基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌:政策內(nèi)涵、制度銜接與央地關(guān)系

邊 恕 王子龍

（遼寧大學，沈陽 110136）

內(nèi)容提要：提高統(tǒng)籌層次是養(yǎng)老保險制度設(shè)計的重要內(nèi)容和改革的大方向。在歷經(jīng)縣市與行業(yè)統(tǒng)籌并存、省級統(tǒng)籌、中央調(diào)劑幾個階段后，2022年我國開始正式的基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。此前的中央調(diào)劑制度初步確立了中央政府在調(diào)劑養(yǎng)老保險基金余缺中的地位和央地政府的職責分擔格局，為全國統(tǒng)籌積累了經(jīng)驗。在此基礎(chǔ)上，基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌還需在養(yǎng)老保險基金征繳及待遇給付等方面完善政策措施，進一步明確中央與地方的責任劃分，構(gòu)建系統(tǒng)性的全國統(tǒng)籌工作格局，以實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌最大效能的發(fā)揮。

人力資源和社會保障部（以下簡稱“人社部”）于2022年2月22日召開新聞發(fā)布會，宣布自2022年1月起，實施養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，在全國范圍內(nèi)對地區(qū)間養(yǎng)老保險基金當期余缺進行調(diào)劑。這里所說的養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌具體是指企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。實現(xiàn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌是“十四五”時期我國養(yǎng)老保險制度改革的重要任務(wù)之一?；攫B(yǎng)老保險制度實現(xiàn)全國統(tǒng)籌具有重要意義，將通過養(yǎng)老保險政策的整合來增強制度的規(guī)范性與統(tǒng)一性，通過合理有效地劃分中央與地方職責來提高制度的運行效率與保障能力，通過消除地區(qū)間信息與服務(wù)壁壘為養(yǎng)老保險制度參與者提供高質(zhì)量的服務(wù)，從而進一步增強我國基本養(yǎng)老保險制度運行的可持續(xù)性。此外，在外部影響上，對市場主體更加公平，將有助于全國統(tǒng)一的商品市場和要素市場的建設(shè)，有利于資源優(yōu)化配置并助推地區(qū)經(jīng)濟的均衡發(fā)展。同時，也能夠縮小老齡人口因所處區(qū)域和行業(yè)的不同而導(dǎo)致的養(yǎng)老金差距，使老年人口共享經(jīng)濟社會發(fā)展的成果，從而推進全體人民實現(xiàn)共同富裕。

一、基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的政策內(nèi)涵

統(tǒng)籌層次是養(yǎng)老保險制度設(shè)計的重要內(nèi)容，提高統(tǒng)籌層次一直是養(yǎng)老保險制度改革的大方向。在上世紀改革開放之后，我國的基本養(yǎng)老保險制度經(jīng)歷了縣市與行業(yè)統(tǒng)籌并存、省級統(tǒng)籌、中央調(diào)劑幾個階段，統(tǒng)籌層次呈現(xiàn)出由低到高的發(fā)展趨勢，制度也在優(yōu)化升級中走向完善。但是，由于存在著傳統(tǒng)的“承包制”觀念和屬地管理思維、中央與地方政府和各個地方政府之間固化的利益格局、現(xiàn)行管理和運營機制存在內(nèi)在沖突等原因（鄭功成，2015），使得養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的步伐不斷被推遲。從養(yǎng)老保險制度長期運行態(tài)勢來看，制度發(fā)展危機已經(jīng)外顯，并已為此付出高昂的代價，如果任由扭曲狀態(tài)延續(xù)下去，付出的代價將越來越高。對此，中央政府相繼采取多項措施，為推進基本養(yǎng)老保險制度的全國統(tǒng)籌創(chuàng)造條件。2018年3月，中央發(fā)布的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》明確指出：“為提高社會保險資金征管效率，將基本養(yǎng)老保險費、基本醫(yī)療保險費、失業(yè)保險費等各項社會保險費交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收?！?018年6月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度的通知》，邁出了實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的重要一步。2019年，全國統(tǒng)一的社會保險公共服務(wù)平臺正式運行，為參保人員提供社保查詢、參保登記、轉(zhuǎn)移4續(xù)、申領(lǐng)失業(yè)金等服務(wù)，使社保業(yè)務(wù)的辦理更加方便快捷。

