地方政府專項(xiàng)債券績效管理流程設(shè)計(jì)

趙 琦 楊兆仁李新龍

（1.焦作市財(cái)政局，河南 454003；2.廣西大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，南寧 530004）

內(nèi)容提要：地方政府專項(xiàng)債券績效管理既恰逢機(jī)遇，又面臨許多問題。建立在方法論基礎(chǔ)之上，立足于實(shí)踐操作，進(jìn)行良好的流程設(shè)計(jì)，有助于專項(xiàng)債券管理優(yōu)化和績效實(shí)現(xiàn)。本文結(jié)合專項(xiàng)債券績效管理的現(xiàn)狀，通過分析專項(xiàng)債券績效管理的個(gè)性特點(diǎn)，提出專項(xiàng)債券績效管理包括發(fā)行評(píng)審、推進(jìn)建設(shè)、項(xiàng)目實(shí)施、還本付息四個(gè)階段流程設(shè)計(jì)觀點(diǎn)，搭建專項(xiàng)債券全流程績效管理方法步驟，提升地方政府專項(xiàng)債券績效管理實(shí)踐能力。

地方政府專項(xiàng)債券是落實(shí)積極的財(cái)政政策，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)投資、促發(fā)展的一項(xiàng)重要財(cái)政工具。自2019年下半年地方政府專項(xiàng)債券擴(kuò)寬到了其他自平衡專項(xiàng)債券①其他自平衡專項(xiàng)債券，是相對(duì)于傳統(tǒng)自平衡專項(xiàng)債券中的土地儲(chǔ)備、棚戶區(qū)改造、收費(fèi)公路之外的，全稱為收益與融資自平衡專項(xiàng)債券。領(lǐng)域，在功效不斷發(fā)揮的同時(shí)，政策上的設(shè)計(jì)、實(shí)踐中的操作，也面臨許多新的情況，出現(xiàn)一些亟待解決的問題，需要運(yùn)用全新的預(yù)算績效管理理念和方法，進(jìn)一步規(guī)范、細(xì)化和明確。本文從政府專項(xiàng)債券的發(fā)行評(píng)審、推進(jìn)建設(shè)、項(xiàng)目實(shí)施、還本付息四個(gè)階段，提出政策完善建議，對(duì)績效管理流程進(jìn)行設(shè)計(jì)，優(yōu)化工作步驟，探索可供實(shí)際操作的路線圖。

一、地方政府專項(xiàng)債券績效管理現(xiàn)狀

全面預(yù)算績效管理核心是達(dá)到全方位、全過程、全覆蓋。地方政府專項(xiàng)債券績效管理，是全面預(yù)算績效管理全覆蓋的重要組成部分。目前，專項(xiàng)債券績效管理尚在初創(chuàng)階段。

（一）政策層面的基本架構(gòu)

財(cái)政部2021年6月出臺(tái)了《地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績效管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2021〕61號(hào)），搭建了事前績效評(píng)估、績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評(píng)價(jià)管理等環(huán)節(jié)的專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績效管理體系。這一辦法是在《項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2020〕10號(hào)）政策文件基礎(chǔ)之上，對(duì)債券項(xiàng)目支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性和公平性進(jìn)行測量、分析和評(píng)判。

（二）地方個(gè)性化工作推進(jìn)

地方政府專項(xiàng)債券績效管理尚在初期階段，各地推進(jìn)情況不同。由于地方政府專項(xiàng)債券一般以省級(jí)為發(fā)行主體，轉(zhuǎn)貸地方使用，而每個(gè)省債券發(fā)行的方案不盡相同，因此其評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)對(duì)象、評(píng)價(jià)期限、評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用等都有其個(gè)性和獨(dú)立性，不可一概而論，需要結(jié)合各自的特點(diǎn)因地制宜的細(xì)化和實(shí)施。在業(yè)界，專項(xiàng)債券支出進(jìn)度不及預(yù)期，是開展績效評(píng)價(jià)的誘因之一。

