試論當(dāng)代中國協(xié)商民主的成就、困境與路徑

伍俊斌 劉成

摘要：當(dāng)代中國協(xié)商民主形式不斷豐富，內(nèi)容不斷深化，主體不斷擴大，場域不斷拓展，同時也面臨著經(jīng)濟因素、政治因素、文化因素、社會因素和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)因素的踐行困境。因此，當(dāng)代中國協(xié)商民主須推進制度化、多層次、多領(lǐng)域化、協(xié)商民主與選舉民主相互促進和漸進發(fā)展。

關(guān)鍵詞：

協(xié)商民主；選舉民主；中國特色社會主義

中圖分類號：D621 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1008-2921（2015）02-0013-05

當(dāng)代中國協(xié)商民主在理論和實踐方面均取得了重大進展，中國特色協(xié)商民主的發(fā)展也面臨諸多困境和挑戰(zhàn)，其現(xiàn)實突圍任重道遠。

一、當(dāng)代中國協(xié)商民主的主要成就

1.協(xié)商民主形式不斷豐富

第一，政治制度層面。首先，作為國家根本政治制度的人民代表大會制度中協(xié)商民主的成分不斷增加，協(xié)商因素與協(xié)商精神體現(xiàn)得越來越明顯。人民代表大會積極運用協(xié)商的手段，開展平等的對話和協(xié)商，將重大決策建立在充分討論、理性對話的基礎(chǔ)上。人大代表的議政協(xié)商能力有顯著提高，人大代表與選民的聯(lián)系、溝通、商談機制逐步完善。建立完善公民旁聽制度、聽證制度、代表接待日、人大信息網(wǎng)、代表述職評議制度等，成為充分表達民意、維護人民權(quán)利的重要形式。其次，人民政協(xié)是發(fā)揚和實現(xiàn)協(xié)商民主的典型形式。人民政協(xié)在政治生活中有著不可替代的政治功能，創(chuàng)造了專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商等一些新穎而實用的工作形式，各方面意見得到充分尊重和表達，其利益在整合的過程中也得到了充分的體現(xiàn)與保護。

第二，社會治理層面。協(xié)商民主是一種具有巨大潛力的治理形式，它可以有效地回應(yīng)并解決當(dāng)前中國很多的社會問題，通過平等的對話與理性的公共協(xié)商，可以使社會成員在公共利益基礎(chǔ)上達成廣泛的共識，從而制定具有集體約束力和合法性的科學(xué)決策。協(xié)商民主能夠激發(fā)社會治理的主體積極性，以社區(qū)論壇、市民論壇、社區(qū)理事會等為代表的活動加強了公民與政府之間的交流與協(xié)商，一些社會熱點問題得到真實反映和很好解決。此外，政府部門通過網(wǎng)頁、微博、電子公告等現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立起了比較健全的溝通和反映社情民意的渠道。

第三，基層民主層面?；鶎用裰魇敲裰鞯幕A(chǔ)形態(tài)，民主實踐的形式更加多種多樣，協(xié)商民主在基層的實踐也是最豐富、最廣泛的。黨內(nèi)基層民主、基層政權(quán)民主建設(shè)、城鄉(xiāng)基層群眾自治和企事業(yè)單位職工民主管理四個層面都創(chuàng)造出了豐富的協(xié)商民主實踐形式。

第四，公共參與層面。互聯(lián)網(wǎng)的普及讓普通的公民了解國家大事和參與國家政治生活的成本大幅降低，讓政府和公民之間的交流互動距離更短，時間成本更少，協(xié)商民主由理想變?yōu)楝F(xiàn)實有了更可靠的保障?；ヂ?lián)網(wǎng)的實時性、匿名性、便利性等特點激發(fā)了參與的積極性和民主熱情，快速發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)為當(dāng)代中國協(xié)商民主的推進提供了重要的協(xié)商平臺。

