政府引導基金績效評價指標體系構(gòu)建

雎華蕾 劉小燕 閆維

摘 要：政府引導基金作為財政支出的創(chuàng)新形式，在加速地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、培育高新技術(shù)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式上效果顯著?？茖W合理的引導基金績效評價體系是對引導基金政策效果的綜合反映，但目前在政策層面上尚未出臺適用性強、可操作的政府引導基金評價指標體系?；诖?，以新市場財政學相關(guān)理論為基礎(chǔ)，結(jié)合我國政府引導基金發(fā)展實際，從績效評價對象、投資階段、“募、投、管、退”全過程出發(fā)，選取政策目標、經(jīng)濟效益、管理指標、風險控制四個方面構(gòu)建政府引導基金績效評價體系，以期為現(xiàn)階段政府引導基金存量挖潛、“精耕細作”提供依據(jù)。

關(guān)鍵詞：新市場財政學;政府引導基金;績效評價

中圖分類號：F830

文獻標識碼：A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2022.02.002

收稿日期：2022-04-25

基金項目：2021年陜西省創(chuàng)新能力支撐計劃項目（2021KRM192）

作者簡介：雎華蕾（1985-），女，陜西渭南人，講師，博士，主要從事創(chuàng)新激勵政策研究;劉小燕（1976-），女，陜西渭南人，資產(chǎn)評估師、經(jīng)濟師，博士，主要從事政府引導基金投資和管理;閆維（1998-），女，陜西漢中人，碩士，主要從事科技企業(yè)創(chuàng)新激勵政策和科技投資研究。

Construction of Performance Evaluation Index System of Government Guided Fund

——An Analysis Based on New Market Finance

JU Hua-lei1，LIU Xiao-yan2，YAN Wei1

（1.School of Economics， Northwest University of Political Science and Law， Xi'an 710122，China;

2.Shaanxi Science and Technology Holding Group，Xi'an 710077，China）

Abstract：As an innovative form of fiscal expenditure， the government-guided fund has had a remarkable effect on accelerating the regional economic development， cultivating high and new technology， and transforming the economic growth mode. A Scientific and reasonable guided fund performance evaluation system is a comprehensive reflection of guided fund policy effect， but at present， there is no highly applicable and operable government guided fund evaluation index system at the policy level. Based on the relevant theories of new market finance and in combination with the actual development of China's government guided fund， the policy objectives are selected from the performance evaluation object， investment stage and the whole process of “raising， investment， management and withdrawal”. The government guided fund performance evaluation system is constructed from four aspects： policy objectives， economic benefits， management indicators and risk control in order to provide a basis for tapping the potential and “intensive cultivation” of government guided fund stock at the present stage.

Key words：new market finance;government guided fund;performance appraisal

一、引言

習近平總書記在黨的十九屆五中全會的重要講話中指出，“堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟制度，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，更好發(fā)揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合?！边@是黨對科學準確把握市場與政府關(guān)系這一重大理論和實踐命題的深刻總結(jié)。在實踐中，作為一種新型財政工具，政府引導基金同時連接政府與市場，賦予政府資本供給者的新角色，引導資金向新興產(chǎn)業(yè)流動，撬動社會資本，發(fā)揮杠桿效應，對資本供給端進行干預，為實體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展賦能。政府引導基金將財政資金與市場化的運作機制相結(jié)合，構(gòu)成了財政支持國家創(chuàng)新體系運行中不可或缺的環(huán)節(jié)，不僅是財政工具在“有為政府”與“有效市場”緊密結(jié)合的創(chuàng)新，也是新市場財政學“市場平臺觀”“政府參與觀”與“市場規(guī)則觀”關(guān)于政府部門與私人部門“約定控制權(quán)”與“剩余控制權(quán)”博弈在實踐中應用的體現(xiàn)。