自中央調(diào)劑制度建立之后，基本養(yǎng)老保險制度省級統(tǒng)籌進程開始提速。2020年底，全國31個省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度均實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌。基金由省級統(tǒng)收統(tǒng)支、均衡了省內(nèi)各地基金負擔，實現(xiàn)了養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)全省通辦，參保人員在省內(nèi)養(yǎng)老保險關(guān)系自動4續(xù)，各省養(yǎng)老保險政策已逐步統(tǒng)一。全面省級統(tǒng)籌為推進全國統(tǒng)籌奠定了良好的制度和實踐基礎(chǔ)。2019年2月24日，中央全面深化改革委員會第十二次會議審議通過了《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌改革方案》。2021年6月，人社部發(fā)布了《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》，并在文件中明確提出，實現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，主要是在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險參保繳費、待遇調(diào)整等政策，統(tǒng)一養(yǎng)老保險基金的收支管理制度，建立全國統(tǒng)一的信息系統(tǒng)和經(jīng)辦服務(wù)管理體系，建立中央與省級政府責任分擔機制，適當加強中央事權(quán)，健全基金管理風險防控體系，建立中央對省級政府考核獎懲機制。

由此可知，2022年實施的基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，是在逐次提高統(tǒng)籌層次基礎(chǔ)上，結(jié)合中央調(diào)劑制度的運行經(jīng)驗所采取的根本性的制度設(shè)計。其目標是使企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險由地區(qū)分割統(tǒng)籌的地區(qū)性制度真正回歸到國家法定的統(tǒng)一制度，核心是讓中央政府真正回歸這一制度的管理本位與主體責任本位。全國統(tǒng)籌使資金能夠在全國范圍內(nèi)互濟余缺，緩解不同區(qū)域之間養(yǎng)老保險基金收支不平衡的問題，提高養(yǎng)老保險權(quán)益的便攜性，更好地確保養(yǎng)老金按時足額發(fā)放。進一步明確中央政府與地方政府的責任，從而發(fā)揮基金的規(guī)模效應(yīng)，增強基金支撐能力。在服務(wù)經(jīng)辦與信息系統(tǒng)方面實現(xiàn)一體化，既能規(guī)范養(yǎng)老保險服務(wù)標準，降低勞動者地區(qū)間流動成本，也能為政府實時了解養(yǎng)老保險制度運行態(tài)勢與風險防控提供客觀準確的參考。由稅務(wù)部門擔負起征繳的全責，實現(xiàn)對養(yǎng)老保險費的依法全額征收。進一步完善養(yǎng)老保險基金的預(yù)算與管理制度，4受立法機關(guān)與社會監(jiān)督，以有效防范基金風險，確?；鸢踩?/p>

二、基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的重要銜接制度——中央調(diào)劑制度的設(shè)計與運行

在實施基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌之前，與全國統(tǒng)籌構(gòu)成直4關(guān)聯(lián)的是養(yǎng)老保險中央調(diào)劑制度。可以說，中央調(diào)劑制度是養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的試水，可看作是“小統(tǒng)籌”，而此次的全國統(tǒng)籌則可看作是“大統(tǒng)籌”。全國統(tǒng)籌的制度設(shè)計基本上根源于中央調(diào)劑制度的運行經(jīng)驗。中央調(diào)劑制度是基于養(yǎng)老金地區(qū)收支不平衡的問題日漸突出，各省份職工養(yǎng)老保險基金收支余缺分化明顯等問題而建立的。