2.協(xié)商民主內(nèi)容不斷深化

隨著我國民主現(xiàn)代化的進程不斷加快和協(xié)商民主理論發(fā)展不斷成熟，當(dāng)前協(xié)商的內(nèi)容更多元化，協(xié)商的內(nèi)容涉及經(jīng)濟社會發(fā)展所有重大問題以及與人民群眾的切身利益相關(guān)的實際問題，協(xié)商的范圍擴展到全社會，上達國家，下至基層。黨的十八大提出的“就經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協(xié)商”，具有很強的現(xiàn)實針對性，經(jīng)濟社會發(fā)展的重大問題如宏觀經(jīng)濟政策的制定、重大工程項目的建設(shè)、重要的公共政策的制定等都應(yīng)該成為協(xié)商討論的內(nèi)容，立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會協(xié)商成為協(xié)商民主的主要框架，協(xié)商民主的發(fā)展取得重大突破。

社會各階層、各組織團體和機構(gòu)充分發(fā)揮主觀能動性，在協(xié)商民主基本精神的指導(dǎo)下，積極探索和創(chuàng)新協(xié)商民主的內(nèi)容。在經(jīng)濟、政治、社會、文化等領(lǐng)域就人民群眾最關(guān)心的問題、國家發(fā)展最迫切需要解決的問題等展開積極的協(xié)商，尤其是基層協(xié)商民主取得了重大成果。

3.協(xié)商民主主體不斷擴大

協(xié)商主體即協(xié)商活動的參與者。多元文化社會的發(fā)展促進政治參與擴大的同時，也促使協(xié)商民主主體不斷擴大。這不僅包括原先存在的對象，即政協(xié)組織、黨派，還新納入了國家政權(quán)機關(guān)、社會團體以及基層民主協(xié)商。協(xié)商民主的主體逐漸從政治精英擴大到普通民眾。

改革開放以來，我國政治體制改革取得了比較大的進步，黨政分離、政社分開的改革逐步深入。政府逐步向社會分權(quán)，在傳統(tǒng)的人民團體之外產(chǎn)生了大量的民間性社會組織，主要包括各種社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位、一些中介組織以及社區(qū)活動團體等新社會組織，他們逐漸被納入?yún)f(xié)商主體的范疇，通過多種形式的新機制或渠道來表達他們的利益訴求。在一些基層組織中，越來越多的普通民眾也積極參與協(xié)商民主生活，通過對話、懇談會等形式了解并協(xié)商一些現(xiàn)實利益問題，協(xié)商民主由精英民主逐漸演變?yōu)榇蟊娒裰?，越來越被更廣泛的社會階層所接受。

4.協(xié)商民主場域不斷拓展

協(xié)商場域意指協(xié)商民主通過怎樣的渠道和平臺來開展協(xié)商活動、發(fā)揚民主精神，這對實現(xiàn)協(xié)商效果與目的有著重要的影響。充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用，當(dāng)代中國協(xié)商民主主要依靠人民政協(xié)這一特色制度平臺來推進和發(fā)展，人民政協(xié)構(gòu)成了協(xié)商民主的主要場域。隨著協(xié)商民主范圍拓展和實踐不斷豐富，民眾對協(xié)商民主的接受程度和期待值逐漸提高，協(xié)商民主的場域不斷拓展，尤其是在基層一些非制度化的協(xié)商民主形式日益成熟，一些公共領(lǐng)域的協(xié)商論壇也逐漸發(fā)展起來。

二、當(dāng)代中國協(xié)商民主的踐行困境

1.經(jīng)濟方面的制約因素

社會主義市場經(jīng)濟體制及其運行機制對發(fā)展民主政治具有重要作用，但不夠完善，各項制度還不健全，在很大程度上影響了協(xié)商民主的發(fā)展。當(dāng)前的焦點問題之一就是貧富分化嚴(yán)重，而其主要原因在于不盡完善的經(jīng)濟體制如經(jīng)濟運行機制不健全、社會保障制度不完善、稅收制度不合理等。貧富分化問題的擴大化導(dǎo)致中產(chǎn)階層的停滯不前，而中產(chǎn)階層是民主政治的社會基礎(chǔ)，決定一個國家民主化程度，基于平等、理性、共識的協(xié)商民主亟需一個壯大的中產(chǎn)階層。