我國自2002年設(shè)立第一支政府引導基金——中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導資金開始，不斷地在發(fā)展和完善政府引導基金運行管理上進行創(chuàng)新與嘗試。經(jīng)過了二十余年的孕育和成長，政府引導基金數(shù)量和規(guī)模獲得了長足發(fā)展根據(jù)中投研究院《2020年政府引導基金專題研究報告》中提供的數(shù)據(jù)，2012-2019年間，引導基金數(shù)量符合年均增長率為33.65%;自身總規(guī)模年均復合增長率59.32%。，經(jīng)歷了2014年起規(guī)模和數(shù)量上的突飛猛進，近年來政府引導基金的新設(shè)回歸理性。截至2021年，我國政府引導基金數(shù)量為1988支，目標規(guī)模約12.45萬億元。政府引導基金積極完成“投小投早投科技”的任務，參與私募股權(quán)市場投融資活動，服務實體經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展的能力越來越強，2020年我國政府引導基金累計出資近500次，投資總金額超1300億元，單筆投資金額超2億元數(shù)據(jù)來源：清科研究中心。政府引導基金通過吸收社會資本，調(diào)動社會資金進入政府支持的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域中，逐步成為我國優(yōu)化產(chǎn)業(yè)投資結(jié)構(gòu)、引領(lǐng)創(chuàng)新發(fā)展的助推力量。

近年來，政府引導基金相關(guān)治理問題逐步暴露并引起了理論與實踐環(huán)節(jié)的關(guān)注與重視。中基協(xié)表示部分政府引導基金存在考核機制不合理等問題引自中國基金業(yè)協(xié)會會長洪磊在第六屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會上的講話。，2017年《中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》也指出，政府引導基金引導效應不明顯，使用效率不高2017年《中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》指出，抽查11個省36支創(chuàng)業(yè)投資引導基金中有6支未對外投資，涉及資金7.8億元。2021年3月22日，深圳市引導基金按照深圳市財政局的要求，在相關(guān)規(guī)定的指導下，清理并縮減旗下子基金規(guī)模，涉及37只子基金。此次清理并縮減規(guī)模的主要原因是子基金未能募集足夠資金或無法合理運行。北京、天津等多地對子基金的管理也逐步嚴格。

由此可以看出，政府引導基金運營管理進入優(yōu)化存量的“精耕細作”階段。運營管理規(guī)范化和精細化成為現(xiàn)階段政府引導基金高質(zhì)量發(fā)展的新議題。規(guī)模如此之大的政府引導基金是否能夠合理有效運行、能否實現(xiàn)初設(shè)基金時的目標和計劃，需要全面客觀合理的評價標準。這不僅能夠滿足現(xiàn)階段政府引導基金“精耕細作”的要求，也在政府與企業(yè)的博弈中，提供了衡量“約定控制權(quán)”完成情況的標準，是新市場財政學相關(guān)理論在實踐中的發(fā)展。

二、理論基礎(chǔ)與文獻綜述

（一）政府與市場關(guān)系的相關(guān)財政理論

以市場失靈為出發(fā)點的“公共財政”等觀點認為，政府和市場在資源配置方面是對立和補充關(guān)系，政府在這一關(guān)系中站在市場的對立面，以居高臨下的“干預者”和“局外人”身份存在，但在此基礎(chǔ)上提出的解決“市場失靈”問題的方案，可能由于信息不對稱、激勵機制被扭曲等，而同時導致“政府失靈”問題。

和政府與市場雙主體的“公共財政”觀點不同，新市場財政學相關(guān)理論構(gòu)建的新市場模型包含了政府、企業(yè)、市場“三主體”。在新市場模型下，政府及以政府為代表的公共部門與以企業(yè)為代表的私人部門都是市場平臺上“市場地位”平等參與者，遵循相同的市場規(guī)則，利用市場機制，通過締結(jié)合約，圍繞“剩余控制權(quán)”和“約定控制權(quán)”不斷博弈，服務于各自的組織目標與利益訴求。在政府部門利用市場力量彌補公共產(chǎn)品提供效率不足的過程中，企業(yè)作為合約的執(zhí)行方，通過相機處理“剩余控制權(quán)”提高利潤，實現(xiàn)私人利益。作為合約的提供方，政府部門不需要在合約進行的過程中開展監(jiān)督，這在一定程度上避免了由于信息不對稱等原因?qū)е碌摹罢ъ`”。而在合約完成時，利用“約定控制權(quán)”來衡量公共利益的實現(xiàn)程度，支付給企業(yè)費用，并決定在未來繼續(xù)合作的意愿。