我國存在著區(qū)域間經(jīng)濟與社會發(fā)展不平衡的情況，東部地區(qū)相對于中西部地區(qū)，基礎(chǔ)條件較好，經(jīng)濟社會發(fā)展速度較快；在人口年齡結(jié)構(gòu)上，經(jīng)濟與社會發(fā)展水平較高的東部地區(qū)，由于收入和工作環(huán)境等具有更強吸引力，所以吸引了大量來自中西部欠發(fā)達地區(qū)的年輕人，使東部地區(qū)整體的養(yǎng)老保險繳費人口增加，因此對養(yǎng)老金支付的承擔能力提升，所以基金支付壓力較小。而年輕人口流出的地區(qū)則面臨老齡化程度與速度不斷提升、老年制度贍養(yǎng)比加大的問題，導(dǎo)致此類地區(qū)需要應(yīng)對越來越大的養(yǎng)老保險基金支出壓力。同時，各地區(qū)養(yǎng)老保險基金的結(jié)構(gòu)性矛盾也比較突出，對于經(jīng)濟發(fā)展水平較高、人口凈流入、老年制度贍養(yǎng)比相對較低的地區(qū)而言，存在著養(yǎng)老保險基金留有大量結(jié)余的情況，而且在“馬太效應(yīng)”下基金滾存的額度越發(fā)膨大。該類地區(qū)缺少基金支付壓力，對于繳費率和繳費基數(shù)提高到國家統(tǒng)一標準方面缺乏動力，更愿意采取較低的養(yǎng)老保險繳費率，并將其作為吸引外部企業(yè)投資及本地企業(yè)加大投資的有利條件之一。對此，國務(wù)院辦公廳2019年4月發(fā)布了《降低社會保險費率綜合方案》，明確將各省企業(yè)職工養(yǎng)老保險單位繳費費率統(tǒng)一調(diào)整至16%。據(jù)人社部統(tǒng)計顯示，截至2021年2月，大部分省份基本養(yǎng)老保險繳費率均調(diào)整至16%左右，但經(jīng)濟較發(fā)達省份如廣東、浙江，繳費率仍保持在13%-14%。

破解地區(qū)間養(yǎng)老保險基金收支失衡的困局需要制度改革，但也不能指望改革進程一蹴而就。在完善省級統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，從中央調(diào)劑金制度起步進而實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，具有“從易到難”的特點。2017年3月，十二屆全國人大五次會議審查批準了國務(wù)院《關(guān)于2016年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2017年中央和地方預(yù)算草案的報告》，報告中提出建立“基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度”。這是我國政府首次公開提出“基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度”。同年11月，人社部在“十九大”新聞發(fā)布會上表示養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌序幕將啟，明年實行中央調(diào)劑制度。由此中央調(diào)劑制度第一次被大眾所獲悉。2018年3月，李克強總理答中外記者問時表示：今年將采取養(yǎng)老金中央調(diào)劑制度，中央收取3%形成調(diào)劑金，以后逐步提高。這次表態(tài)被視作基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的重要改革信號。2018年6月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度的通知》（國發(fā)〔2018〕18號），提出在省級統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，從當年7月1號起實施中央調(diào)劑制度，標志著中央調(diào)劑制度最終得以確定。制度設(shè)計的總體思路是在不增加社會整體負擔和不提高養(yǎng)老保險繳費比例的基礎(chǔ)上，通過建立養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，合理均衡地區(qū)間基金負擔，實現(xiàn)基金安全可持續(xù)以及財政負擔可控。

中央調(diào)劑制度的基金上解比例從3%起步，逐步提高。各省市上解數(shù)額的多少主要取決于上解工資和在職應(yīng)參保人數(shù)。從上解比例的調(diào)整及中央調(diào)劑制度的運行情況看，上解比例按每年0.5%逐年提高，2019年上解比例為3.5%，2020年為4%，2021年為4.5%。調(diào)劑基金的規(guī)模逐年提升，2018年調(diào)劑基金總規(guī)模為2422億元，2019年為6303億元，2020年為7400億元。2021年，調(diào)劑基金規(guī)模達到9300億元，其中中西部地區(qū)和老工業(yè)基地省份受益超過2150億元。從各省、自治區(qū)和直轄市的調(diào)劑基金上繳與下?lián)芮闆r來看，調(diào)劑金上繳金額大于下?lián)芙痤~的地區(qū)為廣東、北京、浙江、江蘇、福建、上海、山東7個省份，被稱為貢獻地區(qū)；調(diào)劑金上繳金額小于下?lián)芙痤~的地區(qū)為遼寧、黑龍江、吉林、湖北等21個省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團，被稱為受益地區(qū)；云南、貴州、西藏三個省份的調(diào)劑金上繳和撥付平衡。中央調(diào)劑制度起到了適度均衡省際之間養(yǎng)老保險基金負擔的作用。