（三）實(shí)操工作規(guī)范尚不統(tǒng)一

在實(shí)踐操作中，作為開展專項(xiàng)債券績效管理的基礎(chǔ)條件，地方政府專項(xiàng)債券申報(bào)、實(shí)施、建設(shè)以及后期管理中的相關(guān)政策，以及一些程序規(guī)定，還需要進(jìn)一步健全規(guī)范。一是在項(xiàng)目申報(bào)前期，各種規(guī)定需要逐步規(guī)范一致。如項(xiàng)目土地、規(guī)劃、施工許可等手續(xù)，辦理在項(xiàng)目申報(bào)單位名下還是項(xiàng)目實(shí)施單位名下。二是在債券實(shí)施過程中，資產(chǎn)權(quán)屬問題需要進(jìn)一步明確，如由國有企業(yè)實(shí)施的專項(xiàng)債券項(xiàng)目，在債券還本付息后，形成的資產(chǎn)能否增加國有企業(yè)的注冊(cè)資本金，尚需進(jìn)一步明確。三是項(xiàng)目建設(shè)后，一些政策規(guī)定還需細(xì)化，如目前只規(guī)定了債券資金在總預(yù)算會(huì)計(jì)中的賬務(wù)處理，但是沒有明晰部門預(yù)算和企業(yè)財(cái)務(wù)核算中的會(huì)計(jì)處理規(guī)定。只有政策性問題逐步加以解決，才能有效保障專項(xiàng)債券項(xiàng)目績效管理指標(biāo)及評(píng)價(jià)結(jié)果的同質(zhì)性、可比性、公正性。

二、專項(xiàng)債券績效管理面臨的困難和問題

地方政府專項(xiàng)債券績效管理在不斷探索中得以健全完善，但績效管理與專項(xiàng)債券在我國，同樣屬于時(shí)間較短的業(yè)務(wù)類型，政策執(zhí)行中有些困難，現(xiàn)實(shí)操作中也遇到一些需要研究探討的問題。

（一）專項(xiàng)債券期限和績效年度周期不吻合

專項(xiàng)債券項(xiàng)目的全生命周期包括前期申報(bào)、項(xiàng)目建設(shè)期資金的撥付和使用、項(xiàng)目中期的運(yùn)營管理、還本后的后評(píng)價(jià)等不同的階段，每個(gè)階段的評(píng)價(jià)周期不同，每個(gè)階段的評(píng)價(jià)側(cè)重點(diǎn)也不同，具有較強(qiáng)的個(gè)性化特點(diǎn)。地方政府專項(xiàng)債券的存續(xù)期有5年、7年、10年、15年、20年、30年不等，而政府投資項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)周期一般以短期為主，專項(xiàng)債券比一般政府投資項(xiàng)目的評(píng)價(jià)期限長。地方政府專項(xiàng)債券產(chǎn)生收益的周期較長，對(duì)于投入產(chǎn)出比衡量的周期也較長，與單個(gè)財(cái)政資金項(xiàng)目撥付并完成后進(jìn)行評(píng)價(jià)，具有差異性。因此，其績效管理的周期設(shè)計(jì)應(yīng)具有特殊性。

（二）專項(xiàng)債券評(píng)價(jià)對(duì)象和內(nèi)容存在多元性

在前期專項(xiàng)債券試點(diǎn)績效評(píng)價(jià)工作中，因?qū)儆谔剿麟A段，百花齊放百家爭鳴。一是評(píng)價(jià)對(duì)象各有不同。主要包括針對(duì)財(cái)政部門的宏觀債券管理工作評(píng)價(jià)、針對(duì)部門若干個(gè)債券項(xiàng)目組織推進(jìn)工作評(píng)價(jià)、對(duì)單個(gè)專項(xiàng)債券項(xiàng)目財(cái)政資金的使用情況評(píng)價(jià)、對(duì)項(xiàng)目發(fā)行前是否具備發(fā)行條件這一特定階段進(jìn)行的評(píng)價(jià)等。二是評(píng)價(jià)內(nèi)容不同。各地對(duì)于專項(xiàng)債券開展績效管理，側(cè)重點(diǎn)不一。對(duì)專項(xiàng)債券管理能力的評(píng)價(jià)，重點(diǎn)包括專項(xiàng)債券申請(qǐng)額度與本地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的吻合度、本地區(qū)所有專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金支出進(jìn)度等整體反映地方政府對(duì)本地區(qū)專項(xiàng)債券管理能力的指標(biāo)。對(duì)專項(xiàng)債券項(xiàng)目自身效益情況評(píng)價(jià)，則放在項(xiàng)目本身投入產(chǎn)出的能力、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益等項(xiàng)目狀況方面。三是項(xiàng)目不同階段側(cè)重點(diǎn)不同。在項(xiàng)目發(fā)行前的評(píng)審階段、撥付和使用階段、項(xiàng)目建成后運(yùn)營階段、項(xiàng)目還本后階段，不同階段的評(píng)價(jià)指標(biāo)差距較大，如果按照整個(gè)存續(xù)期完整的一個(gè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，既不能做到重點(diǎn)突出，而且對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用的實(shí)效性也不及時(shí)。