政府引導基金是一種“政府+市場”的新型財政政策工具，天然地連接了“政府”和“市場”，并引導社會出資者提供資金，向被投資企業(yè)提供服務。政府引導基金是政府部門和私人部門通過合約，采用“市場化方式”運行與專業(yè)化基金管理，通過“投早投小投科技”改善初創(chuàng)企業(yè)融資難、融資貴的窘境。在政府引導基金的管理運作模式中，政府部門（主管部門、政府注資組建的母基金等）作為有限合伙人（LP）與創(chuàng)投基金管理機構(gòu)（GP）形成一種“合約”關(guān)系，從而規(guī)避信息不對稱導致政府部門在直接選擇補貼對象、投資后管理等方面的低效率。同樣，政府作為合約提供的一方，需要根據(jù)政府引導基金的運營管理情況完成獎懲并決定下一期是否合作，完善的政府引導基金績效評價體系為政府衡量與創(chuàng)投基金管理機構(gòu)合約的剩余控制權(quán)提供了標準。

（二）文獻綜述

國內(nèi)外研究者針對構(gòu)建政府引導基金的績效評價體系開展了一系列的研究，由于國內(nèi)外私募股權(quán)市場發(fā)育程度差異較大、政府引導基金的管理與運行機制也各有不同，因此關(guān)于績效評價的研究側(cè)重點各不相同。國外對于政府引導基金的績效評價角度體現(xiàn)出較強的多樣化，而且研究者多偏好采用自下而上的方式構(gòu)建指標體系。Audretsch 和 Thurik（2000）以SBIC為評價對象，使用定性評價的方式，選擇了經(jīng)濟效益、社會回報、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)激勵程度與商業(yè)活動等四個方面評價政府引導基金績效。Boyns（2003）在評估EIS和VCT的過程中，除了基本的評價內(nèi)容外，還將扶持效果引入引導基金績效評價指標體系;Bartzokas和Mani（2004）通過對Yozma的績效評價研究，提出需要關(guān)注設(shè)立引導基金的初衷，即將引導作用和示范效應納入引導基金績效評價體系;Cumming（2007）評價了LSIFs和IIF，從創(chuàng)投基金管理機構(gòu)（GP）主要管理者的人口統(tǒng)計學特征、創(chuàng)投基金盈利能力、運作周期、規(guī)模、退出機制等方面構(gòu)建了引導基金評價指標體系;Munari 和 Toschi（2015）同樣評價了EIS和VCT，但與Boyns的構(gòu)建績效評價體系的角度略有不同，該評價指標體系更關(guān)注政府引導基金對產(chǎn)業(yè)和地方經(jīng)濟的扶持作用，在評價指標體系中引入了投資區(qū)域這一關(guān)鍵因素;Basso 和 Funari（2017）使用量化研究方法，將基金規(guī)模納入評價指標體系，但這對我國的政府引導基金績效評價指標體系參考價值不大，主要是因為現(xiàn)階段我國政府引導基金的存量優(yōu)化是目前需要解決的問題之一。