經(jīng)濟發(fā)展水平影響協(xié)商民主發(fā)展的實質(zhì)程度。協(xié)商民主的運行需要大量的時間、精力進行充分的對話、辯論從而達成共識。國家經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定了普通民眾的生活水平，人民生活水平提高了，才會關(guān)注國家政治生活并關(guān)心自己的政治權(quán)利，才有更多的時間參與協(xié)商討論。反之則沒有時間、精力、興趣、熱情投入到協(xié)商民主的運作中。當(dāng)前我國經(jīng)濟發(fā)展還存在著區(qū)域不協(xié)調(diào)、貧富差距過大等問題，這極大影響了協(xié)商民主的發(fā)展。

2.政治方面的制約因素

協(xié)商民主制度保障不夠充分。協(xié)商民主形式已多樣化，但是很多還沒上升到規(guī)范化的協(xié)商民主制度，諸多協(xié)商民主形式不具有普遍性的意義，也沒有完全體現(xiàn)協(xié)商民主平等、理性、公平等協(xié)商民主的核心內(nèi)涵，更不是公民參與國家重大公共決策的制度載體，因此也就不能從制度上充分保障協(xié)商民主精神的實現(xiàn)和制度的構(gòu)建。

官僚主義盛行。官僚主義是協(xié)商、辯護和為決策提供正當(dāng)性證明的最大危害，它以唯上、唯權(quán)是從，以命令和潛在的強制為工具，因此會忽視不同意見的表達，更談不上就分歧性意見進行審議和協(xié)商討論。協(xié)商民主尤其排斥以等級身份來參與公共對話和磋商，而應(yīng)重視各方身份地位的平等，強調(diào)社會資源的平等。協(xié)商活動的動力應(yīng)該來源于由對話磋商所產(chǎn)生的理性的說服力量，完全不能根據(jù)依附、指揮和命令的邏輯。

3.文化方面的制約因素

政治冷漠普遍，政治參與程度不高?！拔覈鴤鹘y(tǒng)的政治文化具有顯著的臣民式服從性色彩，在這一文化模式下，多數(shù)公民對政治系統(tǒng)及其輸出過程很感興趣，但對輸入過程卻不是很在意或自身作為參與者的意識卻很淡薄?！盵1]“事不關(guān)己，高高掛起”的思想普遍盛行，政治參與的主動性和自覺性普遍較低，真正出于自主意識、自愿參加國家政治生活的公民所占比仍然很低。

民主政治文化傳統(tǒng)缺乏。不同的政治文化傳統(tǒng)孕育出不同的民主形式。中華民族歷史悠久，幾千年的封建社會和一百多年的半殖民地半封建社會的歷史，造成了封建專制主義影響的根深蒂固，民主與法制傳統(tǒng)缺乏、民主意識淡薄。梁啟超堅信中國存在著“民智未開”和“人民程度未及格”的問題，孫中山強調(diào)中國人長期受封建專制的影響，必須要經(jīng)過一個特定的過程才能實現(xiàn)中國的民主憲政。正因為我國政治文化中民主傳統(tǒng)的缺乏，中國近代民主化的道路異常曲折、艱難和反復(fù)。

4.社會方面的制約因素

公民社會發(fā)育不健全、不成熟是制約當(dāng)代中國協(xié)商民主乃至政治現(xiàn)代化發(fā)展的重要因素?！爸鸩叫纬缮踔林鲃咏?gòu)一個良性互動的政治國家與公民社會關(guān)系架構(gòu)，擁有一個健康的公民社會，是中國實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要條件?！盵2]在現(xiàn)代社會中，成熟的公民社會與協(xié)商民主有著非常好的良性互動，協(xié)商民主的快速健康發(fā)展需要借助公民社會這一重要社會平臺，同時協(xié)商民主是培育壯大公民社會的重要形式。公民社會濃厚的官辦性及其自身素質(zhì)不高，以及嚴(yán)重的人才與資金短缺都嚴(yán)重阻礙著其良性健康發(fā)展，也難以促進其與協(xié)商民主之間的良性互動模式的形成。一方面，公民社會難以促進協(xié)商民主理論的傳播和協(xié)商民主社會的構(gòu)建，另一方面，協(xié)商民主的精髓也難以滲透到公民社會的成長發(fā)展中。