盡管中央調(diào)劑制度的實施降低了多數(shù)省份的基金支付壓力，緩解了地區(qū)間基金結(jié)余分布不均衡的矛盾，但是也面臨著沒有從根本上消除養(yǎng)老保險收支財務(wù)風險的問題，特別是上解比例的逐年調(diào)整有可能導(dǎo)致貢獻省份與受益省份地位互換的情況，進而會導(dǎo)致地區(qū)間養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)新的余缺失衡問題。根據(jù)相關(guān)研究，如果將養(yǎng)老金中央調(diào)劑制度的政策目標設(shè)定為實現(xiàn)省際間養(yǎng)老保險結(jié)余基金均衡，則調(diào)劑比例并非越高越好，而是存在著一個最優(yōu)的調(diào)劑比例。即隨著調(diào)劑比例的逐年提高，各省的養(yǎng)老保險基金收支差距最初是下降的，但會在調(diào)劑比例達到一個固定值時基金收支差距不降反升，此時調(diào)劑比例與省際間養(yǎng)老保險結(jié)余之間呈“U”型的變動趨勢。這一使基金收支結(jié)余差距最小的調(diào)劑比例，也即養(yǎng)老保險基金結(jié)余差距最低點所對應(yīng)的最優(yōu)調(diào)劑比例經(jīng)測算為4.5%（邊恕，2019）。此后，現(xiàn)實政策的運行也證實了這一點，我國于2021年中央調(diào)劑上解比例提至4.5%后，于2022年將中央調(diào)劑制度轉(zhuǎn)為了基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌。

財政部2022年3月5日提請十三屆全國人大五次會議審查《關(guān)于2021年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2022年中央和地方預(yù)算草案的報告》。報告顯示，2022年實施企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌制度后，與2021年中央調(diào)劑制度相比，上解省份擴大到21個，負擔更加均衡合理，各地基金當期缺口全部得到解決。如表1所示。

表1 2022年全國統(tǒng)籌調(diào)劑資金上繳下?lián)芮闆r 單位：億元

三、基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌下的央地關(guān)系

（一）中央政府與地方政府作用的再審視

確保基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的順利推進，需要在養(yǎng)老保險政策的一致性、保險基金的統(tǒng)一管理、服務(wù)平臺的一體化建設(shè)方面做出調(diào)整。首先，養(yǎng)老保險政策的一致性至關(guān)重要。在原有的省級統(tǒng)籌基礎(chǔ)上，各地基本養(yǎng)老保險制度的繳費與待遇領(lǐng)取條件等要符合中央政策的統(tǒng)一規(guī)定。其次，基金管理由地方管理轉(zhuǎn)為中央統(tǒng)一管理，就消除了基本養(yǎng)老保險制度的地區(qū)屬性和屬地管理特點，從世界經(jīng)驗來看，一國的基本養(yǎng)老保險制度都是由中央統(tǒng)一制定規(guī)則并加以管理的，我國基本養(yǎng)老保險制度的全國統(tǒng)籌與國際基本做法和經(jīng)驗是相符的，有利于從全國角度調(diào)劑基金余缺，預(yù)防全國性潛在的養(yǎng)老保險基金支付風險。再次，在經(jīng)辦服務(wù)和信息數(shù)據(jù)的一體化方面，我國已構(gòu)建了全國性的養(yǎng)老服務(wù)信息平臺，統(tǒng)一了全國經(jīng)辦服務(wù)項目和標準，既能夠使中央政府準確地把握各地區(qū)勞動力資源，便于維護勞動者權(quán)益的公平，也為準確掌握各地區(qū)養(yǎng)老金支付負擔及合理確定央地職責與權(quán)限奠定了基礎(chǔ)。