與國外已有研究成果相比，我國針對政府引導基金績效評價指標體系的構(gòu)建體現(xiàn)出更鮮明的特色，在構(gòu)建時多采用自上而下的形式，也更關(guān)注政府引導基金發(fā)展符合中國實際。李洪江（2010）認為我國設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導基金的初衷是促進創(chuàng)業(yè)投資產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而彌補市場缺陷，他結(jié)合相關(guān)文件初步建立了包含政策產(chǎn)業(yè)導向指標、政策支持方向指標、杠桿效應指標、基金價值指標及風險控制指標等績效考核評價指標體系;顧婧等（2015）從我國創(chuàng)業(yè)引導基金的實際出發(fā)，構(gòu)建了包含政策效應、經(jīng)濟效應以及管理效益維度的評價指標體系;朱云歡和張明喜（2018）總結(jié)了美國等引導基金發(fā)展程度較高的國家創(chuàng)業(yè)投資引導基金績效評價的國際經(jīng)驗，并根據(jù)中國實際，提出從公共財政目標、運作機制與被支持機構(gòu)三個維度來評價引導基金;向贇等（2018）對比了國內(nèi)外政府引導基金評價體系設(shè)計思路的差異，以引導基金的行為機制與相關(guān)政策法律為基礎(chǔ)，構(gòu)建了包含決策、管理、產(chǎn)出、社會效益、經(jīng)濟效益、可持續(xù)影響力以及服務滿意程度的績效評價指標體系;劉全山和趙團結(jié)（2020）提出現(xiàn)階段在國家層面引導基金績效評價指標體系的實施細則亟待發(fā)布，在地方政府層面應建立起具體、操作性強的引導基金指標評價體系;岳洪江（2021）基于“綜合觀”構(gòu)建了政府投資基金的績效評價體系，認為由于我國政府投資基金運行模式的特殊性與私募股權(quán)市場發(fā)育程度的共同影響，我國政府投資基金的績效評價體系既不能照搬國外政府投資基金，也不同于市場化私募股權(quán)投資基金的績效評價方法。

從國內(nèi)外學者針對政府引導基金的評價體系構(gòu)建中可以看出，關(guān)于政府引導基金的績效評價指標體系構(gòu)建取得了豐碩的成果。國外已有研究成果對政府引導基金績效評價體系的設(shè)計貼近市場且側(cè)重點各不相同，但是由于私募股權(quán)市場發(fā)育程度、高新技術(shù)企業(yè)認定標準差異以及指標可得性等因素的影響，對我國政府引導基金評價指標體系的構(gòu)建僅有一定的借鑒意義，直接照搬可能并不適應于我國實際。在我國評價政府引導基金績效的積極嘗試中，依然將政府引導基金的“公共財政”屬性作為出發(fā)點，而未將政府作為市場運行機制中平等的參與者來處理，這也是需要從新市場財政學相關(guān)理論出發(fā)來解決的問題。

三、我國政府引導基金績效評價體系現(xiàn)狀

作為一項稀缺資源，政府引導基金是有限的，單純依靠引導基金對地區(qū)行業(yè)發(fā)展所能起到的拉動作用也是有限的，應該充分發(fā)揮政府引導基金的引導作用和杠桿作用。在政府引導基金的運營管理中，我國政府也逐步意識到構(gòu)建和完善政府引導基金績效評價體系的重要性，從國家層面和地方政府層面均制定了一系列的政策。通過梳理可以發(fā)現(xiàn)，在國家層面，只給予了宏觀的政策之一，缺乏績效評價標準與實施細則，總體來說適用性不強;在地方政府層面，僅有部分私募股權(quán)市場較發(fā)達的地方政府在政府引導基金的績效評價上做了一定嘗試。

（一）國家層面：尚未出臺績效評價標準與實施細則，適用性不強

面對規(guī)模如此巨大的政府引導基金，國家相關(guān)政府部門意識到有必要對引導基金作出政策規(guī)范和政策引導，相繼出臺了管理辦法和相關(guān)制度，對政府引導基金績效評價提出要求和規(guī)范。主要相關(guān)政策文件如表1所示?？梢钥闯?，政府主管部門主要從宏觀上針對政府引導基金的績效評價開展了指引，證實了科學評價政府引導基金績效的重要性與迫切性，并沒有具體的實施方法和全面的評價體系。因此，還需要在基本原則的指引下，進一步明確評價政府引導基金的指標體系、標準及實施細則。