契約傳統(tǒng)和信用、理性的缺失。中國兩千多年的封建社會一直處在小農(nóng)經(jīng)濟社會，傳統(tǒng)中國小農(nóng)社會重農(nóng)輕商、商業(yè)氣息淡薄，信用意識和契約精神缺失所導(dǎo)致的結(jié)果就是社會秩序通過宗族血緣關(guān)系、道德倫理、鄉(xiāng)規(guī)民約和風(fēng)俗習(xí)慣等建立，而絕少訴諸法和理性。協(xié)商民主需要各方的理性妥協(xié)退讓來達成讓大家都獲利的協(xié)議，要用更加理性的方式達成更加合理的結(jié)果。

5.網(wǎng)絡(luò)技術(shù)方面的制約因素

互聯(lián)網(wǎng)是一項具有革命性意義的技術(shù)，深刻影響著人們的社會生活和政治生活?！熬W(wǎng)絡(luò)技術(shù)將是21世紀(jì)最重要的民主參與手段和工具，它將把人類帶入‘電子民主的新時代，加速人類的民主化進程?！盵3]網(wǎng)絡(luò)是當(dāng)今社會獲取平等機會的新生力量，它實質(zhì)上蘊涵著民主精神和民主要求，民主實踐得以開創(chuàng)出新的局面，民主的運作形式也大大改變，這為當(dāng)代中國協(xié)商民主提供了賴以發(fā)展的技術(shù)手段和廣闊空間。

[JP+1]互聯(lián)網(wǎng)的局限性也會對協(xié)商民主的發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。首先，“數(shù)字鴻溝”會導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)協(xié)商民主參與的不均衡。信息富有者無疑會比信息貧窮者有著更大的政治影響力和參與優(yōu)勢。其次，非理性、非正常的網(wǎng)絡(luò)參與可能導(dǎo)致協(xié)商民主的無效。網(wǎng)絡(luò)的開放性和虛擬性可能促成大規(guī)模的非常規(guī)政治參與，導(dǎo)致政治秩序的不穩(wěn)定，從而削弱協(xié)商民主的有效性。最后，治理不足導(dǎo)致協(xié)商民主發(fā)展后繼乏力。雖然現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展非常成熟，但是在現(xiàn)實生活中，政府對網(wǎng)絡(luò)的法治治理不足、網(wǎng)絡(luò)民主的道德治理不足等等嚴(yán)重阻礙了協(xié)商民主的有效和廣泛開展。

三、當(dāng)代中國協(xié)商民主的實現(xiàn)路徑

1.協(xié)商民主制度化

近年來，很多地方陸續(xù)出臺了政治協(xié)商規(guī)程或加強政治協(xié)商方面的相關(guān)文件，在程序性制度建設(shè)方面取得了重大的成就。這些程序性制度的制定和實施實現(xiàn)了從“關(guān)心協(xié)商”到“必須協(xié)商”，從“可以協(xié)商”到“程序協(xié)商”，從“軟辦法”到“硬約束”的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了政治協(xié)商制度建設(shè)的健全和完善，極大地促進了地方政協(xié)政治協(xié)商工作的良性開展。應(yīng)盡快形成并完善全國性的政治協(xié)商規(guī)程，從制度上給予協(xié)商民主的發(fā)展以充分的保障和支持，發(fā)揮社會主義協(xié)商民主制度的巨大優(yōu)越性，有力推進當(dāng)代中國協(xié)商民主制度化的進程。