（三）專項(xiàng)債券績效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用與預(yù)算安排錯(cuò)配

專項(xiàng)債券資金管理過程中，績效影響因素難以給予確定的考慮。要完整的評(píng)價(jià)一個(gè)專項(xiàng)債券項(xiàng)目的效果，只有等到這個(gè)項(xiàng)目全部還本付息結(jié)束后，才能給出公允的評(píng)價(jià)結(jié)果?？冃гu(píng)價(jià)的結(jié)果是本部門安排預(yù)算、完善政策和改進(jìn)管理的依據(jù)，項(xiàng)目資金分配因素中績效因素占比5%-45%左右。由于專項(xiàng)債券項(xiàng)目運(yùn)作的周期較長，對(duì)當(dāng)年財(cái)政資金的分配影響不太顯著。特別是地市級(jí)，按照年度進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，影響效果相對(duì)弱化。受債券資金支付進(jìn)度的制約，地市級(jí)以下債券項(xiàng)目資金在建設(shè)期可能一次性撥付到位，運(yùn)營期也較少存在財(cái)政補(bǔ)助，因此績效結(jié)果的運(yùn)用效果會(huì)打一定折扣。

（四）債務(wù)形式財(cái)政資金管理的復(fù)雜特殊性

地方政府專項(xiàng)債券作為一種債務(wù)形式存在的財(cái)政資金，不僅要考慮一般財(cái)政資金的評(píng)價(jià)因素，即產(chǎn)生的社會(huì)效果、投入產(chǎn)出比、公益性等，而且要體現(xiàn)專項(xiàng)債券債務(wù)性資金的本質(zhì)，即在確保還本付息的基礎(chǔ)上，收益大于利息。因此，債券資金使用后收益的測算，是專項(xiàng)債券項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)的重要指標(biāo)之一，不能簡單通過資金使用后收益超過債券本息覆蓋倍數(shù)這個(gè)指標(biāo)進(jìn)行衡量，還要考慮貨幣時(shí)間價(jià)值對(duì)收益覆蓋倍數(shù)的影響，從而確定專項(xiàng)債券項(xiàng)目實(shí)施的可行性。

三、專項(xiàng)債券績效管理流程優(yōu)化設(shè)計(jì)

強(qiáng)化地方政府專項(xiàng)債券績效管理，重點(diǎn)是實(shí)施全生命周期績效管理，不僅要對(duì)是否具備發(fā)行資格進(jìn)行評(píng)定，也要對(duì)中期組織實(shí)施能力進(jìn)行評(píng)估，從而保證專項(xiàng)債券項(xiàng)目順利還本付息，提前進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判。通過專項(xiàng)債券績效管理，將有限的資金用到刀刃上，以實(shí)現(xiàn)獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的正向激勵(lì)。針對(duì)現(xiàn)實(shí)中需要研究解決的問題，建議通過優(yōu)化流程，劃分階段，規(guī)范操作，推進(jìn)專項(xiàng)債券績效管理取得實(shí)效（參見圖 1）。

圖1 專項(xiàng)債券績效管理的四個(gè)階段

（一）區(qū)分不同階段進(jìn)行績效管理

為加強(qiáng)績效結(jié)果的運(yùn)用，結(jié)合專項(xiàng)債券項(xiàng)目周期長，不同階段評(píng)價(jià)重點(diǎn)不同等特點(diǎn)，應(yīng)將專項(xiàng)債券項(xiàng)目分成不同的評(píng)價(jià)周期分別進(jìn)行評(píng)價(jià)。分為發(fā)行評(píng)審階段、推進(jìn)建設(shè)階段、項(xiàng)目實(shí)施階段、還本付息階段共四個(gè)階段，每個(gè)階段評(píng)價(jià)的重點(diǎn)不同。一是在項(xiàng)目發(fā)行評(píng)審階段，主要評(píng)價(jià)專項(xiàng)債券項(xiàng)目是否具備發(fā)行的條件，包括項(xiàng)目前期手續(xù)的完備性，項(xiàng)目一案兩書的合理合規(guī)性、項(xiàng)目實(shí)施方案的可行性等；二是在項(xiàng)目推進(jìn)建設(shè)階段，主要評(píng)價(jià)資金支付的及時(shí)性合規(guī)性，建設(shè)期的完成性；三是在項(xiàng)目實(shí)施階段，主要評(píng)價(jià)項(xiàng)目的利息歸集能力，項(xiàng)目運(yùn)作能力，項(xiàng)目收益實(shí)現(xiàn)狀況，對(duì)是否能夠按時(shí)還本進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示；四是在項(xiàng)目還本付息階段，主要對(duì)項(xiàng)目還本付息后的整體效果，包括投入產(chǎn)出比，社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益等進(jìn)行綜合的后評(píng)價(jià)。