（二）地方政府層面：績效評價指標體系不全面、不完善、可操作性較差

各地方政府對于國家出臺的規(guī)章制度中關(guān)于引導基金績效評價工作的要求均有不同程度的響應。2019年北京市政府為評價政府引導基金績效，出臺了《北京市市級政府投資基金績效評價管理暫行辦法》。該辦法從多個維度構(gòu)建了政府引導基金的評價指標體系，包括績效目標的設(shè)定情況、基金設(shè)立程序的規(guī)范情況、行業(yè)主管部門、財政出資代持機構(gòu)的履職情況、基金運營和投資管理效率情況、基金投資業(yè)績情況、基金引導作用和政策效果以及績效評價的其他內(nèi)容。隨后，河南省2021年發(fā)布的《新興產(chǎn)業(yè)投資引導基金和創(chuàng)業(yè)投資引導基金考核評價辦法（試行）》中將引導基金考核指標分為政策效益指標和運營管理指標，并規(guī)定了兩大指標下的具體考核分類：政策效益指標考核評價撬動社會資本情況、資本招商情況、培養(yǎng)上市企業(yè)數(shù)量等;運營管理指標主要考核基金目標完成程度、基金運營效率及規(guī)范管理情況、項目儲備情況等。此外還設(shè)置了特別加分項，例如引入省外重大產(chǎn)業(yè)項目落地、與國家級基金或知名基金機構(gòu)合作等，突出地方政府引導基金服務地方的特點。山東、四川及浙江等省先后出臺了相應的投資基金管理暫行辦法，制定了基本的引導基金績效考核評價體系。由于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和科研能力水平參差不齊，所以各地政府在構(gòu)建績效評價體系時選取的指標不盡相同。盡管《政府投資基金暫行管理辦法》（財預〔2015〕210號）中已經(jīng)明確要求各地政府應建立相應的績效評價制度，但由于我國政府引導基金發(fā)展情況地區(qū)間差異顯著，仍然存在為數(shù)不少的地方政府的引導基金管理辦法中，績效評價規(guī)范性說明缺位，政府引導基金績效評價體系并未構(gòu)建完成，甚至還存在部分政府引導基金的管理辦法中僅有原則性說明，未涉及績效評價的相關(guān)條款。

由此可以看出，目前我國大多數(shù)引導基金績效評價缺位。政策上，主要從國家層面和地方政府層面提供了一定的指引，這無法滿足現(xiàn)階段政府引導基金評價工作的需求。部分地方政府針對引導基金即使自行制定了績效評價指標體系，但存在指標略籠統(tǒng)、維度劃分不完善等問題，并不能科學合理地對引導基金的績效作出評價，難以實現(xiàn)對引導基金的監(jiān)管和激勵。各自制定績效評價指標體系，也會導致由于指標定義與口徑不統(tǒng)一，無法實現(xiàn)不同政府引導基金績效的橫向?qū)Ρ?。科學成熟的績效評價指標體系能夠真實具體地反映出各引導基金的缺點和運作問題，從而對癥下藥、精準發(fā)力。通過績效評價，可以及時發(fā)現(xiàn)引導基金是否偏離政策目標，準確把握投資運營情況，也可以判斷出政府引導基金管理團隊的專業(yè)能力和目標達成情況，盯緊進度，采取相應的激勵或約束機制，提高資金配置效率，從而使政府引導基金健康高效發(fā)展。

四、政府引導基金績效評價指標體系構(gòu)建

（一）指標體系構(gòu)建需要考慮的因素

1.不同市場主體的訴求

基于新市場財政學相關(guān)理論，政府引導基金績效評價涉及的市場主體主要包括政府（包括主管部門，政府注資組建的母基金（LP））、社會出資方、基金管理人（GP）以及被投資創(chuàng)業(yè)企業(yè)四個方面，如圖1所示。

