維吾爾自治區(qū)濕地保護條例》第六條規(guī)定：縣級以上人民政府林業(yè)行政主管部門為濕地保護的主管部門，負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)濕地的綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督、指導(dǎo)工作;水利、畜牧、農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護、發(fā)展和改革、國土資源、財政等部門，在各自職責(zé)范圍內(nèi)，做好濕地保護的相關(guān)工作。規(guī)定就可以看出。這種模式存在著極大的弊端：協(xié)調(diào)、監(jiān)督機制不完善，協(xié)調(diào)無力;職責(zé)不清、職能交叉、多頭管理。就伊犁而言，2005年，伊犁州黨委、人民政府批準(zhǔn)在州林業(yè)局加掛“伊犁河流域濕地保護管理局”牌子，這項創(chuàng)新管理機制體制走在了全疆前列。從2005年至今，包括州直屬的3個縣級市、7個縣、1個自治縣均在所在縣市林業(yè)和草原局，抽調(diào)人員組建各縣市濕地保護管理站，形成市（州）、縣兩級濕地保護管理網(wǎng)絡(luò)體系。綜合伊犁州實踐做法和理論探索，伊犁州濕地保護管理體制采取的是“集中管理體制”集中管理體制可分為直接由現(xiàn)存的某個政府部門（如林業(yè)行政主管部門）集中管理和成立新的政府部門（如濕地管理局）進行集中管理兩種?？梢姟耙晾绾恿饔驖竦乇Ｗo管理局”屬于后一種集中管理。，這一體制的優(yōu)勢在于保持管理的專業(yè)性，提高管理效率。但其不利的因素是：濕地生態(tài)系統(tǒng)各資源要素目前被不同的傳統(tǒng)管理部門分割，受行業(yè)利益驅(qū)使，濕地開發(fā)利用上存在各行其是、各取所需的現(xiàn)象，難以協(xié)調(diào)至統(tǒng)一管理。

實際上，濕地作為一個生態(tài)系統(tǒng)，具有兩面性——整體性和差異性。非生物要素（水、土壤和氣候）和生物要素（濕地生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)者、消費者和分解者）是濕地構(gòu)成成分，需要進行特有的管理。若過度調(diào)整體性，而忽略各要素的差異性，則不利于資源的管理。如濕地內(nèi)的非生物要素，一方面是濕地生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)的一部分，需要服從于濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體性，另一方面其也有特殊性，需要實行特有的管理，從而導(dǎo)致濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體性和濕地生態(tài)系統(tǒng)各要素管理的專業(yè)性沖突。這種沖突，需要伊犁河流域濕地保護管理局在博弈中選擇最佳的管理模式，不可顧此失彼。綜上所述，成立專門的濕地保護管理機構(gòu)負責(zé)濕地保護的所有方面無疑存在困難。同時，《伊犁哈薩克自治州機構(gòu)改革方案》（新黨廳[2019]1號）和《關(guān)于〈伊犁哈薩克自治州機構(gòu)改革方案〉的實施意見》（伊州黨辦發(fā)〔2019〕4號）雖然賦予管理局肩負組織、協(xié)調(diào)州直濕地保護與合理利用工作的重任賦予管理局如下管理權(quán)：承擔(dān)編制全州濕地保護的總體規(guī)劃和濕地保護與修復(fù)工程項目的建設(shè)與管理;制定各項濕地管理制度;組織實施濕地生態(tài)修復(fù)、生態(tài)補償工作;開展?jié)竦乇Ｗo宣傳、調(diào)查、科研、監(jiān)測等工作;指導(dǎo)國家重要濕地的申報、監(jiān)督和管理;監(jiān)督管理濕地的開發(fā)利用。，但卻沒有對濕地中除森林外的其他各種資源的管理權(quán)，同時從行政級別來看，管理局是林業(yè)部門的二級分局，為副縣級、人員編制3名，與濕地相關(guān)職能部門在政府機構(gòu)中是平級的，這決定管理局難以在各部門間擔(dān)當(dāng)協(xié)調(diào)者的角色，難以改變各部門在濕地保護中條款分割、各自為政的局面。且無論是管理局還是各縣濕地保護辦一人兼多職的情況比較普遍;資金投入不足是濕地保護管理面臨的一個重大問題，加之伊犁河流域濕地線長面廣，交通旅途漫長，在實地核查、調(diào)研、檢測、研究、人員培訓(xùn)、保護區(qū)及示范區(qū)建設(shè)的過程中，需要人力成本、交通成本和時間成本，不同于內(nèi)地的支出;專業(yè)和專職的管理人才隊伍的嚴(yán)重缺乏，使得各縣市在本轄區(qū)內(nèi)濕地保護的保護措施方面內(nèi)容撰寫出現(xiàn)了千篇一律的現(xiàn)象;相關(guān)法規(guī)也未賦予管理局執(zhí)法權(quán)。這使得管理局在打擊破壞濕地資源的違法行為過程中不得不向伊犁州天西林業(yè)局、伊犁州森林公安等林業(yè)執(zhí)法部門請求聯(lián)合執(zhí)法，削弱了濕地保護管理局的執(zhí)法效果和工作職能。