大力推進協(xié)商民主法制化。在《中共中央關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》和《中國人民政治協(xié)商會議章程》對我國協(xié)商民主作了一些文件性規(guī)定。主要包括協(xié)商民主的地位、方式、形式、內(nèi)容、程序。這些規(guī)定有著很大的局限性。首先，這些規(guī)定非常原則，執(zhí)行起來難度極大，不執(zhí)行或者執(zhí)行得不好也沒有明確的處罰機制。其次，文件性規(guī)定沒有法律規(guī)范的確定性、普遍性、強制性。協(xié)商民主發(fā)展中暴露出來的問題說明了協(xié)商民主制度本身規(guī)定的彈性很大，也缺乏對協(xié)商民主的決策效力問題、責(zé)任追究問題的規(guī)定，協(xié)商民主的實施很多時候依賴領(lǐng)導(dǎo)的重視。協(xié)商民主關(guān)系國家政治生活的方向和大政方針的確定，只有將其具體內(nèi)容上升為法律規(guī)定，不斷填補協(xié)商民主現(xiàn)實實踐中的法律真空地帶，才能真正切實發(fā)揮協(xié)商民主在國家政治生活中的巨大潛力。協(xié)商民主的地位和作用毋庸置疑，協(xié)商民主的主體、地位、方式、形式、基本內(nèi)容、程序等必須以憲法和法律保障才能減少其在發(fā)展過程中的障礙和阻力，才能促使其有效運行和發(fā)揮在國家政治生活中的作用。

2.協(xié)商民主多層次發(fā)展

協(xié)商民主的廣泛性除了協(xié)商內(nèi)容的廣泛性，主要是指它涉及的社會結(jié)構(gòu)的多層性?！吧系絿覍用娴膮f(xié)商，中到各省、市、區(qū)之縣、各區(qū)域的協(xié)商，下到基層的協(xié)商，凡屬于人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題都可以進行協(xié)商，上下互動、左右相連，從而呈現(xiàn)多樣化、立體化的格局?！盵4]協(xié)商民主發(fā)展到今天，幾乎覆蓋了從政治體制層面到社會治理層面，從公共參與層面到基層民主層面等社會的各個層面，但是協(xié)商民主的運用遠遠沒有滿足現(xiàn)實的需求，有的還只是具有協(xié)商民主影子的表面形式，它還需要黨委、政協(xié)、人大、政府、社會組織和基層組織各司其職，群策群力，形成合力，共同推進協(xié)商民主多層化發(fā)展。黨的十八大報告明確提出要“積極開展基層民主協(xié)商”，這充分肯定了改革開放以來我國基層民主政治建設(shè)尤其是基層協(xié)商民主的新經(jīng)驗。目前，協(xié)商民主正在逐漸地成為地方政府和基層組織民主管理、民主決策和民主監(jiān)督的重要制度模式，在具體形式上多種多樣、豐富多彩，除了民主懇談、民主協(xié)商會外，還有聽證會、公民評議會、村民代表會、協(xié)商民意測驗、參與式預(yù)算、法人論壇、集體工資協(xié)商等協(xié)商形式和其他一些協(xié)商工作方法，不僅使協(xié)商民主在基層得到了豐富體現(xiàn)，而且也使自治民主得到了充分保障。

3.協(xié)商民主多領(lǐng)域化

中國特色社會主義民主具有廣泛性和真實性的特點，具有社會主義制度的特點和優(yōu)勢。中國特色的協(xié)商民主正在形成開創(chuàng)一個廣闊的空間，主要包括三個重要領(lǐng)域。首先，從宏觀層面來說是國家制度內(nèi)的立法、決策、政協(xié)機構(gòu)間的協(xié)商，以多黨合作和人民政協(xié)為主要的實現(xiàn)形式。這是協(xié)商民主實踐的主要領(lǐng)域。其次，從微觀層面來說是地方基層民主實踐中的由廣大人民群眾普遍參與的自治協(xié)商形式。協(xié)商民主是基層民主建設(shè)與發(fā)展中常用的形式。最后，從中觀層面來說，是存在于國家和社會之間，將黨、政府和人民群眾聯(lián)系起來的統(tǒng)一戰(zhàn)線領(lǐng)域。這是協(xié)商民主實踐的重要領(lǐng)域，它的空前廣泛性和巨大包容性體現(xiàn)出強大的民主功能。這三個層次的協(xié)商民主相互聯(lián)系、相互影響、相互促進，是中國未來協(xié)商民主發(fā)展的方向。