（二）明確不同階段績效管理的主體

發(fā)行評(píng)審階段，評(píng)審指標(biāo)由具備發(fā)行資格的財(cái)政部門（目前一般為省級(jí)財(cái)政部門）進(jìn)行設(shè)定，由具備發(fā)行資格的財(cái)政部門統(tǒng)一組織評(píng)審。發(fā)行后推進(jìn)建設(shè)階段、項(xiàng)目實(shí)施階段、還本付息階段，這三個(gè)階段由項(xiàng)目主管部門組織進(jìn)行專項(xiàng)債券評(píng)價(jià)，專項(xiàng)債券項(xiàng)目單位作為被評(píng)價(jià)主體具體進(jìn)行績效評(píng)價(jià)工作。主管部門領(lǐng)導(dǎo)主持績效評(píng)價(jià)工作，包括選擇年度內(nèi)進(jìn)行績效評(píng)價(jià)的項(xiàng)目，確定項(xiàng)目進(jìn)行績效評(píng)價(jià)的階段，審核項(xiàng)目單位擬定的績效評(píng)價(jià)自評(píng)報(bào)告等。項(xiàng)目單位具體承擔(dān)績效評(píng)價(jià)工作的實(shí)施，包括評(píng)價(jià)指標(biāo)的擬定、評(píng)價(jià)方法的選擇、評(píng)價(jià)報(bào)告的撰寫等。

評(píng)審?fù)ㄟ^的項(xiàng)目擬發(fā)行前，應(yīng)由項(xiàng)目單位補(bǔ)充報(bào)送績效評(píng)價(jià)指標(biāo)。經(jīng)主管部門審核通過，報(bào)經(jīng)財(cái)政部門復(fù)審的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，才能作為項(xiàng)目后三個(gè)階段績效評(píng)價(jià)的依據(jù)。

（三）設(shè)定專項(xiàng)債券項(xiàng)目績效管理頻率

對(duì)專項(xiàng)債券項(xiàng)目四個(gè)階段的績效評(píng)價(jià)管理頻率應(yīng)有所不同。發(fā)行評(píng)審階段，申報(bào)專項(xiàng)債券項(xiàng)目必評(píng)審，評(píng)審?fù)ㄟ^的項(xiàng)目才具備發(fā)行資格；發(fā)行后推進(jìn)建設(shè)階段，建設(shè)期一年內(nèi)的項(xiàng)目必評(píng)價(jià)，建設(shè)期超過一年的項(xiàng)目，在建設(shè)期內(nèi)只評(píng)價(jià)一次；項(xiàng)目實(shí)施階段，因績效評(píng)價(jià)晚于2019年發(fā)行領(lǐng)域擴(kuò)容，存量項(xiàng)目多，因此可以采用逐步推進(jìn)、逐年增加的策略，第一年選擇總量5%，對(duì)民生有一定重大影響的項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)，等到條件成熟，評(píng)價(jià)體系和制度逐步健全后，每年增加評(píng)價(jià)項(xiàng)目的比例；項(xiàng)目還本付息階段，建議每個(gè)還本付息后項(xiàng)目都進(jìn)行事后綜合評(píng)價(jià)。

（四）聚焦專項(xiàng)債券項(xiàng)目進(jìn)行績效管理

以專項(xiàng)債券項(xiàng)目作為績效評(píng)價(jià)的對(duì)象，聚焦每個(gè)具體項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)，而不是針對(duì)部門整體工作的績效評(píng)價(jià)。部門對(duì)專項(xiàng)債券組織能力的績效評(píng)價(jià)在每個(gè)項(xiàng)目中都有體現(xiàn)，本著關(guān)注重點(diǎn)、找準(zhǔn)目標(biāo)、便于實(shí)施的原則，對(duì)專項(xiàng)債券項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)更加具有操作性，更符合專項(xiàng)債券作為項(xiàng)目資金來源的屬性。