三、完善伊犁河流域濕地保護的路徑

面對伊犁河流域濕地保護面臨的多重瓶頸，《草案》明確了法律適用的濕地、濕地保護方式，提出了濕地利用要求，規(guī)范了濕地修復(fù)原則、責(zé)任主體、修復(fù)方案及措施等，其扭轉(zhuǎn)了我國生態(tài)文明法制建設(shè)“兩長一短”環(huán)境法、資源法、生態(tài)法是我國生態(tài)文明法治建設(shè)的三大支柱。從目前生態(tài)文明立法體系來看，一共有39部專門的生態(tài)文明法，其中針對環(huán)境污染防治的有13部，針對資源保護節(jié)約的有16部，關(guān)于針對生態(tài)保護修復(fù)的只有5部。整體上是資源法和環(huán)境法發(fā)展良好、生態(tài)法發(fā)展滯后的現(xiàn)象。的失衡局面，彌補了生態(tài)立法的短板，為強化濕地保護和修復(fù)提供法治保障。在《草案》審議的背景與思路下，可以嘗試從如下方面探索濕地保護的理念，共謀伊犁河流域大保護。

（一）構(gòu)建完善的濕地保護法律體系

科學(xué)立法，嚴(yán)格執(zhí)法，公正司法，全民守法是全面依法治國的基本格局。立法是全面依法治國的前提和基礎(chǔ)，立法質(zhì)量直接關(guān)系到法治的質(zhì)量。一個國家有無比較完備的濕地立法體系，是衡量該國應(yīng)對濕地問題水平的重要標(biāo)志。法律經(jīng)濟學(xué)認為，法律制度供給滿足社會建設(shè)之需是法律優(yōu)劣性評價的重要參考。在全球濕地正以驚人速度消失，保護濕地已成為保障世界各國生態(tài)安全的當(dāng)務(wù)之急背景下，世界上許多濕地資源豐富的國家大都已經(jīng)建立起相對完善的法律體系，而我國至今尚無一部專門的“濕地法”。制定一部專門的濕地保護法的呼聲日益高漲。正是在這一現(xiàn)實背景之下，《草案》于2021年1月正式亮相，它的通過使我國濕地保護在實施中有法可依、有規(guī)可循，為全國濕地保護、生態(tài)文明和美麗中國的建設(shè)提供重要的法律保障，也為構(gòu)筑伊犁河流域濕地保護體系提供法律依據(jù)。