這四種市場主體具有平等的市場地位，但其對政府引導基金的利益訴求并不相同，其中政府部門更關(guān)注政策性目標的實現(xiàn)，即引導基金的杠桿作用與引導作用是否實現(xiàn)，“投早投小投科技”理念下的產(chǎn)業(yè)扶持是否到位，還會關(guān)注財政資金安全問題。這些基金往往不追求盈利，避免“奪利于民”;社會出資方對出資有一定的風險補償要求，更關(guān)注是否能獲得投資收益，也會追求一定的社會聲譽;基金管理人（GP）在完成與政府“合約”的前提下更關(guān)注剩余控制權(quán)的實現(xiàn);創(chuàng)業(yè)企業(yè)可能更關(guān)注公司價值的最大化、管理者個人利益的實現(xiàn)及市場聲譽等。在多方市場主體的博弈中，如果沒有獲得動態(tài)均衡，引導基金的運作管理可能會無法實現(xiàn)原定的總體目標。

2.區(qū)分進入被投企業(yè)的不同階段

政府引導基金通常是在被投企業(yè)處于種子期時進入，但在實踐中，政府引導基金中的財政資金雖然不以營利為目的，但是更注重資金安全問題，使得政府引導基金違背“投小投早投科技”的原則，反而更偏好進入投資風險較低、非高新、成熟及晚期階段的企業(yè)。因此在政府引導基金晚期介入的前提下，評價其績效還應該關(guān)注引導基金是否擠出市場化社會資本，存在與民爭利的情況。

此外，基于政府引導基金在不同階段進入被投資企業(yè)的現(xiàn)實條件，還需要注意風險投資的不同階段需要涉及的風險類型并不相同，因此，不能只關(guān)注被投資企業(yè)初創(chuàng)期，需要針對不同投資階段的風險特征而有所側(cè)重。

3.政府引導基金運營管理全過程評價

對政府引導基金的考核指標設(shè)計不能完全以結(jié)果為導向，還需要著眼于政府引導基金“募、投、管、退”的各個環(huán)節(jié)。在2014年政府引導基金快速發(fā)展之后，忽略后續(xù)融資和其他問題暴露出來，尤其是在欠發(fā)達地區(qū)，符合要求的投資項目匱乏，容易形成資金沉淀、社會資本難以介入等問題。部分政府引導基金還存在重“投”輕“管”問題，即只關(guān)注引導基金的投資對象和投資方向，對投資后企業(yè)的管理和發(fā)展缺少關(guān)注，出現(xiàn)企業(yè)不妥善使用資金或不按約定使用資金的情況，甚至存在企業(yè)獲得引導基金以后挪用資金或借出資金的現(xiàn)象。對子基金及被投企業(yè)的監(jiān)督管理也是政府引導基金良好運行的關(guān)鍵因素。此外，“退”也是政府引導基金績效評價中不可忽視的環(huán)節(jié)，在已有的政府引導基金績效評價指標體系中，往往更重視引導基金的政策效應、經(jīng)濟效益和社會效益，如北京市政府發(fā)布的《北京市市級政府投資基金績效評價管理暫行辦法》，其指標體系中一級指標為基金合規(guī)性、基金效率與價值、政策效果三部分。鮮有地方政府會關(guān)注到引導基金的退出問題。事實上我國政府引導基金退出機制并不完善，基金退出形勢也不樂觀。IPO是政府引導基金退出的首選方式，但數(shù)量龐大的引導基金想要完全依靠IPO方式退出并不現(xiàn)實。此外，被投企業(yè)發(fā)展成熟以后，政府可能會為了經(jīng)濟利益不愿從中退出，產(chǎn)生“擠出效應”，與引導基金初衷相背離。