基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌后，中央和地方政府如何合理確定支出責任及分擔水平是確保制度長期穩(wěn)定運行的核心內(nèi)容。制度順暢運行的關(guān)鍵是中央和地方對養(yǎng)老保險基金的合理配置問題。從2018年開始的中央調(diào)劑制度作為全國統(tǒng)籌的過渡措施，其實踐效果表明中央和地方政府各司其職，在調(diào)劑基金余缺上分別承擔一定的責任，對于降低制度性支付風險和緩解大部分虧空省份的基金支出壓力有著顯著的改善效果。但是由于調(diào)劑比例的設(shè)計與各地區(qū)實際的養(yǎng)老保險基金收支狀況并不完全匹配，中央所能掌握和調(diào)劑的養(yǎng)老保險基金總量沒有達到最優(yōu)規(guī)模，因此對平衡各地的養(yǎng)老保險基金支出壓力也就沒有實現(xiàn)最佳效果。對此，中央政府規(guī)定將當期基金收入統(tǒng)一收取用于調(diào)劑，無疑會大大增強中央政府對于養(yǎng)老保險整體收支狀況的統(tǒng)籌與調(diào)節(jié)能力。由此，中央財政對養(yǎng)老保險的補助力度不會減弱，而是會大大增強協(xié)調(diào)能力，并且可以根據(jù)各地區(qū)的人口老齡化程度及實際的老年制度贍養(yǎng)比來更加有效地配置養(yǎng)老保險基金。這樣一方面實現(xiàn)了與原有中央調(diào)劑制度的銜4，另一方面也強化了中央政府在基本養(yǎng)老保險制度中的地位與作用，有利于保持制度的穩(wěn)定性與連續(xù)性。

在基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌實施后，央地財政到底要起到多大作用，需要取決于多方面的因素。首先要取決于以養(yǎng)老保險老年制度贍養(yǎng)比為前提條件的全國長期養(yǎng)老保險基金精算結(jié)果。在對未來數(shù)十年養(yǎng)老保險收支狀況精算預(yù)測的基礎(chǔ)上，確定財政長期投入的總規(guī)模，將財政投入折算成繳費比例，在不同精算時間階段制定出相應(yīng)的養(yǎng)老保險基金財政固定支付比例，這樣就實現(xiàn)了財政系統(tǒng)在養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌中的穩(wěn)定的負擔責任，能夠提升養(yǎng)老保險制度的運行質(zhì)量，并起到維護制度公平和群體公平的作用，產(chǎn)生惠及地區(qū)經(jīng)濟平衡發(fā)展、減輕歷史貢獻省份（例如老工業(yè)基地）及人口老齡化嚴重地區(qū)的養(yǎng)老金支付壓力的效果。其次，要考慮中央與地方政府確立各自責任時所依據(jù)的外部基準。作為原有中央調(diào)劑制度責任劃分的進一步延續(xù)與優(yōu)化，央地財政在全國統(tǒng)籌中的作用和負擔比例關(guān)系要結(jié)合各地人口年齡結(jié)構(gòu)及經(jīng)濟社會發(fā)展水平做出調(diào)整，例如可以按照地區(qū)老年制度贍養(yǎng)比與全國老年制度贍養(yǎng)比的比較，來確定央地財政補貼的不同范圍。當?shù)貐^(qū)老年制度贍養(yǎng)比高于全國平均水平的，其高出的部分由中央財政負擔；同時還要參照中央調(diào)劑制度中對地區(qū)養(yǎng)老金補貼的計算方法，并以此作為核算的基準。具體而言，地方財政的總負擔應(yīng)以原來中央調(diào)劑制度中的負擔比例為全國統(tǒng)籌后地方財政負擔比例的參考基準，在低于全國平均老年制度贍養(yǎng)比的情況下，央地責任分擔結(jié)構(gòu)可以依據(jù)原來中央調(diào)劑制度的比例分配來執(zhí)行，但是對于高于全國平均老年制度贍養(yǎng)比的部分，由中央財政按全國人均撥付額的基準對該省份超過平均老年制度贍養(yǎng)比的部分給予全額補貼。一般而言，高于該基準的地區(qū)多是人口流出規(guī)模較大、發(fā)展條件相對不足的中西部地區(qū)，以及建國后為國家的經(jīng)濟建設(shè)作出重大貢獻但當前制度負擔沉重的老工業(yè)基地，因此采取此種撥付方法能夠起到輔助全面振興東北、助推中西部地區(qū)崛起等政策目標的作用。