一方面，在修改完善《草案》加快立法工作進程的同時，還要進一步完善既有法律。加快推進濕地保護立法進程，建立覆蓋全面、體系協(xié)調(diào)、功能完備的濕地保護法律制度體系，為伊犁河流域濕地保護提供直接的法律依據(jù)。《草案》應(yīng)當(dāng)科學(xué)規(guī)定濕地的概念，明確濕地保護管理機構(gòu)及其主要職責(zé)，融合濕地各相關(guān)部門的力量，增加對基層濕地保護管理工作的保障，完善財政投入的有關(guān)規(guī)定。同時，對各級政府財政對濕地保護的投入責(zé)任，濕地用途管制，濕地生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)等具體內(nèi)容也需要進一步細化，以提高法律的針對性和可操作性。有了全國普遍適用的法律規(guī)范，伊犁州人大就可以盡快出臺《伊犁河流域濕地保護條例》，擬出臺的條例應(yīng)立足于伊犁的實際，提出有規(guī)范性、執(zhí)行力的條款，切實做到有法可依、有法能依。另一方面，厘清濕地保護與《伊犁河谷生態(tài)環(huán)境保護條例》《伊犁河谷新疆黑蜂資源保護條例》《伊犁河流域土地開發(fā)管理條例》《伊犁哈薩克自治州漁業(yè)資源保護條例》《伊犁州生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實施方案》《伊犁哈薩克自治州鄉(xiāng)村清潔條例》《伊犁哈薩克自治州全域旅游促進條例》等既有的相關(guān)地方性法規(guī)的關(guān)系，重視濕地與環(huán)境資源之間相輔相成的特征，合理增加罰款數(shù)額，提高違法者的成本，最大限度打擊和威懾非法侵占、破壞濕地和濕地資源的違法行為。健全完善法律體系，為強化濕地的保護和修復(fù)提供法治保障，使伊犁河流域濕地保護工作有章可循、有法可依，科學(xué)有序地開展，使之成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的未來保障。

（二）健全伊犁河流域濕地保護管理局的統(tǒng)一管理體制

濕地保護是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。隨著生態(tài)文明建設(shè)的全面推進，環(huán)境保護的效果持續(xù)顯現(xiàn)以及濕地保護意識的不斷強化，基于濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體性和多功能性，要求對伊犁河流域濕地的保護與管理必須具有統(tǒng)一性、整體性。濕地與水、農(nóng)地、海洋、森林、漁業(yè)、野生動植物等環(huán)境資源的保護、管理和利用密切相關(guān)，因此，對伊犁河流域濕地生態(tài)系統(tǒng)的保護與管理必須依靠多部門的綜合管理。如，伊犁州環(huán)保部門負責(zé)濕地土壤環(huán)境、水環(huán)境等濕地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，伊犁州林業(yè)部門負責(zé)濕地公園、濕地保護小區(qū)、濕地陸生野生動物、林區(qū)野生植物和水禽鳥類棲息地的保護與管理，伊犁州農(nóng)業(yè)部門負責(zé)濕地內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的管理，伊犁州國土資源部門對濕地國土資源進行管理，伊犁州水利部門負責(zé)伊犁河、額爾齊斯河、水庫等濕地的保護與管理，伊犁州漁政部門負責(zé)管理從事養(yǎng)殖和捕撈水生動植物等活動的單位和個人進行漁業(yè)捕撈作業(yè)。