4.協(xié)商民主與選舉民主相互促進

關(guān)于選舉民主與協(xié)商民主誰更為民主、誰居于主導(dǎo)地位、誰為補充的爭論實無必要。重要的是如何發(fā)揮二者的積極作用為推進民主政治發(fā)展作出有益探索和貢獻。[5]從協(xié)商民主問世的第一天起它就不是選舉民主的對立面，不是要取而代之。

以選舉為核心的人民代表大會制度是我國的根本政治制度，這決定了其不可動搖的地位，選舉民主已經(jīng)成熟發(fā)展了一系列相對完善的制度、結(jié)構(gòu)和程序，根據(jù)我國的現(xiàn)實國情，協(xié)商民主發(fā)展的思路應(yīng)該是走與選舉民主相結(jié)合的特色道路，將自己嵌入選舉民主已有的政治結(jié)構(gòu)。選舉民主要以協(xié)商民主為前提，在決策前、決策中、決策后的過程中都充分發(fā)揚協(xié)商民主，使人民的意愿和要求得到集中、落實和滿足。協(xié)商民主與選舉民主在中國政治實踐中的統(tǒng)一，能夠把民主的公正性與效率性、尊重多數(shù)與保護少數(shù)等有機地結(jié)合起來，相互促進、協(xié)調(diào)發(fā)展。

5.協(xié)商民主漸進發(fā)展

基于歷史經(jīng)驗和現(xiàn)實國情，中國的一切改革與發(fā)展的工作必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有步驟、有秩序地開展。在一個人口、民族眾多，文化多樣化和利益多元化的國家中進行對話協(xié)商本身是一項艱難的工作，而協(xié)調(diào)各方利益、達成共識、實現(xiàn)有效協(xié)商更是難上加難。社會主義的政治改革及民主化和整個社會發(fā)展一樣，是一個逐步發(fā)展的歷史過程，需要遵循歷史發(fā)展的規(guī)律，不能冒進，要正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定之間的關(guān)系，謹(jǐn)慎防范異己分子的破壞和顛覆活動。

政治體制改革必須注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。民主的成長要與經(jīng)濟和社會發(fā)展保持積極的協(xié)調(diào)關(guān)系，既能適應(yīng)經(jīng)濟與社會發(fā)展，又能保障經(jīng)濟與社會發(fā)展。[6]協(xié)商民主的成長要走漸進式道路，其行動結(jié)構(gòu)不能是單項的或單線的行動，而必須是組合性的。中國的改革從來都是“牽一發(fā)動全身”，我們在建設(shè)發(fā)展協(xié)商民主的的同時，也要協(xié)同推進、兼顧經(jīng)濟、文化、社會等領(lǐng)域的改革與發(fā)展，將增量民主模式與漸進民主模式結(jié)合起來，走中國特色的政治可持續(xù)發(fā)展道路，確保國家領(lǐng)導(dǎo)整體的繼承性與連續(xù)性。

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Abstract： Although the contemporary form of Chinese deliberative democracy has been enriched，the subject content has been deepened，field has been expanded，it is also faced with the dilemma factors from economy，politics，culture，society and network technology.Therefore，the contemporary Chinese deliberative democracy should be institutionalized in multi-level and multi field，deliberative democracy and electoral democracy should be mutually promoted and developed.

Key words： deliberative democracy；democratic election；Chinese socialism

責(zé)任編輯：孟 筱