但是需要注意的是，獲得中央政府和中央財政的大力支持，并不意味著可以忽視地方政府和地方財政在基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌中的作用。中央和地方要各司其職，中央財政繼續(xù)保持對養(yǎng)老保險制度運行的長期性補助，同時地方財政要在明確的職責范圍內(nèi)切實擔負起應(yīng)盡的支付責任。要通過規(guī)范制度設(shè)計，杜絕地方政府產(chǎn)生“等靠要”思想；通過各種措施，加速發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟，改善地方財政狀況，增強地方財政對基本養(yǎng)老保險制度的支撐能力。另外，地方政府的責任還包括，進一步提高征繳率來確保本地區(qū)的“應(yīng)保盡保”，增加養(yǎng)老保險基金收入，從而在一定程度上緩解地方財政的支出負擔。

（二）基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌后基金征繳調(diào)整

首先，統(tǒng)一繳費政策?；攫B(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌后，必須統(tǒng)一養(yǎng)老保險的繳費政策，包括對繳費率、繳費基數(shù)的統(tǒng)一與優(yōu)化，以及對繳費年限等的調(diào)整。目前社會統(tǒng)籌的企業(yè)繳費率已由20%下調(diào)到16%，對于降低企業(yè)經(jīng)營成本和緩解企業(yè)稅費壓力起到了重要作用。同時，繳費率的統(tǒng)一將推動各地企業(yè)的養(yǎng)老保險繳費成本保持一致，使各地企業(yè)競爭的起跑線更加公平。同時，從繳費率的變動趨勢看，由于世界經(jīng)濟現(xiàn)狀及各國采取的經(jīng)濟政策都對不斷降低企業(yè)成本提出了要求，因此全球性的降稅等減輕企業(yè)負擔的措施更加受到各國的重視，并在現(xiàn)實中得以應(yīng)用。對此，未來我國也可能對繳費率進行新的調(diào)整，如果進一步降低繳費率則會對財政的支撐作用提出更高的要求。對于因降費導(dǎo)致的養(yǎng)老保險基金收支缺口，央地財政的負擔可以依據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展條件、經(jīng)濟增長速度等指標來確定分擔格局與比例?；菊{(diào)整原則是，如果地方經(jīng)濟前期發(fā)展條件好同時經(jīng)濟發(fā)展增速高于全國平均增速的，則應(yīng)在央地財政補貼結(jié)構(gòu)中由地方財政“擔大頭”，中央財政“擔小頭”；而對于因歷史負擔沉重、人口老齡化嚴重等導(dǎo)致的地方經(jīng)濟增速低于全國經(jīng)濟平均增速的地區(qū)，對于其因降費所導(dǎo)致的收支缺口，央地財政補貼的傾向則相反，即由中央財政“擔大頭”，地方財政“擔小頭”。