此外，伊犁州發(fā)展改革、城鄉(xiāng)建設(shè)、旅游、森林公安、教育、文化等部門依照法定職責(zé)，做好濕地保護相關(guān)工作?？梢?，各部門在同一濕地范圍內(nèi)的資源管理對象和目標(biāo)是有所不同的，因此在協(xié)同處理時，難免會從部門本位主義出發(fā)考慮，從而出現(xiàn)各自為政、各行其是等現(xiàn)象。要打破這一困境，必須從全局角度考慮濕地生態(tài)系統(tǒng)保護，使得濕地管理局以外的各部門也能從中受益。如伊犁州水利部門可以優(yōu)化流域水量分配調(diào)節(jié);伊犁州農(nóng)業(yè)部門能夠生產(chǎn)更多的水稻、漁獲。同時，在多部門聯(lián)合管理機制下，如前所述，管理局作為伊犁州林草局下設(shè)的二級分局級事業(yè)單位，在管理隊伍、級別配置、專業(yè)技術(shù)人員、人員編制、管理網(wǎng)絡(luò)和設(shè)施上存在明顯不足，因此，可以升格管理局的行政級別，賦予其新的行政職能。如，確立濕地保護管理局行政“集中管轄權(quán)”，凸顯濕地保護管理局的指導(dǎo)性地位;明晰濕地保護管理局行使?jié)竦厮袡?quán)和管理權(quán)的法律屬性;賦予濕地保護管理局更多的行政管理權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)和行政處罰權(quán)。管理局通過水利、森林公安、國土資源、水利、漁政漁業(yè)、航監(jiān)、旅游等多部門聯(lián)勤聯(lián)動，對破壞濕地違法行為形成有效震懾，以集中統(tǒng)領(lǐng)伊犁河流域濕地的保護，最終實現(xiàn)綜合執(zhí)法的良好效果。

（三）建立濕地生態(tài)補償制度

濕地生態(tài)補償是對濕地生態(tài)系統(tǒng)保護的一系列獎勵措施和非法性處罰措施。其既包括對濕地生態(tài)系統(tǒng)和濕地資源所獲得生態(tài)和經(jīng)濟效益的獎勵，也包括對因濕地生態(tài)保護致使相關(guān)權(quán)利人的合法權(quán)益受到損失的予以經(jīng)濟補償。在濕地的生態(tài)保護優(yōu)先性的前提下，彌補伊犁河流域濕地的農(nóng)牧民和集體因“退（耕）牧還濕”而遭受的利益損失，并結(jié)合農(nóng)牧民最為關(guān)心的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)、住房保障等問題，建立長期、規(guī)范的參與濕地保護的鼓勵機制，加強農(nóng)牧區(qū)周邊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)（如鼓勵哈薩克婦女從事手工藝品制作，引導(dǎo)農(nóng)牧民在發(fā)展家庭養(yǎng)殖的基礎(chǔ)上，采取靈活多樣的手段積極發(fā)展庭院經(jīng)濟），促進農(nóng)牧民從資源的使用者轉(zhuǎn)變?yōu)槭刈o者，激發(fā)群眾共同參與濕地保護的積極性，實現(xiàn)濕地保護與社區(qū)發(fā)展的“雙贏”。

根據(jù)《環(huán)境保護法》（2014）第31條的建立、健全生態(tài)保護補償制度，《濕地保護管理規(guī)定》第27條的規(guī)定《濕地保護管理規(guī)定》第27條規(guī)定：因保護濕地給濕地所有者或者經(jīng)營者合法權(quán)益造成損失的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定予以補償。以及《關(guān)于2010年濕地保護補助工作的實施意見》（財農(nóng)[2010]114號）《林業(yè)改革發(fā)展資金管理辦法》（財農(nóng)[2016]196號）等文件的精神要求，在《新疆維吾爾自治區(qū)關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的實施意見》（新政辦發(fā) [2017]164號）探索建立自治區(qū)濕地生態(tài)效益補償制度，加快退耕還濕試點工作，開展?jié)竦乇Ｗo與恢復(fù)等綜合治理工程的制度下，開展?jié)竦厣鷳B(tài)補償活動。同時務(wù)必認識到︰一是受限于國家層面生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)尚未建立令人欣慰的是國家發(fā)展改革委已經(jīng)研究起草了《生態(tài)保護補償條例（公開征求意見稿）》，并于2020年11月27日至2020年12月27日，在國家發(fā)展改革委門戶網(wǎng)站首頁“意見征求”專欄，向社會公開征求意見;2021年5月7日，國家發(fā)改委組織召開生態(tài)保護補償工作部際聯(lián)席會議，提出盡快出臺《生態(tài)保護補償條例》。，伊犁州同樣缺乏生態(tài)補償綜合層面的法規(guī)政策。盡管《伊犁河谷生態(tài)環(huán)境保護條例》第4條確立了“生態(tài)補償、損害擔(dān)責(zé)”的原則，但其權(quán)威性和約束性有限，難以形成合力。二是建立濕地生態(tài)補償制度的目的是保護濕地生態(tài)系統(tǒng)，而不是解決社會矛盾。三是濕地生態(tài)補償存在法律缺位、資金來源和補償模式單一等不足。