政府引導基金運營管理全過程一般分為初始投資期、投后管理期和基金退出期。初始投資期應重點關(guān)注引導基金的投資方向和投資區(qū)域、財政資金的杠桿作用、基金運行的規(guī)范性等，以政策目標的實現(xiàn)為主。投后管理期重點評估引導基金的經(jīng)濟效益和社會效益，即在運營期內(nèi)對當?shù)貐^(qū)域產(chǎn)生的影響、是否促進了就業(yè)和創(chuàng)投市場的發(fā)展等。基金退出期則是評估基金的財務狀況和增值保值情況、基金的退出渠道等財務績效指標。

（二）指標體系構(gòu)建

目前已有研究成果對政府引導基金績效評價指標體系進行了研究和設(shè)計，逐漸構(gòu)成了較為全面合理的評價結(jié)構(gòu)。引導基金績效評價體系是一項復雜的系統(tǒng)性設(shè)計，涉及評價對象較多，且各評價對象對引導基金的影響方式也不同。本文基于新市場財政學相關(guān)理論，并在現(xiàn)有成果的基礎(chǔ)上，從以下幾個方向?qū)冃гu價體系的構(gòu)建進行進一步探討。

根據(jù)前文分析和指標選取原則，本研究所選擇的政府引導基金績效評價指標體系劃分為政策目標、經(jīng)濟效益、管理指標和風險控制四個層面。各層面再分別選取相應的二級指標，二級指標又進行定性或定量劃分出三級指標，具體如下：

1.政策目標

（1）杠桿效應。政府引導基金是通過撬動社會資本，引導資金投向政府重點扶持的產(chǎn)業(yè)和區(qū)域，為了滿足巨大的投資需求，引導基金的杠桿放大效應尤為重要。下設(shè)社會資金杠桿倍數(shù)和母基金參股子基金規(guī)模兩個指標，以此衡量引導基金的杠桿效應。

（2）政策引導性。引導資金流向是政府引導基金的重要任務之一，這里下設(shè)“流向引導基金重點扶持產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域資金比重”、“流向引導基金重點扶持區(qū)域資金比重”和“資金流向特定使用領(lǐng)域”三個指標。

（3）政策實施情況。政策實施情況是對子基金投入各企業(yè)后對企業(yè)發(fā)展、創(chuàng)新產(chǎn)出等方面的衡量，以此反映引導基金的實施是否有效。政策實施情況下設(shè)五個三級指標：被投企業(yè)就業(yè)增長率;被投企業(yè)創(chuàng)新成果增長率;被投企業(yè)的發(fā)展（該指標用被投企業(yè)的銷售利潤增長情況和ROE來衡量）;被投企業(yè)研發(fā)投入增長率;投資進度比率。

（4）社會效益。社會效益考察政府引導基金在運營期內(nèi)對當?shù)厣鐓^(qū)產(chǎn)生的影響，下設(shè)三個三級指標：增加供給，指所投項目是否有效增加公共產(chǎn)品和公共服務供給;可持續(xù)性，指所投項目效果是否對所在地區(qū)有長期的、良性的可持續(xù)性影響;帶動性，指所投項目是否帶動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展或有效改善當?shù)鼐用裆钏健?/p>

2.經(jīng)濟效益

（1）投資收益。如圖1所示，政府引導基金共有四類參與者，因此分析投資收益時需要滿足不同參與者的需求。這里下設(shè)7個三級指標：引導基金投資成功率和引導基金價值增值率用于衡量政府的經(jīng)濟需求;社會資本占據(jù)引導基金很大的比重，以投資收益率衡量引導基金的盈利情況，用于衡量社會資本的經(jīng)濟目標;基金管理人主要通過收取管理費和獲得政府獎勵金額來反映其經(jīng)濟收益;創(chuàng)業(yè)企業(yè)作為引導基金最終的使用者，本研究用營業(yè)收入增長率和市場占有率反映其經(jīng)濟效益。