其次，統(tǒng)一繳費基數(shù)。2019年4月1日，國務(wù)院發(fā)布《降低社會保險費率綜合方案》，首次提出要在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一社保繳費基數(shù)計算口徑，規(guī)定“各省應(yīng)以本省城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員平均工資和城鎮(zhèn)私營單位就業(yè)人員平均工資加權(quán)計算的全口徑城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資，核定社保個人繳費基數(shù)上下限?！痹谑〖壗y(tǒng)籌前提下，該標準具有操作的簡便性及政策說服力，但是在全國統(tǒng)籌標準下，應(yīng)重視全國職工平均工資水平在基本養(yǎng)老保險制度全國統(tǒng)籌過程中的地位?？紤]到各地區(qū)不同的現(xiàn)實收入水平，則全國職工工資水平的中位數(shù)由于能夠比較客觀地反映真實收入分布情況，所以是更有應(yīng)用價值的指標。此外，還要考慮不同地區(qū)職工收入水平的差異，對以往根據(jù)繳費基數(shù)按60%-300%比例的繳費規(guī)定作出適當調(diào)整?？梢愿鶕?jù)地區(qū)經(jīng)濟實力及老年制度贍養(yǎng)比等指標來綜合判斷一個地區(qū)繳費能力，從而由中央政府提出具有指導(dǎo)性意義的各地區(qū)適度繳費基數(shù)。

第三，提高繳費年限?；攫B(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌后，應(yīng)對領(lǐng)取養(yǎng)老金的最低繳費年限進行調(diào)整。在保持制度與政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性前提下，可以與延遲退休改革措施掛鉤，以延退年齡作為是否獲得足額養(yǎng)老金的參考依據(jù)，這樣能夠在一定程度上降低養(yǎng)老保險基金支付壓力和財政負擔水平。

第四，提高基本養(yǎng)老保險參保率。國家發(fā)展改革委等部門于2021年12月28日聯(lián)合印發(fā)的《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》中提出“基本養(yǎng)老保險參保率從現(xiàn)有水平90%提升至2025年的95%”的要求。這一具體目標的提出，充分體現(xiàn)了政府進一步健全和完善社會保障制度的決心和方向，意味著在“十四五”期間基本養(yǎng)老保險的覆蓋范圍更加廣泛，使養(yǎng)老保險受益人群進一步擴大，與實現(xiàn)全國統(tǒng)籌所要求的覆蓋更廣泛群體的目標是一致的，既能夠使更多的勞動者分享社會經(jīng)濟發(fā)展的成果，同時也有利于增加養(yǎng)老保險基金當期收入，從而為緩解財政壓力產(chǎn)生正面影響。

（三）基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌后基金待遇調(diào)整

首先，個人領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇條件的調(diào)整。在人口老齡化背景下，我國勞動力供給將出現(xiàn)越發(fā)明顯的短缺情況，因此，提高男女法定退休年齡，既能對沖社保降費等對養(yǎng)老金支付產(chǎn)生的壓力，又能有效增加勞動力供給。而且從世界大多數(shù)國家的發(fā)展經(jīng)驗來看，統(tǒng)一男女法定退休年齡，并將退休年齡延長至65周歲，已是大勢所趨。對此，我國養(yǎng)老保險制度可以將延退年齡設(shè)定為能夠全額領(lǐng)取養(yǎng)老金的標準年齡，以最低繳費年限15年為初步可以領(lǐng)取養(yǎng)老金的起始年限。達到15年繳費年限但未到延退年齡的退休者能夠領(lǐng)取的養(yǎng)老金是非全額的，其養(yǎng)老金數(shù)額是與國家確定的延退年齡之間的折扣養(yǎng)老金。同時，為了最大程度消除因折扣養(yǎng)老金所可能導(dǎo)致的影響，并順利推進延遲退休政策，可以對未到延退年齡的人員所折扣掉的養(yǎng)老金部分，采取財政累進制補貼的方式，即在養(yǎng)老金總額度不變的前提下，越4近延退年齡其獲得的補貼就越多，由中央財政承擔更大比例的補貼責任，從而激勵職工更長時間繳費和更樂于延遲退休。