綜上，伊犁州政府應(yīng)在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》和國家六部委聯(lián)合印發(fā)的《生態(tài)扶貧工作方案》等政策文件的指導(dǎo)下，在認真總結(jié)近年州直濕地生態(tài)補償實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，因地制宜提出推進包括伊犁河流域濕地在內(nèi)的自然要素生態(tài)補償?shù)闹饕繕?biāo)和措施。爭取適時啟動《伊犁河谷生態(tài)補償條例》的立法工作。擬出臺的條例，應(yīng)該明確伊犁河流域濕地的生態(tài)補償主體和客體包括中央政府、自治區(qū)、伊犁州、州直各縣市和為了保護伊犁河流域濕地而“退（耕）牧還濕”使自身權(quán)益受損的農(nóng)牧民和集體，尤其是為了伊犁河流域生態(tài)效益付出犧牲和代價的居民等。拓寬生態(tài)補償資金渠道，探索建立由中央財政投入主導(dǎo)、帶動企事業(yè)單位投入、優(yōu)惠貸款、社會捐贈等社會領(lǐng)域參與的多元化的生態(tài)補償資金投入，因為，按照“全國濕地保護‘十二五’規(guī)劃”要求，濕地保護建設(shè)項目中央和地方投入比例為4︰6，這對于經(jīng)濟欠發(fā)達的伊犁州來說，地方配置較高，實施較為困難。采取資金補償、實物補償（基本生存物質(zhì)供應(yīng)方式）、政策補償（優(yōu)惠信貸）或智力補償（教育培訓(xùn)、就業(yè)技能培訓(xùn)、生態(tài)環(huán)保培訓(xùn)、投資培訓(xùn)）等靈活的補償方式，以提升伊犁河流域濕地生態(tài)補償區(qū)內(nèi)農(nóng)牧民的知識水平、生產(chǎn)技能、就業(yè)能力和生態(tài)環(huán)境保護意識。而濕地生態(tài)補償?shù)恼J定機構(gòu)以濕地保護管理局協(xié)調(diào)森林公安、環(huán)保、財政、發(fā)展改革、畜牧、水利、州直縣市政府等部門進行綜合考察認定。

與濕地保護迫切性形成鮮明對比的是，地方層面濕地保護立法北大法寶收錄的數(shù)據(jù)顯示，自2003年黑龍江率先出臺了《黑龍江省濕地保護條例》以來，截至2020年1月，全國共有28個省（自治區(qū)、直轄市）完成省級濕地保護立法，對有序開展?jié)竦乇Ｗo工作發(fā)揮了重要作用。在加速前進，國家層面的濕地保護立法卻未有實質(zhì)進展。但令人欣慰的是，2021年1月人大常委會第二十五次會議對《草案》進行了初次審議，并在中國人大網(wǎng)全文公布，向社會公開征求意見。期待《草案》早日通過，有了全國普遍適用的法律規(guī)范，伊犁州人大和政府就可以因地制宜制定《伊犁河流域濕地保護條例》，從而使伊犁河流域濕地得到切實有效的法律保護。伊犁河流域濕地作為我國濕地重要的組成部分，不僅對提升伊犁生態(tài)建設(shè)整體質(zhì)量，打造生態(tài)宜居的“醉美”伊犁具有重要意義，而且在構(gòu)筑我國西北生態(tài)安全中具有獨特和不可替代的作用，將會在法律修訂、制度構(gòu)建等基礎(chǔ)上實現(xiàn)新的保護成效，并由此引發(fā)全社會對濕地保護的高度關(guān)注。

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