（五）采取科學(xué)適宜的績效管理方法

通過自評(píng)和外評(píng)相結(jié)合，定量和定性相結(jié)合的評(píng)價(jià)方法，提升績效管理質(zhì)量和效果。發(fā)行評(píng)審階段，適宜采取外部評(píng)審方法，招標(biāo)第三方中介機(jī)構(gòu)或者業(yè)界專家背靠背進(jìn)行評(píng)審，體現(xiàn)公平公正和獨(dú)立性；后三個(gè)階段的績效評(píng)級(jí)工作，可采取自評(píng)和外評(píng)相結(jié)合的方法，由項(xiàng)目單位自評(píng)，主管部門組織評(píng)價(jià)，財(cái)政部門復(fù)審。每年財(cái)政部門可選擇一定的項(xiàng)目對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行再評(píng)價(jià)，聘請(qǐng)外部中介機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目單位的自評(píng)結(jié)果進(jìn)行再評(píng)價(jià)，從而考核自評(píng)質(zhì)量。特別是對(duì)項(xiàng)目還本付息后階段的評(píng)價(jià)，可提高外部中介機(jī)構(gòu)評(píng)審比例。對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)定，建議采取定量和定性相結(jié)合的方法，既有支出進(jìn)度完成率、還本付息率等定量指標(biāo)，也有單位管理制度完善性等定性指標(biāo)，從而全面反映項(xiàng)目整體運(yùn)作能力。

（六）強(qiáng)化不同評(píng)價(jià)階段結(jié)果的運(yùn)用

專項(xiàng)債券每個(gè)階段的績效評(píng)價(jià)結(jié)果可以直4對(duì)應(yīng)該階段財(cái)政預(yù)算資金的調(diào)整情況。在發(fā)行評(píng)審階段，評(píng)審結(jié)果直4作為項(xiàng)目是否入庫的標(biāo)準(zhǔn)，將申報(bào)項(xiàng)目入庫率作為部門申報(bào)項(xiàng)目積極性和有效性指標(biāo)，對(duì)入庫率高的部門適當(dāng)增加其他財(cái)政預(yù)算資金的傾斜度；在發(fā)行后推進(jìn)建設(shè)階段，資金支付快慢和建設(shè)進(jìn)度與預(yù)期的對(duì)比作為對(duì)部門和項(xiàng)目單位安排配套財(cái)政資金的依據(jù)；在項(xiàng)目實(shí)施階段，運(yùn)營效力的好壞直4影響到項(xiàng)目按時(shí)還本付息，因此績效評(píng)價(jià)結(jié)果可以作為風(fēng)險(xiǎn)提示因素，從而防患于未然，規(guī)避還款風(fēng)險(xiǎn)；在還本付息階段，評(píng)價(jià)結(jié)果要與項(xiàng)目單位今后申請(qǐng)財(cái)政資金掛鉤。在所有評(píng)價(jià)階段，應(yīng)注意與審計(jì)結(jié)果相結(jié)合，審計(jì)結(jié)果可作為部門分配資金的依據(jù)之一。

（七）規(guī)范相關(guān)配套政策

在對(duì)專項(xiàng)債券項(xiàng)目進(jìn)行績效管理之前，需要在政策方面進(jìn)行規(guī)范和完善，對(duì)于專項(xiàng)債券資金財(cái)政支出和項(xiàng)目支出實(shí)際支出衡量標(biāo)準(zhǔn)和支出時(shí)限、資本性支出的標(biāo)準(zhǔn)、公益性項(xiàng)目前期手續(xù)辦理、項(xiàng)目的土地權(quán)屬、產(chǎn)權(quán)界定、全生命周期會(huì)計(jì)處理等問題，給予明確的規(guī)定和要求，以便于績效工作開展有法可依、有章可循。各地在國家專項(xiàng)債券資金績效管理辦法的基礎(chǔ)上，需要結(jié)合本地實(shí)際情況，盡快出臺(tái)具體的專項(xiàng)債券績效管理細(xì)則，以明確流程步驟，高質(zhì)量做好專項(xiàng)債券績效管理工作。