其次，綜合確定養(yǎng)老保險待遇水平?；攫B(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌后首先要統(tǒng)一養(yǎng)老金待遇標準，這就面臨著是統(tǒng)一替代率還是統(tǒng)一養(yǎng)老金絕對額的選擇問題。從全國統(tǒng)籌的制度設(shè)計原則看，如果繳費率與繳費基數(shù)實現(xiàn)了統(tǒng)一，則意味著國家層面上的法定基本養(yǎng)老金在絕對額上應(yīng)是一致的，但是這并不代表現(xiàn)實中退休者領(lǐng)取到的養(yǎng)老金就是完全相同的，因為退休者的真實養(yǎng)老金水平，一方面要遵循待遇與繳費相掛鉤的待遇確定原則，另一方面要充分考慮不同地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展、收入水平和生活水平的差距。在待遇水平上可以是國家法定基本養(yǎng)老金與地方財政補貼的合計值。地方財政對養(yǎng)老金的補貼主要取決于當?shù)亟?jīng)濟水平所導(dǎo)致的收入差異，同時也與物價衡量的基本生活品價格相關(guān)，所以欠發(fā)達地區(qū)地方財政對養(yǎng)老金的補貼會因地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平及物價水平較低而出現(xiàn)補貼額度較少的情況，但無論欠發(fā)達地區(qū)或是發(fā)達地區(qū)其不同數(shù)額的養(yǎng)老金應(yīng)該具有相近的購買力水平，這樣既能保證各地退休者的生活水平基本一致，同時也能減輕欠發(fā)達地區(qū)的地方財政壓力。

第三，科學規(guī)范地設(shè)計養(yǎng)老金待遇調(diào)整機制。我國自2005年起已經(jīng)連續(xù)十余年提高養(yǎng)老金待遇，其中，2005年-2015年之間，企業(yè)退休人員養(yǎng)老金除2006年增幅為23.7%外，其余每年都以10%左右的幅度遞增。此后，養(yǎng)老金提升幅度有所下降，但是比較穩(wěn)定：自2016年起漲幅下調(diào)為6.5%，2017年漲幅為5.5%，2018年-2020年之間，每年均上漲5%，2021年上漲4.5%。從國際情況來看，世界各國對養(yǎng)老金的調(diào)整機制主要存在單純瞄準物價、單純瞄準收入水平、綜合考慮物價與收入、盯住物價與GDP、隨機性調(diào)整等幾種類型。在我國基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌后，在養(yǎng)老金待遇調(diào)整方面要更加規(guī)范化，其調(diào)整方式可以采取盯住全國物價水平與工資增長率綜合指數(shù)的辦法，在設(shè)計指數(shù)時要將物價與工資形成相應(yīng)的比例關(guān)系，達到既能確保養(yǎng)老金購買力水平不下降，又能實現(xiàn)退休者共享社會經(jīng)濟發(fā)展成果的目標。另外，基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌要依據(jù)繳費工資來確定固定的替代率，對地方政府而言，如果統(tǒng)籌后本地區(qū)退休者得到的養(yǎng)老金已經(jīng)達到了國家固定替代率，則地方財政就無須補貼；如果個人基本養(yǎng)老金以本地區(qū)工資衡量未能達到國家確定的替代率，則與固定替代率之間的差額，可由地方財政予以彌補。如果以地區(qū)平均工資衡量的替代率超過了國家確定的替代率的地區(qū)，則超過國家替代率的部分應(yīng)該予以壓縮，以確保替代率的統(tǒng)一。但是，如果各個省份的養(yǎng)老待遇除了基本養(yǎng)老金以外，還存在其他補貼、補助類待遇或者補充養(yǎng)老金待遇等的情況，例如地區(qū)發(fā)放的固定價格補貼、浮動價格補貼、過節(jié)費、冬季取暖費等，則針對這一類的補貼，在實現(xiàn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌以后，可以統(tǒng)一計算到基本養(yǎng)老金待遇中。如果因此類補貼的發(fā)放導(dǎo)致了地區(qū)養(yǎng)老金替代率超過國家統(tǒng)一的養(yǎng)老金替代率，則超過部分可以照此發(fā)放而不必調(diào)整。這既能體現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌下的財政責任，同時也確保了養(yǎng)老保險制度對民生建設(shè)的貢獻。