（2）退出情況。近幾年引導基金的退出問題引起學者們廣泛關(guān)注。引導基金的退出也是整個投資活動的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因此對其退出的考核也是十分必要的。這里下設(shè)三個三級指標：基金退出的難易程度;基金退出方式;成功退出項目占總投資項目的比例。

3.管理指標

政府引導基金是由政府與社會資本共同出資成立的基金，通過自設(shè)管理機構(gòu)或委托第三方管理機構(gòu)對基金進行市場化運作。因此管理能力的強弱與管理效果的好壞影響著引導基金目標的實現(xiàn)。管理指標下設(shè)三個二級指標：合規(guī)性、信心披露和投后管理。

（1）合規(guī)性。合規(guī)性主要考察基金托管管理和資金托管銀行管理的相關(guān)程序是否合法合規(guī)以及嚴格執(zhí)行相關(guān)管理制度的情況，基金委托管理是否合規(guī)可以分析基金管理人員的從業(yè)資格、基金備案情況和管理資格;資金托管銀行管理可以分析托管資格、托管協(xié)議及托管履職。

（2）信息披露。這里下設(shè)兩個三級指標：基本信息披露情況;是否定期報送相關(guān)信息和資料。

（3）投后管理。該指標考察基金管理機構(gòu)在投資之后對企業(yè)的監(jiān)督管控，下設(shè)兩個三級指標：質(zhì)量監(jiān)控和財務監(jiān)控。

4.風險控制

（1）管理人勝任。政府引導基金風險控制的核心是由專業(yè)能力強、經(jīng)驗豐富的優(yōu)質(zhì)管理團隊運作基金，因此考察基金管理人的風險控制能力是必要的。主要包括基金管理機構(gòu)過往投資績效、基金管理機構(gòu)選聘流程是否合規(guī)、基金管理機構(gòu)的服務滿意度、管理機構(gòu)的激勵機制和利益分配制度、管理機構(gòu)的穩(wěn)定性。

（2）投資決策。在投資決策中，基金管理人往往由于自身專業(yè)能力的局限和外部環(huán)境變動的不確定性，缺乏對項目管理、技術(shù)研發(fā)、市場競爭等方面的了解，難以做出精準的決策方案，最終導致投資活動未能完成目標。這里下設(shè)兩個三級指標：投資決策是否穩(wěn)健、子基金設(shè)立的規(guī)范性。

最終確定政府引導基金評價指標體系如表2所示：

五、研究結(jié)論

政府引導基金連接了“政府”與“市場”，在市場平臺上，市場地位平等的多主體遵循市場規(guī)則，實現(xiàn)政府（包括主管部門，政府注資組建的母基金（LP））、社會出資方、基金管理人（GP）以及被投資創(chuàng)業(yè)企業(yè)共贏的局面，在一定程度上解決了“雙失靈”問題，成為促進我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要手段之一。

為了進一步將《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導意見》等政府引導基金相關(guān)績效管理文件落實到位，根據(jù)我國政府引導基金發(fā)展實際構(gòu)建一套行之有效、準確可行的績效評價指標體系，能夠滿足實務和理論上關(guān)于政府引導基金精細化運行管理的需求。

基于此，本文基于新市場財政學相關(guān)理論，結(jié)合我國政府引導基金的運營管理實際，自上而下構(gòu)建政府引導基金績效評價指標體系。指標體系同時考慮了政策效應、經(jīng)濟效應、管理指標與風險控制四個維度，在一定程度上能夠滿足不同市場主體對政府引導基金績效評價的需求。

通過績效評價指標體系的構(gòu)建，以期能對我國政府引導基金“募、投、管、退”全流程完成有效評價，從而解決目前地方政府尤其是市縣區(qū)級政府引導基金盲目設(shè)立導致資金使用效率低下、定位不準確不清晰、長期規(guī)劃缺失問題，從而完成政府引導基金的存量挖潛工作，減少政府引導基金的浪費，完成“投小投早投科技”的財政支持實體經(jīng)濟發(fā)展、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的目的。

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[責任編輯、校對：葉慧娟]